CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 22 de octubre de 2025 Número único: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Gobernación del Atlántico, Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad competente para expedir certificación laboral a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados CETIL. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación que reposa en el expediente se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
La señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, trabajó en el Hospital General de Barranquilla entre los años 1976 y 1983, el cual fue disuelto y su liquidación asignada a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla. 2. Mediante petición (sin fecha) la Administradora de Fondos de Pensiones AFP Colfondos S.A. solicitó a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla el reconocimiento de su bono pensional, por el tiempo laborado en el Hospital General de Barranquilla, para la expedición del CETIL. 3.
La Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, mediante comunicación del 13 de enero de 2025, negó la competencia para expedir el CETIL, argumentando que, en el periodo solicitado, el Hospital General de Barranquilla se encontraba adscrito al departamento del Atlántico «por lo cual a la fecha de 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se señala en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 11001-03- 06-000-2024-00344-00 expediente digital SAMAI.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 hoy no es nuestra competencia expedir el certificado pretendido y que conlleva a realizar trámites para la obtención de la pensión». 4. El departamento del Atlántico, por su parte, mediante escrito del 2 de mayo de 2025, señaló que la competencia para emitir el CETIL es de la Dirección Distrital de liquidaciones, por ser la entidad que tiene la custodia de las hojas de vida correspondientes al liquidado Hospital General de Barranquilla. 5.
Por lo anterior, el 10 de julio de 2025, la AFP Colfondos suscitó conflicto negativo de competencias administrativas entre el departamento del Atlántico, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de definir cuál de estas entidades es competente para expedir la certificación laboral a través del sistema de certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 344 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, contados del 11 al 17 de julio de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos dentro del trámite del presente conflicto administrativo de competencias.
Consta en el expediente que se comunicó el conflicto al departamento del Atlántico, a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos S.A. y a la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, en cuyo nombre se promovió la actuación. Mediante constancia secretarial del 18 de julio de 2025, se informó que, durante la fijación del edicto, el departamento del Atlántico presentó consideraciones a través de su apoderado judicial, en tanto las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio.
Posteriormente, mediante informe secretarial del 24 de julio, se constató que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó consideraciones. A través de auto para mejor proveer del 1º de agosto de 2025, se requirió a AFP Colfondos para que precisara el periodo en controversia y allegara la historia laboral de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, con el fin de contar con información suficiente para resolver el conflicto de competencias.
Mediante constancia secretarial del 13 de agosto de 2025, se informó de la recepción de documentos por parte de la AFP Colfondos. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Posteriormente, a través de auto para mejor proveer del 5 de septiembre de 2025, se ordenó a la Alcaldía Distrital de Barranquilla allegar los actos administrativos de creación y liquidación del Hospital General de Barranquilla y de la Dirección Distrital de Liquidaciones.
A través de informes secretariales del 16 de septiembre de 2025, se dejó constancia de que la AFP Colfondos y la Alcaldía Distrital de Barranquilla remitieron memoriales en cumplimiento del referido auto. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Departamento del Atlántico En escrito del 17 de julio de 2025, manifestó que la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado estuvo vinculada en calidad de auxiliar de enfermería en el Hospital General de Barranquilla, el cual tenía personería jurídica como establecimiento público del orden departamental, por lo que no era procedente atribuir al departamento del Atlántico la expedición del CETIL, al no estar el hospital adscrito a dicho departamento.
Indicó que: Mediante Decreto Distrital 255 de 20043 el Alcalde del Distrito de Barranquilla ordenó la liquidación de todas las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.) del Distrito, incluyendo el Hospital General de Barranquilla, y su fusión en una nueva E.S.E. denominada RED PÚBLICA HOSPITALARIA DE BARRANQUILLA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO (REDEHOSPITAL).
Este acto administrativo de carácter distrital es el que rige el proceso de liquidación de las E.S.E. de Barranquilla. Al finalizar la liquidación de estas entidades, la normativa dispuso que los activos remanentes de la masa de liquidación serían entregados al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. Esta disposición es crucial, ya que implica que el Distrito asumió la totalidad de los bienes y, por extensión, las responsabilidades residuales de las entidades liquidadas, entre ellas la gestión documental y la certificación de los tiempos de servicio de sus extrabajadores.
Sostuvo que la Gobernación del Atlántico carece de legitimación por pasiva en este asunto, toda vez que la señora San Juan de Mercado no fue empleada de la planta departamental, sino del Hospital General de Barranquilla, entidad que para la época tenía autonomía administrativa y patrimonio propio. 3 Por medio del cual se organiza el Hospital General de Barranquilla como establecimiento público del orden departamental.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Adujo, además, que los tiempos cotizados por la señora San Juan de Mercado a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, entre el 1º de septiembre de 1980 y el 22 de febrero de 1983, deben ser asumidos por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo previsto en el artículo 121 de la Ley 100 de 1993, por tratarse de aportes realizados a una caja del orden nacional. 2.
Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla La Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla no presentó alegatos dentro del trámite del presente conflicto. No obstante, en respuesta al derecho de petición de 13 de enero de 2025, presentado por el apoderado de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, manifestó que no es competente para expedir el certificado de vinculación laboral solicitado, en razón a que los servicios prestados por la exfuncionaria en el Hospital General de Barranquilla (1976–1983) corresponden a una época en la que dicha institución hacía parte del Servicio Seccional de Salud del Atlántico y, por tanto, dependía de ese departamento.
La Dirección explicó que, mediante el Decreto Distrital 255 de 2004, se ordenó la liquidación de varias Empresas Sociales del Estado, entre ellas la ESE Hospital General de Barranquilla, y que la Dirección Distrital de Liquidaciones asumió su representación legal a partir de la Resolución núm. 003 del 5 de agosto de 2004, que dispuso la toma de posesión y apertura del proceso liquidatorio.
Indicó que la terminación de la existencia legal del hospital se formalizó mediante la Resolución núm. 037 del 30 de julio de 2010, y que, actualmente, la dirección solo conserva los archivos derivados del proceso liquidatorio, razón por la cual, no tiene competencia para expedir certificaciones laborales de períodos anteriores a 1993, cuando el hospital no tenía personería jurídica y era dependencia del departamento del Atlántico.
Añadió que, conforme al Decreto 726 de 2018, la expedición de certificaciones laborales corresponde a la entidad empleadora o a quien conserve la historia laboral, por lo que la expedición del CETIL debe ser atendida por la Subsecretaría de Talento Humano de la Gobernación del Atlántico. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público En escrito presentado el 24 de julio de 2025, manifestó que a la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado le corresponde un bono pensional tipo A, modalidad 2, en el cual concurren como emisor el departamento del Atlántico, por los tiempos laborados en el Hospital General de Barranquilla, y como contribuyente la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por los aportes efectuados a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Precisó, sin embargo, que el Ministerio no es la entidad competente para expedir el CETIL, dado que su función dentro del Sistema General de Pensiones se limita a la administración del Sistema de Bonos Pensionales y al pago de la cuota parte pensional, una vez el emisor territorial expide el bono. En consecuencia, indicó que la expedición del CETIL debe estar a cargo de la entidad empleadora o de la autoridad que conserve la custodia de la historia laboral y los archivos del Hospital General de Barranquilla, es decir, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, en su calidad de sucesora administrativa de la ESE Hospital General de Barranquilla.
El Ministerio resaltó que su papel se circunscribe al cumplimiento de las obligaciones derivadas del bono pensional, en los términos de los Decretos 1748 de 1995, 3798 de 2003 y 1833 de 2016, más no a la expedición de certificaciones laborales, las cuales constituyen una función propia de los empleadores o de sus entidades liquidadoras.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos, toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las otras dos pertenecen al nivel territorial, a saber, el departamento del Atlántico y la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla; ii) se encuentra en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la expedición de la certificación laboral a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), solicitada por la AFP Colfondos S.A., en representación de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, por el tiempo laborado entre el 8 de marzo de 1976 y el 18 de febrero de 1983 en el Hospital General de Barranquilla; y iii) todas las entidades involucradas negaron la competencia de manera sucesiva, dando lugar a la controversia que ahora conoce esta Sala. 2.
Términos legales Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva4. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Síntesis del caso y problema jurídico De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para expedir la certificación de tiempos laborados a través de la plataforma CETIL de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, por el tiempo laborado en el Hospital General de Barranquilla, esto es, por el periodo comprendido entre el 8 de marzo de 1976 y el 22 de febrero de 1983.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que no es competente para expedir el CETIL, pues esa función corresponde al empleador o a la entidad que custodie la historia laboral del afiliado, esto es, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla. Por su parte, el departamento del Atlántico sostiene que no le corresponde la expedición del CETIL dado que el Hospital General de Barranquilla, para las fechas que abarca la solicitud, contaba con personería jurídica propia como establecimiento público del orden departamental, posteriormente liquidado y transformado en Empresa Social del Estado, conforme al Decreto Distrital 255 de 2004 y sus normas complementarias, y, que corresponde a la Dirección Distrital de 4 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Liquidaciones de Barranquilla expedir la certificación, en su calidad de sucesora y custodia de los archivos laborales del hospital. De otro lado, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla manifiesta que la señora San Juan de Mercado prestó sus servicios en el Hospital General de Barranquilla, institución que pertenecía a la Secretaría de Salud del Atlántico, por lo cual es el departamento del Atlántico el competente para expedir el CETIL.
Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del sistema nacional de salud. Reiteración; ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración; iii) Sistema de certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL - Decreto 726 de 2018. Reiteración; iv) Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales.
Reiteración; y el v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración5 Decreto Ley 2470 de 19686 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema7, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 6 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre) «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 7 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio.//Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 adicionalmente, a nivel local asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 19738 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
En ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 19759 El artículo 1º de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan 8 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 9 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tuvieran una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 350 de 197510 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197511 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6). 10 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales».
Derogado por el artículo 52 de la Ley 10 de 1990. 11 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». Derogado por el artículo 52 de la Ley 10 de 1990. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197512 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o 12 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud», Modificado por el artículo 52 de la Ley 10 de 1990.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración13 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad14, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199015 Esta ley dispuso que: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2022-00282-0 y del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000- 2018-00132-00. 15 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias.
Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Modificada por el artículo 36 del Decreto Nacional 126 de 2010, en lo relativo a las multas. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y, ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199316 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Dictó disposiciones para precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; 16Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3. Sistema de certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL - Decreto 726 de 2018.
Reiteración17 El Decreto 726 de 201818 en su artículo 2.2.9.2.2.1. crea el sistema de certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL, en los siguientes términos: Créase el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.
Conforme lo dispuesto en el mencionado decreto, se tiene que: • La entidad certificadora se define como la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios, con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. (artículo 2.2.9.2.2.3) • La entidad reconocedora es la entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano. (artículo 2.2.9.2.2.3) • El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL- es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(artículo 2.2.9.2.2.5) • Las entidades solicitantes son las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), las 17 Decisión del 13 de diciembre de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00144-00;
Decisión del 26 de abril de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00030-00. Decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00126. 18 «Por el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones y se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales».
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 demás entidades que deban reconocer prestaciones pensionales, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para los fines definidos en la Ley 549 de 199919. • A través del sistema CETIL, las entidades del Sistema General de Pensiones pueden «requerir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y de salarios de sus afiliados o de las personas por las cuales deban reconocer algún tipo de prestación pensional».
(artículo 2.2.9.2.2.7) • Los ciudadanos pueden «solicitar directamente a la entidad certificadora las certificaciones de tiempos laborados o cotizados y de salarios, caso en el cual, la entidad debe certificar a través del Sistema CETIL, y suministrar copia de la certificación al ciudadano para que pueda allegarla a la entidad reconocedora en el evento en que así le requieran».
(artículo 2.2.9.2.2.7) En suma, la entidad certificadora, esto es, en la cual laboró el trabajador, debe expedir la certificación de la historia laboral a través del sistema CETIL, de manera que las entidades reconocedoras puedan consultarlo en el mismo sistema. 5.4. Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales.
Reiteración20 La Corte Constitucional, en varios fallos de tutela se ha referido al deber de las entidades de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios. En el fallo T-116 de 199721, la Corte Constitucional mencionó que las entidades públicas tienen el deber de implementar mecanismos apropiados para la guarda de las historias laborales, ante las eventuales reclamaciones de los derechos salariales y prestacionales de sus empleados22.
La Corte Constitucional para el caso particular de las historias laborales, ha sostenido lo siguiente23: 19 Ley 549 de 1999 (diciembre 28). «Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: Decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00126. 21 Decisión del 7 de marzo de 1997. 22 En esa misma línea, posteriormente, la Ley 594 de 2000, «[p]or medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones», dispuso como principio general de la función archivística la de «…disponer de la documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia». 23 Sentencia T-592 de 2013, Decisión del 30 de agosto de 2013.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 […] la Corte ha establecido que la información que la compone, por ejemplo, tiempo de servicio, salario devengado, cotizaciones a la seguridad social, vacaciones disfrutadas, consignación de cesantías, ascensos, licencias, entre otros, es indispensable para acceder al goce efectivo de las prestaciones sociales en cabeza del trabajador.
Por lo anterior es necesario que la información laboral contenida en los archivos sea veraz, cierta, clara, precisa y completa “a fin de que, de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los demás derechos fundamentales de los que son titulares.” que allí han laborado, así como el establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso a una información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la actividad administrativa de la respectiva entidad. […].
La Corte Constitucional, por otra parte, ha indicado24 que los empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios: […] 6.2. Si bien, no existe una norma que le imponga a las empresas guardar la información referente al tiempo, a las funciones y al salario de sus extrabajadores, el artículo 57, en el numeral 7 [C.S.T.], establece como obligación del empleador entregar “al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole laboral y el salario devengado”, ésta obligación por parte del empleador debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida. […].
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional ha ordenado a los empleadores reconstruir las historias laborales, cuando se constata el extravío o desaparición de la información laboral solicitada, como ocurrió en la providencia T-592 de 201325, donde se ordenó a la Alcaldía del municipio de El Cairo (Valle del Cauca), en calidad de empleador del peticionario, reconstruir su historia laboral para que expidiera el certificado laboral requerido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a efectos de tramitar su bono pensional: […] Para la Sala, que la alcaldía no haya manifestado haber adelantado gestión alguna para reconstruir la información laboral del señor Castrillón Giraldo aparte de revisar sus propios archivos, es prueba del incumplimiento de su deber constitucional de custodiar, conservar, administrar y certificar la información cuando así lo solicite el titular; la alcaldía tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para reconstruir los datos perdidos o destruidos, especialmente cuando es razonable que la información requerida reposa en los archivos de otras oficinas del municipio, y además el solicitante pone en conocimiento de la entidad la existencia de esos datos en otros archivos del ente territorial. 24 Sentencia T-926 de 2013, Decisión del 6 de diciembre de 2013. 25 Decisión del 30 de agosto de 2013.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Por lo tanto, se ordenará a la alcaldía accionada iniciar la reconstrucción del expediente, la cual deberá hacerse dentro de los 30 días hábiles a partir de la notificación de esta sentencia. […]. 6. Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la autoridad competente para expedir la certificación laboral a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL – en favor de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, por el tiempo comprendido entre el 8 de marzo de 1976 y el 22 de febrero de 1983, período en el que laboró en el Hospital General de Barranquilla, es el departamento del Atlántico, por intermedio de la Secretaría de Salud Departamental.
Lo anterior, conforme a las razones que se exponen a continuación: Para la época que se solicita el CETIL, la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado laboró en el Hospital General de Barranquilla, institución que, de acuerdo con los antecedentes históricos y normativos, tuvo su origen en la «Lei de 5 de octubre de 187126», expedida por la Asamblea Legislativa del Estado Soberano de Bolívar, mediante la cual se dispuso la construcción o compra de un edificio destinado a servir de Hospital de Caridad en la ciudad de Barranquilla.
El encabezado de la dicha norma señala expresamente: Ley de 5 de octubre de 1871, disponiendo la construcción o compra de un edificio que sirva de Hospital de Caridad en la ciudad de Barranquilla. El artículo 1º destinó recursos públicos para su establecimiento: De los primeros seis mil pesos que debe entrar anualmente la Compañía del Ferrocarril de Sabanilla, se destina la suma de cuatro mil pesos para la construcción o compra del edificio que debe servir de Hospital de Caridad en la ciudad de Barranquilla.
El artículo 2º creó una Junta del Hospital de Barranquilla, integrada por tres miembros nombrados por la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo y el Concejo Municipal, cada uno con su respectivo suplente, y el artículo 3º le asignó funciones relacionadas con la financiación, administración y control del hospital, bajo supervisión del Concejo Municipal: Corresponde a esta Junta proporcionar fondos para el establecimiento, servicio y conservación del hospital, inspeccionar su empleo, proponer al Poder Ejecutivo los 26 Expediente digital archivo «039_MemorialWeb_Respuesta-Ley5de1871Creaci.pdf» Se escribe la denominación fiel al documento original.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 que deban desempeñar los destinos de administrador y tesorero del hospital, examinar y aprobar en primera instancia las cuentas del tesorero del hospital, que se fenecerán por el Concejo Municipal. Finalmente, los artículos 4º y 5º dispusieron que el Poder Ejecutivo del Estado Soberano de Bolívar designaría al Administrador y Tesorero del hospital y dictaría las medidas necesarias para ejecutar la ley.
De la lectura íntegra de esta norma se desprende que el hospital fue concebido como un establecimiento de beneficencia pública, administrado por una junta de gestión integrada por autoridades del orden legislativo, ejecutivo y municipal, encargada de su financiación, control y sostenimiento. El texto legal no confiere personería jurídica, patrimonio propio ni autonomía administrativa, sino que somete la administración y rendición de cuentas del hospital al Poder Ejecutivo y al Concejo Municipal.
En consecuencia, para esa época el hospital era una dependencia del Estado Soberano de Bolívar, orientada a la atención asistencial y de caridad27. Por tanto, entre 1871 y 1975, el hospital funcionó como una institución pública de beneficencia, financiada con recursos estatales y sujeta a la dirección de las autoridades locales, sin estructura jurídica propia.
La Ley del 5 de octubre de 1871, expedida por la Asamblea Legislativa del Estado Soberano de Bolívar, da cuenta de la creación del Hospital de Caridad de Barranquilla como institución pública. No obstante, pese a los requerimientos efectuados mediante auto para mejor proveer del 5 de septiembre de 2025, el Departamento del Atlántico no remitió actos intermedios entre dicha ley y el Decreto Ordenanzal 000502 del 23 de noviembre de 1993, por lo que, con base en la documentación allegada, se infiere que el hospital continuó operando como institución pública sin personería jurídica hasta esa fecha. 27 Al respecto, el despacho sustanciador solicitó, por medio de auto para mejor proveer del 5 de septiembre de 2025, la remisión de los actos administrativos relacionados con la creación, transformación y liquidación del Hospital General de Barranquilla.
En respuesta, el Departamento del Atlántico allegó los siguientes documentos: i) Ley del 5 de octubre de 1871, expedida por la Asamblea Legislativa del Estado Soberano de Bolívar, que dispuso la construcción de un Hospital de Caridad en Barranquilla; ii) Decreto Ordenanzal No. 000502 de 1993, por el cual se organizó el Hospital General de Barranquilla como establecimiento público del orden departamental; iii) Decreto Ordenanzal No. 001349 de 1994, que lo transformó en Empresa Social del Estado (E.S.E.); iv) Decreto Distrital No. 0255 de 2004, que ordenó su liquidación e incorporación a la Red Pública Hospitalaria del Distrito de Barranquilla – REDEHOSPITAL; v) Decretos Distritales Nos. 0254 de 2004 y 0182 de 2005, que crearon y redefinieron la denominación de la actual Dirección Distrital de Liquidaciones; y vi) las prórrogas del proceso liquidatorio mediante los Decretos Nos. 0914 de 2008, 0707 de 2009 y 1947 de 2009, que mantuvieron en cabeza de dicha Dirección la culminación de la liquidación y la custodia de los archivos laborales y prestacionales del hospital.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 Ya a partir de los Decretos 056 y 356 de 1975, que crearon el Sistema Nacional de Salud, los hospitales del orden territorial se integraron formalmente a los Servicios Seccionales de Salud de los departamentos, adoptando un régimen sanitario y administrativo uniforme. En atención a que la Ley 10 de 1990 asignó a los departamentos la responsabilidad de la dirección y prestación de servicios de salud de segundo y tercer nivel de atención, el departamento del Atlántico mantuvo la autoridad jerárquica y administrativa sobre el Hospital General de Barranquilla, el cual continuó operando como institución adscrita a su sector salud.
En desarrollo de las competencias otorgadas por dicha ley, el gobernador del departamento del Atlántico expidió el Decreto Ordenanzal 000502 de 199328, mediante el cual organizó formalmente al Hospital General de Barranquilla como establecimiento público del orden departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, perteneciente al subsector oficial del sector salud.
De igual forma, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ordenanzal No. 001349 del 2 de diciembre de 1994 modificó el Decreto Ordenanzal No. 000502 de 1993 y transformó el Hospital General de Barranquilla en Empresa Social del Estado (E.S.E.), como entidad pública de carácter departamental, descentralizada de primer grado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de Salud del Atlántico, e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme al artículo 18 del Decreto Ley 1298 de 1994: Artículo primero. Modifíquese el artículo primero del Decreto Ordenanzal No. 000502 de 1993, el cual quedará así: De la Naturaleza Jurídica.
La EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – HOSPITAL GENERAL DE BARRANQUILLA es una entidad pública de categoría especial de carácter departamental, descentralizado de primer grado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD DEL ATLÁNTICO e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 18 del Decreto–Ley 1298 de 1994.
Posteriormente, mediante el Decreto Distrital 255 de 200429, la Alcaldía de Barranquilla ordenó la liquidación del Hospital General de Barranquilla, junto con otras Empresas Sociales del Estado del orden distrital y dispuso su incorporación a la Red Pública Hospitalaria del Distrito de Barranquilla (REDEHOSPITAL). Si bien el hospital había sido creado como entidad del orden departamental, conforme al Decreto Ordenanzal No. 001349 de 1994, el Distrito asumió su proceso 28 Expediente digital archivo «040_MemorialWeb_Decreto502de1993.pdf» 29 Expediente digital archivo «042_MemorialWeb_respuesta-Decreto255004o.pdf» Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 de liquidación en virtud de las competencias que le otorgó la Ley 715 de 2001, la cual trasladó a los distritos la dirección, organización y prestación de los servicios de salud dentro de su jurisdicción territorial (artículos 43 y 54).
En los considerandos del Decreto 255 de 2004 se indicó expresamente que el propósito de la medida era integrar y racionalizar la prestación de los servicios de salud en el Distrito, conforme a los criterios de eficiencia y cobertura definidos en la Ley 715 de 2001. Para cumplir ese fin, el Distrito incorporó a la red hospitalaria local aquellas instituciones que, aunque habían sido creadas por el Departamento del Atlántico, operaban dentro de su territorio y atendían población distrital.
Así, la decisión de incluir al Hospital General de Barranquilla en el proceso de liquidación no modificó su naturaleza jurídica original, sino que obedeció al traslado funcional de la prestación de los servicios de salud al Distrito, autorizado por la ley. Posteriormente, los Decretos Distritales 0914 de 2008, 0707 de 2009 y 1947 de 2009 prorrogaron el proceso de liquidación y designaron a la Dirección Distrital de Liquidaciones como responsable de culminar dicho procedimiento y de custodiar los archivos laborales y prestacionales del hospital, en desarrollo de las funciones asignadas a esa entidad mediante los Decretos 0254 de 2004 y 0182 de 2005.
En ese contexto, la liquidación ordenada por el Distrito de Barranquilla se enmarcó en el proceso de reorganización de la red pública hospitalaria local dispuesto en el Decreto Distrital No. 255 de 2004, mediante el cual se integraron las instituciones prestadoras de servicios de salud que operaban dentro de su jurisdicción a la Red Pública Hospitalaria del Distrito – REDEHOSPITAL.
Dicha medida tuvo como propósito unificar la administración y prestación de los servicios en el territorio distrital, por lo que la Alcaldía de Barranquilla, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 43 y 54 de la Ley 715 de 2001, asumió la gestión de los procesos administrativos y liquidatorios de las entidades hospitalarias que funcionaban en su ámbito geográfico, entre ellas el Hospital General de Barranquilla, con el fin de garantizar la continuidad del servicio público de salud.
Conforme a lo dispuesto en ese decreto y en aplicación de los principios de descentralización y desconcentración previstos en la Ley 10 de 1990 y en la Ley 60 de 1993, las competencias en materia de prestación y gestión hospitalaria que antes estaban en cabeza del departamento del Atlántico fueron asumidas gradualmente por el Distrito de Barranquilla, como entidad territorial de régimen especial.
En consecuencia, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla fue instituida como establecimiento público del orden distrital, con el objeto de administrar los activos, pasivos, archivos y demás obligaciones derivadas de la Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 supresión y liquidación de las entidades descentralizadas distritales, entre ellas el Hospital General de Barranquilla.
No obstante, como la vinculación laboral de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado ocurrió entre los años 1976 y 1983, época en la cual el Hospital General de Barranquilla no tenía personería jurídica30 propia y se encontraba adscrito a la Secretaría de Salud del Atlántico, la responsabilidad de certificar los tiempos laborados corresponde al departamento del Atlántico, que para entonces ostentaba la calidad de empleador.
Esta conclusión coincide con la orientación reciente de esta Sala, según la cual la competencia para expedir las certificaciones laborales recae en la entidad que ostentaba la calidad de empleadora o en su sucesora administrativa, cuando se trata de instituciones hospitalarias que, en su época, carecían de personería jurídica31. De acuerdo con la información registrada en la historia laboral certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – CENISS, se tiene que la afiliada laboró en el Hospital General de Barranquilla entre el 8 de marzo de 1976 y el 22 de febrero de 1983.
En consecuencia, corresponderá a la autoridad competente, en ejercicio de sus funciones certificadoras, verificar y consolidar la información contenida en los registros administrativos y laborales a fin de establecer con exactitud los tiempos de servicio que deberán certificarse a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL.
Respecto de la certificación de los tiempos laborados, el Decreto 726 de 2018 establece que las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger «los tiempos laborados y salarios». En consecuencia, la «entidad certificadora», esto es, en la cual laboró el trabajador, es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado. 30 Esta conclusión se desprende de la Lei del 5 de octubre de 1871, expedida por la Asamblea Legislativa del Estado Soberano de Bolívar, mediante la cual se creó el Hospital de Caridad de Barranquilla como un establecimiento administrado por una junta compuesta por autoridades locales y departamentales, sin que se le confiriera personería jurídica, patrimonio propio ni autonomía administrativa.
Además, pese a que mediante auto para mejor proveer del 5 de septiembre de 2025 el despacho sustanciador ofició al departamento del Atlántico para que remitiera todas las normas relacionadas con la creación, transformación y liquidación del Hospital General de Barranquilla, dentro de la documentación allegada no obra disposición alguna anterior al Decreto Ordenanzal No. 000502 del 23 de noviembre de 1993 que le hubiere otorgado personería jurídica.
En consecuencia, se entiende que hasta esa fecha el hospital no contaba con personería propia. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de febrero de 2024, radicado 11001-03-06-000-2024-00504-00; y decisión del 2 de julio de 2025, radicado 11001-03-06-000-2025- 00126-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 En este sentido, como lo ha manifestado la Sala en reiterados pronunciamientos32, los empleadores del sector público y privado son los obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido con sus empleados.
En dichas certificaciones se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hizo el aporte y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos. En conclusión, el Hospital General de Barranquilla obtuvo personería jurídica a partir de la expedición del Decreto Ordenanzal 000502 del 23 de noviembre de 1993, mediante el cual la Asamblea Departamental del Atlántico lo organizó como establecimiento público del orden departamental, y posteriormente, con el Decreto Ordenanzal 001349 del 2 de diciembre de 1994, fue transformado en empresa social del Estado (ESE).
Antes de dichas fechas, el hospital era una dependencia adscrita a la Secretaría de Salud del Atlántico, que hacía parte del Sistema Nacional de Salud y dependía administrativa y presupuestalmente del departamento del Atlántico, el cual ejercía la dirección, control y gestión de sus servicios y de su personal. En consecuencia, el Hospital General de Barranquilla no contaba con personería jurídica propia durante los años 1976 a 1983, periodo en el cual la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado prestó sus servicios, razón por la cual la competencia para certificar esos tiempos laborados corresponde al departamento del Atlántico, que para esa época tenía la condición de empleador directo.
Así, el departamento del Atlántico deberá emitir la certificación de tiempos laborados a través de la plataforma CETIL, solicitada por AFP Colfondos S.A. en representación de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, conforme a la información que repose en sus archivos institucionales. 7. Exhortos Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado es una persona adulta mayor y, por tanto, titular de una especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento del Atlántico para que, de manera prioritaria, adelante la gestión necesaria para expedir la certificación de tiempos laborados a través de la plataforma CETIL, solicitada por la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos S.A., en representación de la afiliada.
Asimismo, la Sala exhortará a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla para que preste la colaboración necesaria y suministre la información y 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00144-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00040-00.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 documentación que repose en sus archivos, relacionada con la historia laboral y los aportes efectuados a Cajanal, a fin de facilitar la expedición oportuna y completa de la certificación correspondiente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al departamento del Atlántico para expedir, a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), que administra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la certificación de tiempos laborados y salarios de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, por el período comprendido entre el 8 de marzo de 1976 y el 22 de febrero 1983.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al departamento del Atlántico para los fines dispuestos en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos S.A., al departamento del Atlántico, a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado.
CUARTO: EXHORTAR al departamento del Atlántico para que, a la mayor brevedad, atienda la solicitud efectuada por la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos S.A., en representación de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, y expida la certificación de tiempos laborados y salarios a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), con el fin de garantizar el reconocimiento oportuno de los derechos pensionales de la afiliada.
QUINTO: EXHORTAR a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla para que, en caso de contar con información o documentos indispensables que obren en sus archivos y que resulten necesarios para que el departamento del Atlántico pueda expedir la certificación de tiempos laborados a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) en favor de la señora Lilia Mercedes San Juan de Mercado, los suministre en el menor tiempo posible, con el fin de garantizar la celeridad y efectividad en el reconocimiento de los derechos pensionales de la afiliada.
SEXTO: RECONOCER personería, en los términos del respectivo poder allegado al expediente, a la doctora Ana Luisa Algarín de la Cruz, apoderada judicial del departamento del Atlántico. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00344 00 SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
OCTAVO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.