76001233300020190078701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Demandante: José Nicolás Díaz Roa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. REVOCA PARCIALMENTE Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor JOSÉ NICOLÁS DÍAZ ROA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 027838 del 12 de julio de 2018 y (ii) RDP 038633 del 24 de septiembre de 2018; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación con efectividad desde ese mismo 1 Folios 111 a 112. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) instante ocurrido el 22 de noviembre de 2015.

Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por su falta de pago de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 187 del CPACA y 14 de la Ley 100 de 1993. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor José Nicolás Díaz Roa nació el 28 de diciembre de 2005. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio como docente de básica secundaria de carácter departamental- nacionalizado por un lapso de 9 meses y 5 días, en los centros educativos y por los tiempos que pasan a enunciarse: • En la Institución Educativa José María Vivas Balcázar desde el 4 de septiembre hasta el 3 de noviembre de 1978. • En la Institución Educativa José María Vivas Balcázar desde el 5 de febrero hasta el 4 de abril de 1979. • En el Instituto Técnico Industrial de Buenaventura desde el 27 de junio al 31 de octubre de 1979 Posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional como educador oficial desde el 31 de marzo de 1990 hasta el 2 de febrero de 20183 derivada de la Resolución 0414 del 18 de enero de 1990 expedida por el Ministerio de Educación Nacional (MEN).

Luego dicho vinculó muto a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón, que el departamento del Valle del Cauca fue certificado, según Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995 del MEN, y le fue entregada la educación, a través de acta del 22 de abril de 1996. Más adelante, adujo que dicho vínculo se tornó municipal en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, según consta en el acta de entrega del 27 de junio de 2003, a través de la cual se le entregó la administración del servicio educativo al municipio de Cali y en la Resolución 2749 del 3 de diciembre de 2002.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicios laborados desde el 22 de abril de 1996 hasta el 2 de febrero de 2018 son de carácter territorial y, por tanto, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 2 Folios 112 a 114. 3 Ver hecho 4° de la demanda, folio 129 del archivo digital «21_ED_201900787». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Que el 24 de abril de 2018, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 027838 del 12 de julio de 2018 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 038633 del 24 de septiembre de 2018 siendo confirmada la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 16 de octubre de 20194 y notificada a la UGPP5, quien manifestó que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional.

Propuso como excepciones que las denominó: (i) inexistencia de la obligación; (ii) prescripción, (iii) buena fe (iv) cobro de lo debido; (v) imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido; (vi) innominada o genérica. Mediante auto del 14 de septiembre de 20216 el tribunal en aplicación del artículo 182ª del CPACA, consideró que la discusión que se suscitaba en el presente proceso era de pleno derecho y no era necesaria la práctica de pruebas, por lo que debía dictarse sentencia anticipada.

Por lo tanto, a través de dicha providencia procedió a incorporar las pruebas aportadas en la demanda y en la contestación, negó las pruebas solicitadas, fijó el litio y en virtud del artículo 181 del CPACA ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión dentro de los 10 días y en la misma oportunidad al Ministerio Publico para rendir concepto de fondo.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que, si bien en el proceso el actor acreditó un tiempo de servicio superior a los 20 años que exige la norma para el reconocimiento pensional, este no puede ser computado, toda vez que los planteles en los que laboró el demandante, desde 1990 a 2018, son de carácter nacional y no nacionalizado.

El actor no cumplió con el tiempo mínimo de servicio de 20 años como docente territorial o nacionalizado necesario para acceder a la prestación pues, si bien 4 Folio 100 a 106 del archivo digital «21_ED_201900787». 5 Folios 122 del archivo digital «21_ED_201900787». 6 Archivo digital « 7_AUTOTRASLADOPARTES10DIAS». 7 Archivo digital «13_SENTENCIAQUENIEGALASPRETENSIONES» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) demostró que laboró como docente nacionalizado desde 4 de septiembre de 1978 hasta 3 de octubre de 1979, periodo que es válido para reclamar la pensión, la vinculación que se generó desde el año 1990 fue nacional.

Que el fenómeno de la descentralización de la educación (Ley 60 de 1993) y la certificación de los municipios del Valle del Cauca (2003) contrario a lo que argumenta la parte no cambian la estructura de todas las instituciones educativas del departamento. Así, indicó que no es válido señalar que por la descentralización y certificación municipal el tipo de vinculación del señor José Nicolas Díaz Roa se transformó de nacional a nacionalizada.

Por lo anterior concluyó que no era posible admitir que para obtener el derecho se discuta la mutación del vínculo, cuando se determinaron límites para la adquisición del mismo, razones que consideró suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. Finalmente, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en armonía con el numeral 1º del artículo 365 del CGP, dispuso condenar en costas a la parte demandante a favor de la entidad demandada, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado judicial de la UGPP.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, de conformidad con la normativa aplicable a estos asuntos, así como con los actos administrativos que dieron cabal ejecución al proceso de descentralización en el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Cali no cabría la menor duda de que el vínculo laboral del accionante, si bien en un principio fue nacional, mutó a territorial a partir del 22 de abril de 1996.

Que los recursos del Sistema General de Participaciones, con los que se financia la educación primaria y secundaria, que fue descentralizada, no son recursos nacionales y que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales. Que la Ley 60 de 1993 no descentralizó el servicio educativo de manera automática; sino que concibió dicha descentralización como un proceso, para cuya satisfacción exigió dos requisitos básicos: certificación de la entidad territorial para poder ser prestador del servicio educativo y acta de entrega; documentos respecto de los cuales se probó el cumplimiento en el Departamento del Valle del Cauca y en el Municipio de Cali, pese a lo cual, el fallador de primera instancia no tuvo en cuenta las consecuencias legales en materia de mutación del vínculo nacional a 8 Archivo digital denominado « 16_APELACIONDESENTENCIA_RECURSODEAPELACIO».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) departamental y luego a municipal. Que existió una indebida valoración del acervo probatorio pues, con el certificado del 2 de febrero de 2018 expedido por la Secretaría de Educación departamental del Cauca, la entidad territorial al «autoproclamarse entidad nominadora certificó todo el tiempo nacional como si no se hubiera producido el fenómeno de la descentralización de la educación»; lo cual a su juicio constituye un reflejo de la falta de cuidado de dicha dependencia y del síndrome de centralismo que imperaba para la época, así como una falsedad ideológica parcial que si bien no ameritaba tacha, sí debe ser tenida en cuenta por el juez al momento de fallar.

Que la sentencia recurrida incurrió en un defecto fático al no valorar el material probatorio aportado al proceso; al efecto señaló que no se analizaron las Resoluciones 6017 del 22 de diciembre de 1995 y 2749 del 3 de diciembre de 2002, proferidas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante las cual se certificó al departamento del Valle del Cauca y al municipio de Cali, respectivamente, para prestar el servicio educativo, así como tampoco estudió el acta mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional le entregó el servicio educativo al departamento del Valle del Cauca, como tampoco el Decreto 0326 del 15 de julio de 2003; documentos que de haber sido apreciados hubieran dado la convicción suficiente para fallar de manera favorable las pretensiones de la demanda.

Que igualmente existió una falta de análisis crítico sobre la prueba en la medida que el fallador de primera instancia se apegó al hecho de que en la certificación de tiempo de servicio del 2 de febrero de 2018 se indicó que el régimen de pensiones por el tiempo comprendido desde el 21 de marzo de 1990 al 2 de febrero de 2018 fue nacional, como si se entendiera que régimen de pensiones y vínculo laboral es lo mismo cuando lo cierto es que no lo es.

Finalmente, adujo que la condena en costas no puede estar únicamente fundada en la derrota de las pretensiones, como lo hizo en este caso el fallador, sino que, por el contrario, debe existir dentro del expediente prueba de que la solicitud de la pensión se hizo de forma temeraria o sin arreglo a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para que esta resulte procedente; situación que no aconteció en el caso particular, aunado al hecho de que el demandante confiando en los efectos legales de la descentralización de la educación, ha construido una expectativa válida para que se reconozca el derecho discutido.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso9, la UGPP presentó alegatos de conclusión señalando que, conforme con las disposiciones legales y constitucionales vigentes en la materia, se encuentra 9 Índice 3 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) plenamente demostrado que al demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación gracia por no cumplir los requisitos mínimos exigidos por la Ley.

POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto a través del cual solicita confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia, modificando únicamente la condena en costas, con base en los siguientes argumentos: Que, aunque el señor José Nicolás Díaz Roa, prestó sus servicios como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y hasta el 30 de septiembre de dicho año, el periodo comprendido resulta insuficiente para acreditar los requisitos establecidos en la norma, esto, es acreditar 20 años de servicio tal y como lo estipula la Ley 114 de 1993.

Lo anterior, teniendo en cuenta que desde el 1.° de octubre de 1980 hasta su retiro, el vínculo fue de carácter nacional, por lo anteriormente señalado, este tiempo no se puede computar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada. Aunado a ello, señaló que la transferencia para la administración del personal efectuada por parte del Departamento del Cauca al Municipio de Popayán; no varió el vínculo laboral de nacional a territorial del demandante, pues no se evidencia que se haya emitido un nuevo acto de nombramiento por parte de los entes encargados, donde se lograra establecer que el vínculo era de carácter laboral.

Por último, adujo que toda vez que dentro de la actuación procesal no se logró observar que el demandante hubiera desplegado conducta temeraria o de mala fe no resultaba viable la imposición de la condena en costas, esto, ya que en vigencia del CPACA la imposición de las costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo dos incorporaciones a la planta de personal docente de diferentes entidades territoriales en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: « […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor José Nicolás Díaz Roa nació el 29 de diciembre de 195514, de modo que cumplió los 50 años el 29 de diciembre de 2005. 14 Según copia del Registro Civil de nacimiento obrante a folio 229, archivo digital « 21_ED_201900787».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial.

No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que el actor discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a nacionalizado con motivo de sendos procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 pues, dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 31 de marzo de 1990 al 2 de febrero de 201815 Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme al acta de posesión 427 del 27 de junio de 1979 y a la copia del telegrama enviado por el jefe de División Personal del Ministerio de Educación Nacional fue el propio Ministerio de Educación quien nombró al recurrente a través de Resolución 9148 de 5 de junio de 1979, esto en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial de Buenaventura, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: 15 A folio 226 del archivo digital denominado « 21_ED_201900787» se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación municipal de Santiago de Cali de fecha 2 de febrero de 2018 en el cual no se registra que el docente se haya retirado, por tanto, se tomara como fecha última del servicio la de expedición del certificado.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Incluso, se llega a la conclusión que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional, pues, al verificar la certificación de tiempos de servicios emitida el 23 de diciembre de 2009 por el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación municipal de Cali16 se logra establecer que, en efecto, la vinculación del accionado fue del orden nacional, pues así se indica expresamente en dicho documento. 16 Folio 169, archivo digital « 21_ED_201900787» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Aunado a lo anterior, el mismo señor Diaz Roa reconoce que el origen de su vínculo laboral fue de carácter nacional en el hecho cuarto de la demanda17 y en su recurso de apelación, solo que precisa que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporado a la planta de personal del departamento de Valle del Cauca, lo cual ocurrió hasta el 22 de abril de 1996.

Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 17 «Mi mandante fue nombrado como docente (Nacional) de educación básica secundaria en el Colegio Evaristo García, en el Municipio de Cali, según Resolución No. 0414 del 18 de enero de 19990, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, iniciando labores el 31 de marzo de 1990 hasta el 2 de febrero de 2018 (fecha de expedición del certificado)».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el señor José Nicolás Díaz Roa detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 31 de marzo de 1990 y el 2 de febrero de 2018 (27 años, 10 meses y 2 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, tanto en el escrito petitorio como en el recurso de apelación el demandante sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial (departamental) desde el 22 de abril de 1996, en la medida en que para esa fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento de Valle del Cauca, en cumplimiento de la Resolución 6017 del 22 de diciembre de 199518, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel territorial.

Lo mismo adujo al indicar que según el Decreto 2749 de 200219, el Ministerio de Educación Nacional certificó al municipio de Cali para asumir la prestación del servicio educativo, incorporándose a la planta de cargos de la administración central municipal (Decreto 0326 de 200320), motivo que a juicio del demandante hace que su calidad de docente mutó de departamental a municipal, aseverando que fue la última que detentó y con la que se retiró del servicio estatal.

Como sustento del proceso de incorporación también se allegó al plenario, el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al departamento del Valle del Cauca21, el acta de entrega del personal directivo docente, docente y administrativo cancelado con recursos del sistema general de participaciones del departamento del Valle del Cauca al municipio de Santiago de Cali, dentro de las cuales se adelantaron las actuaciones tendientes a efectuar la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo. 18 Por la cual se otorga la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 por ´parte del departamento del Valle.

Folios 274 a 276 del archivo digital « 21_ED_201900787». 19 Folios 255 y ss. del archivo digital « 21_ED_201900787». 20 Folios 262 y ss. del archivo digital « 21_ED_201900787. Por medio del cual se incorpora el personal docente y directivo docente proveniente del departamento del Valle del Cauca a la planta de cargos de la administración central municipal financiada con recursos del Sistema General de Participaciones. 21 Que en virtud de lo previsto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, se procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos y entrega al Valle del Cauca de los bienes, el personal y los establecimientos educativos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas.

Folios 231 a 254 del « 21_ED_201900787». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) En tal sentido, el demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar del 31 de marzo de 1990 al 22 de abril de 1996, pues desde el día siguiente hasta la fecha del certificado del formato único, esto es, 2 de febrero de 2018, el servicio prestado fue como educador territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 en los que se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.»   En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.22 22 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) Lo propio deberá afirmarse para el caso del demandante, en el que, si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a las plantas de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento del Valle y otra en el municipio de Cali, ello en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, respectivamente, lo cierto es de esta no generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.

En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por otro lado, advierte la Sala que el accionante reprocha la ausencia de valoración, por lo cual acusa al Tribunal de incurrir en la dimensión negativa del defecto fáctico, que se presenta cuando se omite o ignora la valoración de una prueba determinante.

En este aspecto, el demandante identificó documentos ignorados por la Juez los decretos de incorporación y las actas de entrega de la planta de personal. Así, esta Sala constata que, efectivamente, el tribunal no valoró en su integridad las distintas documentales anotadas; sin embargo, lo cierto es que en esta instancia sí se realizó un análisis sobre estas y, teniendo en cuenta la información que en ellas se registra se llega a la misma conclusión a la cual llegó el a quo, esto es que, siempre que la vinculación primigenia sea de carácter nacional por provenir del Ministerio de Educación Nacional y de forma posterior, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001, se dé una incorporación de dicha plaza a una entidad de carácter territorial, la naturaleza nacional de la vinculación permanecerá incólume.

Sumado a ello, recurrente argumenta en su recurso que existió una indebida valoración de la prueba pues, sobre la certificación del tiempo de servicio emitida por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali el 2 de febrero de 2018 recae una falsedad ideológica, al catalogarse en ella como nacional todo el tiempo de servicio prestado por el demandante aun cuando lo que allí se certifica es el régimen pensional y, además, operó el fenómeno de la descentralización de la educación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) A juicio de la Sala aunque es cierto que los tipos de vinculación de los docentes oficiales y el régimen pensional que les es aplicable son cuestiones distintas, ciertamente en este caso, se debe resaltar que existen otros elementos a partir de los cuales es posible determinar fehacientemente la naturaleza de la vinculación objeto de discusión y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como lo advirtió en la regla que se relaciona: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante del demandante, (sostenida entre el 31 de marzo de 1990 al 2 de febrero de 2018), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide al actor consolidar el derecho prestacional solicitado.

Ahora, si bien es cierto el señor Díaz Roa también detentó otros vínculos como maestro oficial entre el 4 de septiembre de 1978 y el 3 de noviembre de 197923, entre el 5 de febrero de 1979 y el 4 de abril de 197924 y entre el 27 de junio de 1979 y el 31 de octubre de 197925, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 8 meses y 4 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación bajo estudio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Díaz Roa no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada. 23 Según el certificado obrante a folio 169 y el Formato Único para la Expedición de Historia laboral obrante a folio 218 del archivo digital «21_ED_201900787». 24 Según el certificado obrante a folio 169 y el Formato Único para la Expedición de Historia laboral obrante a folio 220 del archivo digital «21_ED_201900787». 25 Según el certificado obrante a folio 169 y el Formato Único para la Expedición de Historia laboral obrante a folio 222 del archivo digital «21_ED_201900787».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) De la condena en costas: análisis en primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para el demandante, no se vislumbra una conducta inapropiada de su parte, por lo que considera debe ser revocada en este aspecto.

En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (15 de diciembre de 2021). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación presentados por la parte demandante, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, las partes en sus escritos indicaron razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y a su vez, se dispondrá no condenar en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00787-01 (5295-2022) F A L L A PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 15 de diciembre 2021 y, en su lugar, se niega la condena en costas en primera instancia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

CUARTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente