Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: GRUPO INMOBILIARIO Y ASESORES DE SEGUROS LIMITADA Accionado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS Y AUXILIARES DE LA JUSTICIA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Se declara improcedente el mecanismo de amparo, en tanto la parte actora dispone de otro medio de defensa judicial para la salvaguarda de los derechos fundamentales que aduce vulnerados con ocasión de los actos administrativos de contenido particular.
La solicitud de amparo no cumple con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Ltda., a través de su representante legal, contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Ltda. solicitó, a través de su representante legal, el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital y móvil, cuya vulneración le atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, con ocasión de la expedición de las Resoluciones núms.
DESAJBUR23-41 de 13 de enero1, DESAJBUR23-4421 de 8 de marzo2 y URNAR23-207 de 5 de julio3 de 1 «Por medio de la cual se resuelven las solicitudes de inscripciones y se conforma la Lista de Auxiliares de la Justicia para el cargo de Secuestre». 2 «Por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición y sobre la concesión de los recursos de apelación, interpuestos contra la Resolución No. DESAJBUR23-41 de fecha 13 de enero de 2023, y se conforma la Lista de Auxiliares de la Justicia para los cargos de Secuestre Categoría 1, para ser utilizada por Despachos Judiciales ubicados en municipios o ciudades con una población de hasta 100.000 habitantes en la Seccional Santander para la vigencia 2023-2025». 3 «Por la cual se resuelve un recurso de apelación». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada 2023, dictadas dentro de la convocatoria para la conformación «de la lista de auxiliares de la justicia que se utilizará en los despachos judiciales de la comprensión territorial de los Distritos Judiciales de Bucaramanga y San Gil».
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1 Señaló que en virtud del Acuerdo núm. PSAA15-10448 de 28 de diciembre de 20154, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga abrió la «[…] CONVOCATORIA PARA INSCRIPCIONES DE AUXILIARES DE LA JUSTICIA 2022 DISTRITOS JUDICIALES DE BUCARAMANGA Y SAN GIL, ACUERDO No. PSAA15-10448 DE LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA LEY 1564 DE 2012 […]». 2.2 Indicó que la sociedad Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Ltda. se inscribió a la referida convocatoria al cargo de secuestre «categoría 3». 2.3 Informó que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, mediante la Resolución núm. DESAJBUR23-41 de 2023, conformó la lista de auxiliares de la justicia para el cargo de secuestre – categoría 3 en los Distritos Judiciales de Bucaramanga y San Gil. 2.4 Precisó que en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la referida resolución se dispuso no incluirla en la lista de auxiliares de la justicia para el cargo de secuestre «[p]or NO reunir los requisitos establecidos en el Acuerdo PSAA15-10448 de 2015 […]». 2.5 Manifestó que interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución núm. DESAJBUR23-41 de 2023. 2.6 Comentó que, mediante la Resolución núm. DESAJBUR23-4421 de 2023, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga dispuso no reponer el acto administrativo recurrido y conceder el recurso de apelación. 2.7 Adujo que la Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Resolución núm. URNAR23- 207 de 2023, confirmó el acto administrativo apelado. 4 «Por el cual se reglamenta la actividad de Auxiliares de la Justicia». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada 2.8 Expuso que las autoridades accionadas interpretaron equivocadamente lo dispuesto en el Acuerdo núm. PSAA15-10448 de 2015, por cuanto el acto administrativo no menciona que el bodegaje sea un requisito indispensable para formar parte de la lista de auxiliares de la justicia en el cargo de secuestre, por lo que, a su juicio, toda interpretación en este sentido resulta inaplicable. 2.9 Finalmente, afirmó que no se tuvo en cuenta que la sociedad accionante aclaró, mediante el recurso de reposición presentado contra la Resolución núm. DESAJBUR23-41 de 2023, que contaba con un bien inmueble ubicado en el Municipio de Piedecuesta – Santander, que le permite cumplir con las funciones de auxiliar de la justicia en calidad de secuestre.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…]
PRIMERO: TUTELAR mis derechos fundamentales a la IGUALDAD, TRABAJO Y MÍNIMO VITAL los cuales están siendo violados por el CSJ-URNA. En consecuencia, se sirva ordenar a C.S.J—UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS Y AUXILIARES DE JUSTICIA lo siguiente: SEGUNDA: Se REVOQUE PARCIALMENTE la resolución No. No.DESAJBUR23-4421.del (sic) 08 de marzo de 2023, en el tenor en que INADMITE a grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros ltda. Como Auxiliar de Justicia en el cargo de secuestre.
TERCERA: Se MODIFIQUE PARCIALMENTE la resolución No. No.DESAJBUR23-4421.del (sic) 08 de marzo de 2023, INADMITIENDO como Auxiliar de Justicia en el cargo de secuestre a Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros lda. […]». (Negrilla original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 3.1. Mediante auto de 20 de octubre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela.
Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés directo en las resultas del proceso, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga – Santander y a «[…] las personas que se inscribieron a la convocatoria para la conformación «de la lista de auxiliares de la justicia que se utilizará en los despachos judiciales de la comprensión territorial de los Distritos Judiciales de Bucaramanga y San Gil […]». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada V. INTERVENCIONES 4.
Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los sujetos vinculados, se allegó el siguiente informe: 4.1. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se declarara improcedente esta acción de tutela porque se estaban controvirtiendo unos actos administrativos que se encuentran ejecutoriados y frente a los cuales el accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 5. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19915, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20156, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20217, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20198.
VI.2. Problemas jurídicos 6. Teniendo en cuenta la situación fáctica planteada la Sala debe establecer lo siguiente: a) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad. Si ello es así, se deberá determinar: b) Si el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga vulneraron los derechos fundamentales del accionante con ocasión de la expedición de las Resoluciones núms.
DESAJBUR23-41, DESAJBUR23-4421 y URNAR23-207 de 2023. 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 7 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 8 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada 7.
Con el fin de resolver tales interrogantes, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) requisitos de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular; y ii) resolver el caso concreto. VI.3. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular 8.
La Sala advierte que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de amparo, por regla general, no procede para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.
Asimismo, la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos, siempre que se reúnan las siguientes condiciones: i) se esté en presencia de una vulneración de derechos fundamentales, y que ii) como consecuencia de lo anterior, exista peligro de ocurrencia de un perjuicio irremediable, con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio. 10.
En ese sentido, en sentencia T-514 de 2003, la Corte Constitucional precisó: «[…] La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]». 11.
Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional ha admitido que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa y se demuestra un perjuicio irremediable, la acción de tutela puede incluso proceder, excepcionalmente, como mecanismo definitivo9. 12. Así las cosas, en principio la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de actos administrativos, a menos de que esté en riesgo la vulneración de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procedería el amparo de manera transitoria.
VI.4. El caso concreto 9 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Exp. T-705724, sentencia de tutela No. T-514 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; 19 de junio de 2003. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada 13. La sociedad Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Ltda., solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital y móvil, cuya vulneración le atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, con ocasión de la expedición de las Resoluciones núms.
DESAJBUR23-41, DESAJBUR23-4421 y URNAR23-207 de 2023, dictadas dentro de la convocatoria para la conformación «de la lista de auxiliares de la justicia que se utilizará en los despachos judiciales de la comprensión territorial de los Distritos Judiciales de Bucaramanga y San Gil». VIII.4.1. Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela 14.
En el presente caso, se tiene que la parte accionante adujo que Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga vulneraron sus derechos fundamentales, con ocasión de la expedición de las Resoluciones núm. DESAJBUR23-41, DESAJBUR23-4421 y URNAR23-207 de 2023, mediante las cuales se conformó la lista de auxiliares de la justicia en los distritos judiciales de Bucaramanga y San Gil, se resolvieron los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, dentro de la convocatoria para la conformación «de la lista de auxiliares de la justicia que se utilizará en los despachos judiciales de la comprensión territorial de los Distritos Judiciales de Bucaramanga y San Gil». 15.
Al respecto, la Sala debe resaltar que la acción de tutela es un mecanismo de carácter subsidiario, excepcional y residual, de conformidad con el artículo 86 superior. Significa lo anterior, que este mecanismo de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador. 16.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza10), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 17.
En relación con los actos administrativos expedidos en el marco de un concurso de méritos, la Corte Constitucional, en sentencia SU-067 de 24 de febrero de 202211, precisó que, por regla general, la acción de tutela es improcedente, excepto en los siguientes tres eventos: (i) que no exista otro mecanismo judicial que permita demandar la protección de la garantía fundamental infringida;
(ii) que se vislumbre la configuración de un perjuicio irremediable o (iii) que se trate de un asunto cuyo 10 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU – 067 de 2022. M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada problema constitucional desborde el marco de competencias del juez administrativo.
Al respecto, la referida Corporación explicó: «[…] [L]a jurisprudencia constitucional ha instaurado tres excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela, en el campo específico de los concursos de mérito. Los actos administrativos que se dicten en el curso de estas actuaciones administrativas podrán ser demandados por esta vía cuando se presente alguno de los siguientes supuestos: i) inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido, ii) configuración de un perjuicio irremediable y iii) planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo.
A continuación, se explican estas hipótesis. 97. Inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido. La primera excepción se basa en el reconocimiento de la existencia de ciertos actos que, de conformidad con las reglas del derecho administrativo, no pueden ser sometidos a escrutinio judicial.
En estos casos, la solicitud de amparo resulta procedente por cuanto «la persona afectada no tiene mecanismo distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran». Habida cuenta de esta circunstancia, la acción de tutela actúa «como mecanismo definitivo, cuando se controvierten actos de trámite o de ejecución que vulneren derechos fundamentales, comoquiera que tales decisiones no son susceptibles de discusión jurisdiccional ante lo Contencioso Administrativo. 98.
Urgencia de evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. La segunda excepción a la regla general de improcedencia de la acción de tutela contra estos actos administrativos se funda en la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable. Este supuesto de hecho se presenta cuando «por las circunstancias excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona que interpone la acción». 99.
Planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo. Finalmente, la tercera salvedad reconocida por la jurisprudencia constitucional se basa en la especial índole que presentan ciertos problemas jurídicos. De conformidad con el criterio expresado en las sentencias T-160 de 2018 y T-438 de 2018, algunas demandas plantean controversias que desbordan el ámbito de acción del juez de lo contencioso administrativo.
En tales casos, «las pretensiones del accionante no se dirigen a determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos en desarrollo de la convocatoria, pretensión para la cual puede acudir a los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que pretende demostrar que la aplicación de estas normas, en su caso concreto, lesiona sus derechos fundamentales» [ ]»12. 18.
En ese mismo sentido, esta Sala de Sección ha venido sosteniendo que aquellos actos administrativos que definen la situación jurídica de los participantes de una convocatoria son susceptibles de control jurisdiccional, a través del medio de control 12 Ibidem. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto se señaló en la sentencia de 14 de abril de 2023: «[…] Cabe precisar que, si bien el actor indicó que, en su sentir, dichos actos administrativos son de trámite, lo cierto es que en lo que le concierne, en dichas decisiones se definió su situación jurídica dentro de la Convocatoria núm. 27, en la medida que implicaron su eliminación para las etapas subsiguientes del concurso y, por ende, cualquier reproche que dirija para cuestionar esa actuación puede ventilarlo a través de medio de control aludido […]»13.
(Negrilla fuera del texto) 19. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial a través del cual puede discutir la legalidad del acto administrativo que la excluyó del concurso de méritos en el que participaba. 20.
Cabe poner de relieve que el medio de control de nulidad y restablecimiento resulta ser eficaz puesto que, tal como lo ha sostenido esta Sección14, «[…] con la expedición la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, ya no es aceptable el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado […]»15. 21.
Lo anterior en consideración a que «[…] la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al consagrar la oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia16, como la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad […]»17. 22.
Igualmente, se destaca que en el asunto sub examine no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable, evento en el cual la acción de amparo procedería como un mecanismo transitorio. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de abril de 2023. Exp. Núm. 11001-03-15-000-2023-01326-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1° de marzo de 2018, expediente número 52001-23-33-000-2017-00626-01, C.P. María Elizabeth García González. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de junio de 2021, expediente número 110010315000202102428-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Artículo 243 del CPACA, que textualmente señala: Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La media así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución señalada en el auto que así lo decrete. 17 Ibidem. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06328-00 Accionante: Grupo Inmobiliario y Asesores de Seguros Limitada 23. Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior decisión fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.