76001233300020130131401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022 Radicado: 76001-23-33-000-2013-01314-01 (53695) Demandante: Comfandi Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: acción de reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – caducidad de la acción. Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria del enriquecimiento sin causa por la no entrega de los recursos a los que la entidad se habría comprometido para la construcción de unas viviendas de interés social.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, el 9 de febrero de 2015, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de diciembre de 2013 La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca (Comfandi) presentó una demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del departamento de Valle del Cauca, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA.

Que se declare que el Departamento del Valle del Cauca es administrativamente responsable de los perjuicios materiales ocasionados a la parte demandante, por enriquecimiento sin causa, como consecuencia de la no entrega de […] $944.000.000, correspondientes a la cofinanciación del proyecto de vivienda de interés social El Porvenir de Comfandi, ubicado en el corregimiento del El Placer del Municipio de El Cerrito, a la cual se 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicado: 76001-23-33-000-2013-01314-01 (53695) Demandante: Comfandi Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 2 de 6 comprometió el Departamento a través de cartas de compromiso […] proyecto que fue ejecutado en su totalidad y entregada cada solución de vivienda a un total de 472 familias beneficiarias, asumiendo Comfandi con recursos propios como gestora del proyecto los valores antes descritos […]”. 2.

En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) Manuelita S.A., propietaria de un lote ubicado en el municipio de El Cerrito, “suscribió una Alianza Estratégica con Comfandi, el municipio de El Cerrito y la Constructora Jaramillo Mora S.A.”, para desarrollar un proyecto de vivienda de interés social. 4. 2) El 12 de diciembre de 2008 Comfandi, como gestora del proyecto, celebró un contrato “de obra a precio global fijo por casa, sin reajuste”, con la sociedad Jaramillo Mora S.A., para la construcción de 474 casas. 5. 3) El gobernador de Valle del Cauca se comprometió a cofinanciar el proyecto de viviendas de interés social denominado El Porvenir, “tal como se acredita en la carta de compromiso GV-SVD sin fecha [que] implicaba el compromiso de pagar la suma de $2.000.000 por cada familia beneficiaria”. 6. 4) Afirmó el demandante que las 474 unidades de vivienda fueron construidas y entregadas, pero que estaba pendiente el desembolso correspondiente al compromiso asumido por el Departamento.

Añadió que, “dentro de la gestión comercial a cargo de Comfandi, esta entidad quedó facultada para gestionar el recaudo y recibir los recursos provenientes del pago del precio de cada una de las soluciones de vivienda”. 7. 5) Además de los subsidios familiares de vivienda otorgados por Fonvivienda, “los aportes departamentales hicieron parte del cierre financiero del precio de cada una de las soluciones de vivienda, como consta en las escrituras de compraventa”. 8. 6) Agregó que las casas “sirvieron como solución a la problemática social que se presentó en el año 2008, con relación al denominado paro de los corteros de caña” en el Departamento. 9.

Luego de citar la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 20123, sostuvo que el Departamento le había “impuesto a Comfandi el desarrollo del proyecto y la construcción de las viviendas, por fuera del marco de un contrato o con prescindencia del mismo”. 1.2. Posición de la parte demandada 2 Folios 1-31 del cuaderno principal. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897.

El 9 de febrero de 2015 el Tribunal Administrativo de Valle de Cauca profirió Sentencia de primera instancia4, en la que negó las pretensiones de la demanda. 12. El Tribunal recordó que los contratos administrativos estaban sometidos a las solemnidades de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, y que, solo en casos excepcionales se permite “el reconocimiento de obras, bienes o servicios prestados a favor de la administración sin el cumplimiento de las formalidades de ley”.

Con fundamento en la Sentencia de 19 de noviembre de 2012, invocada por el demandante, concluyó que no se había configurado uno de los supuestos excepcionales, consistente en el constreñimiento o la imposición de la entidad demandada, sino una actuación voluntaria de Comfandi respaldada en una carta de compromiso. 13. Indicó que no podían invocarse la buena fe y la protección a la confianza legítima a partir de un documento que no cumplía con los requisitos constitucionales, y que la convicción del demandante se habría “ciment[ado] en una base inestable”, por haber ejecutado un proyecto de vivienda con una solicitud de aportes de recursos públicos que desconoció los mandatos legales.

Añadió que esta situación le impedía a la parte actora alegar a su favor su propia culpa. 14. Para el juez de primera instancia el Departamento no podía, mediante cartas de compromiso, “implicar recursos públicos”, comoquiera que estos se debieron comprometer previa celebración de un contrato estatal, el cual debía constar por escrito, al tiempo que el enriquecimiento sin causa no podía ser invocado “para desconocer o contrariar mandatos constitucionales o legales”. 15.

Añadió que el Secretario de Vivienda y Desarrollo Departamental le había informado a la demandante que “el desembolso de subsidios no estaba reglamentado en el Departamento, y a su vez éste no tiene la autorización de la Asamblea para otorgarlos, por lo que la entrega de ayudas directas a alguien en específico, tendría implicaciones de tipo penal, fiscal y administrativas”, por inobservar la prohibición constitucional contenida en el artículo 355 de otorgar auxilios o donaciones. 1.4.

Recurso de apelación 4 Folios 2589-2608 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 76001-23-33-000-2013-01314-01 (53695) Demandante: Comfandi Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 4 de 6 16.

El 18 de marzo de 2015 la parte demandante presentó un recurso de apelación5 en el que insistió en que el Departamento “le impuso a Comfandi el desarrollo del proyecto y la construcción de las viviendas por fuera del marco de un contrato estatal”. Añadió que la entidad demandada “incumplió la obligación asumida” mediante la carta de compromiso. 17.

Aseveró que el Tribunal desconoció “la gravedad de la situación que se presentaba en el momento” con los corteros de caña y que la administración se había comprometido a la entrega de esos recursos “como condición para el levantamiento del paro”. 18. Según indicó, a pesar de no existir un contrato, ya que la situación no daba espera para que la Gobernación cumpliera con los “lentos trámites internos”, “se debía proceder al pago, pues de lo contrario se produciría un enriquecimiento sin causa a costa” del demandante. 19.

En la oportunidad para alegar de conclusión la parte actora replicó los argumentos de la demanda y de la apelación, mientras que la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio6. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 20. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada, de oficio, la caducidad de la acción7. 21.

En el expediente obra copia de la “alianza estratégica entre Manuelita S.A., la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca Comfamiliar ANDI Comfandi y Jaramillo Mora S.A.”8; del “contrato de ejecución de obra a precio global fijo para casa sin reajustes” y del otrosí modificatorio9; copia del acta de finalización de la obra; del recibo de obra, y de la liquidación del contrato10.

También se aportó copia de la “carta de compromiso GV-SVD” firmada por el Gobernador de Valle del Cauca y por el Secretario de Vivienda y Desarrollo11 y copia de las escrituras de compraventa de las viviendas12. 22. La prohibición del enriquecimiento sin causa, principio general del derecho y fuente de obligaciones, tiene un desarrollo normativo en el artículo 5 Folios 2613-2627 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folio 2640-2645 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Aunque el recurrente hizo referencia al eventual incumplimiento de una obligación a cargo de la demandada, esta Sala se limitará a estudiar la solicitud de declaratoria de enriquecimiento sin causa, que es el objeto de las pretensiones de la demanda. 8 Folios 34-44 del cuaderno principal. 9 Folios 49-59 del cuaderno principal. 10 Folios 60-67 del cuaderno principal. 11 Folio 68 del cuaderno principal. 12 Cuadernos 1 a 8.

Radicado: 76001-23-33-000-2013-01314-01 (53695) Demandante: Comfandi Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 5 de 6 831 del Código de Comercio13. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para que tenga lugar su reconocimiento.

Para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial; 2) un correlativo empobrecimiento; 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial; 4) que el afectado no cuente con otra acción; consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley14. 23.

En lo que respecta al eventual enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se advierte que este se habría producido por el no pago de unos recursos por parte del Departamento. De conformidad con las pruebas aportadas por el demandante, mientras que la “carta de compromiso” no tiene fecha de expedición, ni en ella se señaló plazo alguno, las obras para la construcción de las viviendas se terminaron y fueron recibidas el 9 de octubre de 2009.

Por su lado, las escrituras públicas de compraventa [de las que la entidad demandada no hizo parte], en las que se consignó como forma de pago la suma de $2’000.000, “correspondiente al aporte departamental de la Gobernación del Valle del Cauca, cuyo producto autoriza(n) desde ahora desembolsarlo a favor de la Vendedora [Manuelita S.A.], por conducto de Comfandi”, se suscribieron, en su mayoría, el 10 de mayo de 2010 (aunque algunas tienen fechas anteriores - de 15 de abril de 2010 - y posteriores - hasta el 24 de noviembre de 2010-). 24.

La demandante presentó una solicitud de conciliación extrajudicial el 1 de marzo de 201315, que fue declarada fallida el 29 de mayo de 2013. Por su parte, la demanda se presentó, meses después, el 18 de diciembre de 2013, cuando ya habían trascurrido más de dos años desde la entrega de las obras y de las referidas escrituras públicas en las que se transfirió, a título de venta, el derecho de dominio y la posesión material de las viviendas. 2.2.

Sobre la condena en costas 25. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 36516 del Código General del Proceso, se condenará en costas de esta 13 Código de Comercio, artículo 831: “Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”. 14 Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, “de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso”, la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha puesto en evidencia la pertinencia de las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en providencias posteriores, al punto que, de manera reciente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361. 15 Folios 234-236 del cuaderno principal. 16 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] Radicado: 76001-23-33-000-2013-01314-01 (53695) Demandante: Comfandi Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia ________________________________________________________________________________ 6 de 6 instancia a la parte demandante.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija 1 salario mínimo mensual legal vigente por concepto de agencias en derecho. 3. DECISIÓN 26. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, de 9 de febrero de 2015, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar probada, de oficio, la caducidad de la acción.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]”.