Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) Demandante: Efigenia Blanco Silgado Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Excepción de cosa juzgada declarada en primera instancia. Elementos de la figura y análisis comparativo entre los dos casos en controversia.
Condena en costas de primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada.
ANTECEDENTES La señora Efigenia Blanco Silgado instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 1.º de abril de 2010, reajustada y 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) con la debida indexación sobre las sumas adeudadas por este concepto, junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y que asuma las costas a que haya lugar.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 1.º de abril de 1960 y estuvo vinculada inicialmente como docente nombrada por el municipio de San Onofre durante el período comprendido entre el 21 de abril de 1980 y el 23 de marzo de 1990. Señaló que además tuvo una vinculación con el departamento de Sucre para ejercer el cargo de profesora desde el 18 de enero de 1990, sin solución de continuidad, al menos hasta la fecha de presentación de la demanda (25 de noviembre de 2019).
Indicó que, el 15 de octubre de 2010 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011 con la que negó el derecho. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Consideró vulnerados los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Expresó que no existe fundamento válido para negar la pensión gracia, por cuanto cumplió con todos los requisitos legales establecidos para ser beneficiaria de la misma, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles municipales y nacionalizados por 20 años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (23 de febrero de 1980), contar con 50 años de edad (pues los acreditó el 1 de abril de 2010), y observar buena conducta en su desempeño como educadora oficial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 22 de abril de 2021 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, a través de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre el 18 de septiembre de 2014 dentro del proceso radicado 2014-00016 y 2 Ibid. 3 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) confirmado por el Consejo de Estado el 3 de noviembre de 2016, se estudió y decidió lo solicitado en esta oportunidad.
Que, en este contexto, es posible asegurar que se encuentra configurado el fenómeno de cosa juzgada, toda vez que el presente proceso versa sobre el mismo objeto, se funda en la misma causa y las partes son idénticas respecto del litigio mencionado con anterioridad. Propuso como excepciones las que denominó: (i) cosa juzgada, (ii) inexistencia de la obligación por indebida acreditación del tipo de vinculación al servicio docente, (iii) inexistencia de la obligación por el incumplimiento de los requisitos de ley, (iv) buena fe, y (v) prescripción. El 22 de febrero de 20244 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio, se decretaron e incorporaron las pruebas solicitadas y se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia del 9 de mayo de 2024 declaró probada la excepción de cosa juzgada. Condenó en costas a la parte demandante al advertir que la demanda fue presentada sin fundamento jurídico al haber conocido que ya tenía un fallo ejecutoriado sobre el mismo derecho.
Expuso que se encuentran acreditados los presupuestos objetivos y subjetivos previstos en el ordenamiento jurídico para la configuración del fenómeno de cosa juzgada entre las decisiones que se emitieron previamente en el proceso de radicado 2014-00016-00, y las que se analizan en esta oportunidad en torno al reconocimiento de la pensión gracia. Manifestó que existe identidad jurídica de partes en ambos procesos, pues, se advierte que en dichos litigios la parte actora siempre fue la señora Efigenia Blanco Silgado y la demandada estuvo constituida en ambos asuntos por la UGPP.
Que también hay objeto similar, ya que, sin perjuicio de la especificidades técnico - jurídicas relativas a la formulación de los hechos y pretensiones de las demandas y de otras peticiones especiales que se presentaron en cada una de ellas, en ambos casos el fin principal que la accionante consistió en que se declarara la nulidad Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, a través de la cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y como consecuencia, su pago efectivo a partir del día que cumplió su status, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio, en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales 4 Ibid. 5 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio. Que, además, la causa es igual, pues las decisiones adoptadas en los referidos procesos se basaron en los mismos hechos, esto es, los relativos al tiempo de servicio e historia laboral como docente de la actora y la acreditación de los requisitos de edad y tiempo para acceder al reconocimiento de la pensión gracia que exige la Ley 114 de 1913.
Afirmó que proferir un nuevo fallo cuando sobre el derecho prestacional se advierte una sentencia judicial ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada, cuyo pronunciamiento fue declarar ajustada a la legalidad la decisión administrativa previa que denegaron el derecho a la mencionada pensión como inexistente, iría en contravía de la seguridad jurídica y pondría en riesgo la armonía y consonancia de las providencias judiciales.
RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandante interpuso recurso de apelación. Afirmó que, si bien es cierto promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el año 2014 (radicado 70001233300020140001600), por medio del cual solicitó el reconocimiento y pago de pensión gracia en virtud de los tiempos laborados al servicio de la docencia, lo cierto es que el juez de primera instancia desconoció que existe un hecho nuevo consistente en el período de trabajo comprendido entre el 21 de abril de 1980 y el 23 de marzo de 1990 desarrollado para el municipio de San Onofre.
Precisó que este nuevo hecho es fundamental para cambiar la decisión respecto del derecho en litigio, ya que el tribunal desconoció los cambios jurisprudenciales con respecto a los atributos que caracterizan dicha vinculación, teniendo en cuenta que es una docente del Sistema General de Participaciones de carácter nacionalizada que mal puede denominarse “nacional”, tal como se precisó en la sentencia del 2 de agosto de 2018 (Rad.
No. 11001-03-15-000-2018-01333-01). Expresó que no debe existir condena en costas en ninguna de las instancias porque los fundamentos de la demanda y del recurso tienen asidero jurídico, y por tanto no existe mala fe en su actuar al promover esta apelación con la que se busca perseguir un derecho que con el paso del tiempo el Consejo de Estado ha extendido a docentes con situaciones similares a la suya. 6 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 25 de marzo de 20257 se admitió el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El Ministerio Público8 conceptuó en el sentido de solicitar que se confirme el fallo recurrido. Argumentó que la actora volvió a solicitar el reconocimiento de la prestación pensional de gracia, esto, con base en el mismo acto administrativo (Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011), proferida por el entonces CAJANAL, lo cual evidencia que en ambos procesos se presenta identidad jurídica de las partes, que en los mismos se solicitaba el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y que, de igual manera, en las controversias las pretensiones se encuentran siempre dirigidas a la negativa administrativa de la mencionada prestación, por lo que resulta indispensable resaltar que en la presente controversia no existe un nuevo hecho ocurrido con posterioridad a la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre.
El 22 de mayo de 20259 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada, por lo que se solicitó al Tribunal Administrativo de Sucre que allegara copia del expediente con radicado 70001-23- 33-000-2014-00016-00, en el que figuraban las mismas partes del presente litigio. A través de la plataforma SAMAI, el 9 de junio de 202510 el referido despacho allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 26 de junio del mismo año.11 En la oportunidad para pronunciarse, la UGPP12 manifestó que la Sala ha actuado con la diligencia debida al requerir el expediente anterior para verificar la triple identidad, reafirmando así la necesidad de declarar probada la cosa juzgada como presupuesto para negar las pretensiones de la demanda.
Que la obligación de respetar la cosa juzgada es un mandato de rango constitucional, consagrado en el artículo 29 Superior, en cuanto presupuesto del derecho fundamental al debido proceso, la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones jurídicas. Se decidirá previas las siguientes, 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índice 8 de SAMAI. 9 Ver Índice 10 de SAMAI. 10 Ver índice 14 de SAMAI. 11 Ver índice 16 de SAMAI. 12 Ver índice 17 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) CONSIDERACIONES El problema que resolverá la Subsección es determinar si en el presente caso se configuró el fenómeno de cosa juzgada por haberse proferido una sentencia ejecutoriada con anterioridad a este proceso, dentro de una controversia entre las mismas partes, para lo cual deberá verificarse si ambos litigios comparten causa y objeto idénticos.
Igualmente se verificará si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la demandante. Marco normativo y jurisprudencial Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2- Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) 011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto.
Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del recurso extraordinario de revisión como lo consagra el artículo 303 del CGP.13 Por su parte, el inciso 4.° del parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA consagró que, entre otras, la excepción de cosa juzgada14 se declarará fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral 3.° del artículo 182A, el cual también dispuso que, en todo caso, tal medio de defensa podrá resolverse en cualquier estado del proceso si se encuentra demostrado, tanto así que puede ser decretado de oficio conforme al artículo 187 de la misma norma, en el que se señaló que la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez advierta probada.
Resolución del caso concreto En atención al hecho de que en este proceso se analizó y decretó en primera instancia la excepción de cosa juzgada, la cual es motivo de apelación por parte de la reclamante, la Sala el 22 de mayo de 2025 decretó una prueba de oficio tendiente a que el Tribunal Administrativo de Sucre allegara copia del expediente con radicado 70001-23-33-000-2014-00016-00 en el que figuraban las mismas partes del presente litigio. 13 «[…] Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […]» 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2024.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023). En esta providencia se precisó sobre dicha figura lo siguiente: «[…] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» […] 17.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) Una vez allegada la documentación requerida, se procede a efectuar un análisis comparativo entre el litigio bajo examen y el resuelto por el Consejo de Estado en segunda instancia, esto para identificar si ambas controversias comparten identidad de sujetos, objeto y causa, tal como se observa a continuación: RADICADO 70001-23-33-000-2014-00016-00 (PROCESO ANTERIOR) 70001-23-33-000-2019-00272-01 (PROCESO ACTUAL) PARTES Demandante: Efigenia Blanco Silgado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandante: Efigenia Blanco Silgado Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) OBJETO (PRETENSIONES) «[…] 1.1.1.
Que se declare la nulidad de la resolución No. UGM 003201 del 3 de agosto de 2011, expedida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE – en Liquidación, por la cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de Jubilación Gracia a la actora. 1.1.2. Que la señora EFIGENIA BLANCO SILGADO tiene derecho a que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E. – en liquidación, le reconozca y pague, la Pensión Gracia desde el día que cumplió el status, en cuantía del 75 % del promedio salarial percibido con la totalidad de los factores salariales, devengados durante último año de servicio. 1.1.3.
Que se condené a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E. – en liquidación, a pagar, a través del FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL y a favor de la accionante, el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de la ley, desde la fecha de la adquisición del status de pensionada. […]» «[…] 1- Se declare la nulidad de la resolución No. UGM 003201 de 03 de Agosto de 2011 expedida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por medio de la cual se le niega a mi mandante el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. 2- Declarar que la señora EFIGENIA BLANCO SILGADO, tiene derecho a que la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES -UGPP, le reconozca y pague, la pensión Gracia, a partir del día que cumplió el status, es decir, cincuenta (50) años de edad y veinte (20) años de servicio, en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio. 3- Condenar a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES -UGPP - a pagar, a través del FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL, a favor de mi mandante, el valor de las mesadas pensiónales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde el 01 de Abril de 2010, esta es la fecha de adquisición del status de pensionada. […]» CAUSA (HECHOS) «[…] Que la señora EFIGENIA BLANCO SILGADO identificada con C.C. N° 64.516.231, nació el 1 de abril de 1960, es decir, que cumplió los 50 años de edad, el 1 de abril de 2010.
Que, la demandante, se vinculó al magisterio, desde el 15 de abril de 1980, obteniendo un total de 8.911 días laborados, así: • La actora ingreso a prestar sus servicios, vinculación en propiedad, como docente Departamental, nombrada por medio del Decreto N° 321 del 15 de abril de 1980, tomando posesión el 21 de abril de 1980, hasta el 21 de diciembre de 1982, en la escuela rural de Las Brisas – San Onofre, por el término de dos (2) años y ocho (8) meses. • Por medio de Decreto 00743 de 22 de diciembre de 1982 se declaró insubsistencia (retiro) hasta el 22 de diciembre de 1982. • La actora vuelve a prestar sus servicios, vinculación en propiedad, sin que exista claridad si es Nacional o Nacionalizado, por medio de Resolución N° 00420 del 18 de enero de 1990, tomando posesión el 26 de marzo de 1990, hasta el 8 de octubre de 1990, en el colegio cooperativo bachillerato de Palo Alto – San Onofre, por el término de seis (6) meses y trece (13) días. • Fue trasladada por medio de Decreto N° 0014 del 9 de octubre de 1990, como nacionalizado, tomando posesión el 9 de octubre de 1990 hasta el 10 de febrero de 1991 en la escuela rural de Pajonal I – San Onofre, por el término de cuatro (4) meses y dos (2) días. • Fue trasladada por medio de Decreto N° 00002 del 11 de febrero de 1991, como nacionalizado, tomando posesión el 11 de febrero de 1991 hasta el 8 de marzo de 1995 en la escuela rural Plan Parejo – San Onofre, por el término de cuatro (4) años y veintiocho (28) días. • Por medio de Decreto N° 00027, del 7 de marzo de 1995, a manera de traslado, sin que exista claridad si es nacional o nacionalizado, tomando posesión el 9 de marzo de 1995 hasta el 21 de abril de 2005 en la escuela rural de Pajonal I – San Onofre, por el término de diez (10) años un (1) mes y trece (13) días. • Por medio de Resolución No 02613 de 23 de diciembre de 2004, mediante asignación, sin que exista claridad si es nacional o nacionalizado, tomando posesión el 22 de abril de 2005 hasta el 6 de enero de 2009 en la Institución Educativa Pajonal – San Onofre, por el término de tres (3) años ocho (8) meses y quince (15) días. • Mediante Decreto No 01318 de 28 de octubre de 2008, por terminación de comisión, sin que exista claridad si es nacional o nacionalizado, tomando posesión el 7 de enero de 2009 hasta el 8 de enero de 2009 en la Institución Educativa Pajonal – San Onofre, por el término de dos (2) días. • Por medio de Decreto No 00208 de 7 de enero de 2009, mediante posesión por nombramiento, sin que exista claridad si es nacional o nacionalizado, tomando posesión el 8 de enero de 2009 hasta el 13 de enero de 2010 en la Institución Educativa Pajonal – San Onofre, por el término de un (1) año y seis (6) días. • A través de Decreto No 00183 de 14 de enero de 2010, mediante posesión por nombramiento, sin que exista claridad si es nacional o nacionalizado, tomando posesión el 14 de enero de 2010 hasta la fecha en la Institución Educativa Pajonal - San Onofre, por el término de tres (3) años tres (3) meses y cinco (5) días.
Que, el día 15 de octubre de 2010, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión Gracia, de conformidad con la ley 114 de 1993, 116 de 1928 y 37 de 1933. La entidad demandada mediante Resolución RDP 003201 del 3 de agosto de 2011, expedida «[…] 1- La señora EFIGENIA BLANCO SILGADO, nació el 01 de Abril del 1960; os decir que cumplió los cincuenta (50) años de edad, el 01 de Abril del 2010. 2- Mi representada la señora EFIGENIA BLANCO SILGADO inicialmente, prestó sus servicios como docente en los siguientes periodos: - La señora Efigenia Blanco Silgado, se desempeñó como Maestra Seccional Escuela Las Brisas, adscrita a la Alcaldía de San Onofre, desde el 21 de Abril de 1980 a 23 de Marzo de 1990. - Nombrada mediante Resolución No. 420 del 18 de Enero de 1990 hasta el 08 Octubre de 1990 en la Colegio Cooperativo de Palo Alto en el Municipio de San Onofre. - Mediante decreto 0014 de 09 de Octubre de 1990, fue trasladada para la escuela rural nacionalizada Pajonal, por necesidad del servicio. - A pesar que, según la certificación que expide la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, a mi poderdante se le mal denomina Docente Nacional, pues se vinculó al magisterio oficial el 21 de Abril de 1980, y que de acuerdo con lo establecido en la Ley 43 de 1975, debió quedar inmersa dentro del proceso de nacionalización de la educación en Colombia, asistiéndole el derecho a la pensión gracia. 3- La docente que represento cumplió con los requisitos de edad, cincuenta (50) años de edad y más de veinte (20) años de servicio en el Magisterio, 4- La señora EFIGENIA BLANCO SILGADO, ha prestado sus servicios al Magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. 5- El día 15 de Octubre de 2010, mi representada solicitó ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL el Reconocimiento y pago de la pensión Gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) por el liquidador de CAJANAL, le niegan el reconocimiento de la pensión Gracia. […]» 6- Mediante Resolución No. UGM 003201 del 03 de agosto de 2011 se niega la pensión Gracia a mi mandante. […]» Pues bien, adicionalmente a este ejercicio de comparación, resulta necesario verificar, con base en los hechos y pretensiones expuestas anteriormente, qué fue lo materialmente resuelto mediante una decisión ejecutoriada en vía judicial dentro del proceso con radicado 70001-23-33-000-2014-00016-00.
Respecto a dicho proceso, en primera instancia el Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia el 18 de septiembre de 2014,15 mediante la cual negó las pretensiones de la reclamante, luego de haber estudiado todos los requisitos para la consolidación de la pensión gracia y determinar que, por poseer la calidad de docente nacional en el tiempo de servicio prestado desde el 26 de marzo de 1990, por cuanto su nombramiento fue realizado por el Ministerio de Educación Nacional, se hacía incompatible el reconocimiento de tal derecho a su favor.
En segunda instancia, el Consejo de Estado emitió sentencia el 3 de noviembre de 201616 con la que confirmó la providencia apelada por la demandante al concluir que esta solo demostró una vinculación como docente departamental del 21 de abril de 1980 al 22 de diciembre de 1982 en el Centro Educativo Las Brisas del municipio de San Onofre, por el término de 2 años, 8 meses y 1 día. A pesar de lo anterior, también se verificó que actuó como docente nacional del 26 de marzo de 1990 al 18 de julio de 2014 por un período de 24 años, 3 meses y 24 días, según se acreditó en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre y en el acto de nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, contenido en la Resolución 00420 de 18 de enero de 1990.
Por lo mismo, en dicha causa judicial se analizaron íntegramente todas las exigencias para acceder al derecho en tensión, al punto de concluir que al haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional desde el 26 de marzo de 1990, se hacía improcedente acceder a la prestación en litigio porque iría en contra de la naturaleza jurídica de la misma.
Con todo, en virtud de los supuestos de hecho y de derecho de la presente actuación, así como de la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por las dos autoridades judiciales en comento, lo que la Subsección puede concluir en el litigio bajo estudio es que sí se configuró la excepción de cosa juzgada. Lo anterior, toda vez que para ambos procesos se observa con claridad que la controversia se generó entre las mismas partes, esto es, la señora Efigenia Blanco Silgado y la UGPP. 15 Ver expediente digital remitido como prueba de oficio en el índice 14 de SAMAI. 16 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) De igual forma se puede sostener que estos casos comparten idéntico objeto, pues si bien existen diferencias en cuanto a la redacción de las pretensiones, en esencia estas son iguales, ya que el derecho en tensión para cada litigio es exactamente el mismo, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913.
Incluso, es de destacar que, en las dos controversias, el acto administrativo demandado es el mismo, esto es, la Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011, lo que corrobora el hecho de que la finalidad de ambos procesos es verificar la legalidad de una sola decisión de la UGPP que se emitió con base en idénticos supuestos tanto jurídicos como de hecho, los cuales no pueden ser otros que los revisados por la misma administración en el ámbito de su competencia en virtud de la facultad de decisión previa.
Por último, también se verifica una identidad de causa o de fundamentos fácticos frente a los dos asuntos bajo estudio, pues los elementos que se alegaron y se examinaron obedecen a los mismos requisitos para acceder a la pensión gracia, puntualmente la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, que los vínculos sostenidos hayan sido del orden territorial o nacionalizado, y que se acreditara un buen comportamiento en el ejercicio de su cargo.
Al respecto, lo que se observa es que pese a que los hechos de cada demanda tienen una redacción diferente, en esencia los supuestos para analizar cada una de las exigencias son iguales, en especial los tiempos de servicio examinados en cada oportunidad, pues en razón a que se demanda el mismo acto administrativo en los dos litigios, evidentemente los únicos períodos en discusión serían los que dieron origen a la decisión reprochada, los cuales, al ya haber sido analizados y juzgados, impiden que puedan ser nuevamente objeto de pronunciamiento con otro medio de control que no tiene diferencia respecto del primero. Si bien la accionante en esta nueva causa judicial aseguró en el recurso que existe un hecho nuevo que es la existencia del período de labor comprendido entre el 21 de abril de 1980 y el 23 de marzo de 1990 sin solución de continuidad, que se diferencia del lapso que en el primer proceso se aseguró que fue del 21 de abril de 1980 al 21 de diciembre de 1982, lo cierto es que esta situación no es suficiente para considerar que puede hablarse de una causa totalmente distinta en este litigio que desvirtúe el estudio y la decisión adoptada en el radicado 2014-00016.
Al respecto es completamente claro que, como el acto administrativo demandado en ambos asuntos es igual, la providencia del tribunal, confirmada por el Consejo de Estado en la contienda anterior en realidad solo pudo verificar el cumplimiento de todos los requisitos bajo el límite exacto de lo que la propia administración logró decidir a través de la Resolución UGM 003201 del 3 de agosto de 2011.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) Esto es, en relación con los tiempos de labor educativa se observa que los verdaderos y únicos interregnos validados tanto en vía administrativa como judicial fueron precisamente los que ahora se pretenden estudiar con la demanda de la referencia, es decir, los comprendidos entre el 21 de abril de 1980 y el 22 de diciembre de 1982, así como del 26 de marzo de 1990 al 14 de enero de 2010, la cual fue la fecha límite demostrada en su momento por la actora cuando radicó la única petición de reconocimiento pensional el 15 de octubre de 2010, que es la que dio origen a ambas demandas.
Como se observa de la parte considerativa de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre y por el Consejo de Estado en la actuación 2014- 00016, el período anterior al 31 de diciembre de 1980 que fue examinado es el que inició el 21 de abril de 1980 y que terminó el 22 de diciembre de 1982, por lo que esa situación nueva que pretende poner de presente la apelante respecto de su supuesta continuidad del 23 de diciembre de 1982 hasta el 23 de marzo de 1990 no puede ser tenida en cuenta en el presente asunto, ya que la misma no fue objeto de pronunciamiento en la decisión que ahora está sometida a control judicial.
En todo caso, ese lapso en mención en nada afectaría los hechos que ya fueron materia de debate y de decisión en la actuación anterior, porque tal como se verificó de las providencias en mención, la negativa en el reconocimiento del derecho fue por haber considerado que el tiempo de servicio del 26 de marzo de 1990 en adelante fue del orden nacional, lo que jurídicamente le impedía a la actora acceder al derecho reclamado por no poder acreditar más de 20 años de labor docente territorial o nacionalizada, ya que este es el mayor interregno de trabajo oficial.
Como se observa, el estudio realizado en vía judicial dentro de la controversia con radicado 2014-00016, se ajusta plenamente al análisis de los hechos que se expusieron en su momento en vía administrativa y que fueron materia de decisión previa por parte de la UGPP. De allí que, a pesar de que se pretenda incluir períodos adicionales en el presente caso, lo cierto es que al haberse demandado igual acto administrativo, el fundamento de hecho que puede ser analizado también tiene que ser idéntico al que ya fue verificado, por lo que se concluye que la causa en mención ya fue debidamente juzgada, así como los demás requisitos para acceder a la pensión, por lo que no es dable emitir una nueva decisión de fondo sobre el particular.
De hecho, es de resaltar que la presentación de la demanda que dio origen al asunto de la referencia tuvo lugar el 25 de noviembre de 2019,17 es decir, después de que el fallo de segunda instancia proferido el 3 de noviembre de 2016 en el primer proceso promovido por la actora quedó ejecutoriado e hizo tránsito a cosa juzgada, 17 Ver sello de radicación en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) lo que hacía improcedente tanto el trámite como la emisión de un fallo respecto de estos iguales supuestos. Dicho esto, también debe examinarse el planteamiento expuesto por la actora en su recurso de alzada relacionado con los supuestos nuevos elementos de juicio que se presentaron a la luz de la jurisprudencia posterior, pues afirma que el Consejo de Estado profirió sentencia el 2 de agosto de 2018 en el proceso con radicado 11001- 03-15-000-2018-01333-01, en la cual se estableció que el origen de los recursos con los que se pagaron los emolumentos de los docentes es una prueba determinante para determinar el carácter nacionalizado y no nacional de su vinculación. Sobre el particular se advierte que, la existencia de un argumento o de un sustento jurídico sobreviniente traído en una demanda posterior a la resuelta previamente con sentencia en firme, no tiene la capacidad de desvirtuar la figura de la cosa juzgada en lo relacionado con la identidad de causa, porque este postulado se refiere únicamente a los planteamientos de hecho que fundamentan las pretensiones, no frente a las normas violadas y el concepto de violación, así como tampoco respecto del respaldo jurisprudencial que pudiera o no tener la tesis de la demandante, dado que para discutir tales puntos, eventualmente existirían otros mecanismos.18 De conformidad con lo expuesto, en atención al principio de seguridad jurídica se advierte que la figura de la cosa juzgada ya había cobrado plenos efectos de inmutabilidad respecto de lo resuelto inicialmente en la actuación con radicado 2014-00016, por lo que la sentencia de primera instancia que declaró probada dicha excepción es totalmente acertada, la cual deberá ser confirmada, tal como fue solicitado por el Ministerio Público.
Condena en costas de primera y segunda instancia La parte accionante aseguró en su recurso que no es procedente esta disposición en su contra, pues consideró que tanto su demanda como el recurso de apelación tienen pleno sustento jurídico. Al respecto es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dicha declaración es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Ahora, al verificarse que la pretensión propuesta en el presente asunto ya fue resuelta en un proceso anterior, es decir, se encontró probada la excepción de cosa 18 Esta tesis también fue ratificada por esta Subsección en sentencia del 2 de octubre de 2024, dictada en el proceso con radicado: 63001-33-33-004-2019-00399-01 (0966-2022).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00272-01 (0107-2025) juzgada como lo indicó el Tribunal, efectivamente carece de sustento jurídico tanto la demanda como el recurso de apelación propuesto. En consecuencia, debe mantenerse la condena en costas en primera instancia y se impondrá la misma en esta oportunidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada.
Segundo. Condenar en costas en segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Reconocer personería como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía, y como apoderado sustituto al abogado Nicolás Pataquiva Delgadillo, ambos portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 410.182 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 17 de SAMAI.
Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente