Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: Guillermo Alarcón Morales Demandada: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUIA1 Asunto: Cuantificación de sanción de multa impuesta en proceso sancionatorio ambiental.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia, el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Casanare. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda2 1. Guillermo Alarcón Morales3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUIA, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114. 1 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digitalizado. 2 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 3 Por intermedio de apoderado judicial. 4 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: “[…] 3.1. Declaren la nulidad y hagan cesar todos los efectos de la Resolución No. 200.41-16-0127 fechada del 01 de febrero de 2016, por medio de la cual se profirió fallo dentro de proceso sancionatorio ambiental declarando ambientalmente responsable a GUILLERMO ALARCÓN MORALES e Imponiéndole como sanción una multa de $241,246,869,00 que corresponden a 349.9 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y se adoptaron otras medidas consecuenciales a estas. 3.2.
Condene a la demandada a pagar las costas del proceso. […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUIA expidió la Resolución núm. 200.15.06-392 de 2 de mayo de 2006, mediante la cual aprobó una licencia ambiental para la explotación, beneficio, transporte y almacenamiento de material de arrastre del Río Unete, Vereda San José, Sector Sabanales en jurisdicción del Municipio de Aguazul, la cual fue concedida inicialmente por el término de 5 años y 50.000 toneladas anuales. 3.2.
CORPORINOQUIA expidió la Resolución núm. 200.41.11.0553 de 4 de abril de 2011, mediante la cual amplió el término de la licencia hasta el año 2036. 3.3. La autoridad ambiental realizó visita de seguimiento y control de la licencia ambiental el día 11 de marzo de 2011 e impuso medida preventiva consistente en la suspensión de actividades de explotación fuera del área licenciada ambientalmente. 3.4.
El 7 de junio de 2011 la Subdirección de Control y Calidad Ambiental de CORPORINOQUIA emitió concepto técnico núm. 500.10.1.29.11-07000 en el que indicó que en el momento de la inspección ocular se estaban realizando mediante uso de retroexcavadora actividades de explotación en el sector superior derecho del Río Unete y se encontraron tres excavaciones fuera del polígono licenciado, por lo que se recomendó enviar copia del concepto a la Oficina Legal Ambiental para el inicio del proceso sancionatorio ambiental. 5 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digitalizado. 3 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. CORPORINOQUIA dio inició al proceso administrativo sancionatorio ambiental núm. 200.38.11.035 contra el señor Guillermo Alarcón Morales. 3.6.
Mediante la Resolución núm. 200.57.12.0438 de 7 de marzo de 2012, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUIA formuló 3 cargos contra el señor Guillermo Alarcón Morales, consistentes en: i) extracción ilegal de material de arrastre en volumen de 14.048 metros cúbicos, fuera del área licenciada; ii) incumplimiento del numeral 1.º del artículo 5 de la Resolución que aprobó la licencia ambiental que condicionaba el inicio de labores de explotación a la realización de obras propuestas en las especificaciones; e iii) incumplimiento del literal a) del artículo 4.º de la Resolución por medio de la cual se aprobó la licencia ambiental, por darle un uso diferente a la concesión de aguas subterráneas que fue establecido solo para uso doméstico y no industrial. 3.7.
El señor Guillermo Alarcón Morales presentó a la autoridad ambiental escrito de 19 de abril de 2012 en el que expuso los descargos, aduciendo, en síntesis, frente a los tres cargos formulados lo siguiente: i) la intervención realizada fuera del área licenciada obedeció a una solicitud que hicieron propietarios de predios vecinos para controlar la socavación del Río y evitar la reducción de sus terrenos; ii) respecto del segundo cargo, sostuvo que el “quiebra patas” se construyó desde el año 2006 y presentó informe de análisis de aire y ruido el 5 de marzo de 2012; y iii) frente al tercer cargo, sostuvo que había solicitado a CORPORINOQUIA ampliación de la concesión y caudal para uso industrial. 3.8.
La Subdirección de Control y Calidad Ambiental de CORPORINOQUIA emitió concepto técnico de evaluación de descargos y verificación de medida preventiva el 30 de enero de 2014, en el que concluyó: i) frente al primer cargo, no se aceptaron los argumentos expuestos por el demandante; ii) en cuanto al segundo cargo, se aceptó que se había construido el “quiebra patas” pero no se aceptaron los argumentos respecto al análisis de ruido; y iii) en referencia al tercer cargo, tampoco se aceptaron los argumentos contenidos en el escrito de descargos. 3.9.
CORPORINOQUIA expidió la aplicativa matriz de impacto 500.10.1.14-1493 de 18 de diciembre de 2014, por medio de la cual se elaboraron los factores para la tasación de la multa por incumplimiento ambiental. 3.10. La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUIA expidió la Resolución núm. 200.41-16-0127 de 1.º de febrero de 2016 (acto 4 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado), mediante la cual profirió fallo sancionatorio ambiental contra el señor Guillermo Alarcón Morales, se le impuso sanción consistente en el pago de una multa por valor de $241.246.869,00 correspondiente a 349,9 SMLMV y se adoptaron otras medidas consecuenciales a esta.
Normas violadas6 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2 y 209 de la Constitución Política. • Artículos 3 y 44 de la Ley 1437 de 2011. • Artículos 3, 4, 5, 6, 22, 27, y 32 al 40 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20097. • Artículos 3 y 4 del Decreto 3678 de 4 de octubre de 20108. • Artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de la Resolución núm. 2086 de 25 de octubre de 20109.
Concepto de violación 5. La parte demandante formuló el siguiente cargo y explicó su concepto de violación, así: Único cargo: Falsa motivación 6. La parte demandante fundamentó este cargo, así: 7. El acto acusado se basa en hechos inexistentes por lo que no debió sancionarse al señor Gustavo Alarcón Morales. 8. Para efectos de la graduación de la sanción aplicó de manera inadecuada la metodología para tasar multas, al determinar como “leve” el criterio de ponderación de la importancia del incumplimiento ambiental, desconociendo que se debe determinar la importancia de la afectación mediante la calificación de los atributos de intensidad, extensión, persistencia, reversibilidad y recuperación, así como las escalas y valores definidos en la Resolución 2086 de 2010 y en la guía o metodología para el cálculo de multas por infracción a la normativa ambiental, 6 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digitalizado. 7 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. 8 “Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones”. 9 “Por el cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones”. 5 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atributos que fueron tenidos en consideración en el primer concepto técnico del año 2011 y desconocidos en el concepto técnico del año 2014. 9.
Aseguró que debió tenerse en cuenta el concepto técnico emitido en el año 2011 y que la importancia de la afectación debe tenerse como “irrelevante” y no como “leve”, lo que disminuye el valor monetario de la infracción. 10. Sostuvo que el acto acusado tuvo como “moderada” el criterio de probabilidad de ocurrencia para la graduación de la sanción, desconociendo las pautas establecidas en la guía metodológica, por lo que, a su juicio, CORPORINOQUIA debió realizar una evaluación para sustentar si la probabilidad de ocurrencia del hecho era muy alta, alta, moderada, baja o muy baja, evaluación que no se realizó. 11.
Adujo que el acto acusado no tuvo en cuenta el número de días durante los cuales se desarrolló la explotación ilícita, lo que aconteció en un periodo menor a 60 días. 12. Afirmó que la extracción ilegal realizada no causó un daño ambiental ni a la salud humana y, por el contrario, se fundamentó en corregir una problemática de la comunidad y evitar un riesgo mayor, lo que configura un atenuante de responsabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1333 de 2009. 13.
El acto acusado es irrazonable y desproporcionado, por cuanto el pago de la multa es imposible para el demandante y, adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el sancionado no había cometido infracciones ambientales con anterioridad. Contestación de la demanda 14. La parte demandada10 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así11: 15.
El acto acusado goza de presunción de legalidad, fue expedido de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley 1333 de 2009 y en la Ley 1437 de 2011, con fundamento en la función misional en materia ambiental de la Corporación. 10 Por intermedio de apoderado 11 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 6 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Señaló que el acto acusado se basó en los conceptos técnicos núms. 500.10.1.29.11-0700 de 7 de junio de 2011 y 500.10.1.14-0041 de 30 de enero de 2014. Adicionalmente, la Subdirección de Control y Calidad Ambiental, mediante el concepto técnico núm. 500.10.1.14-1493 de 18 de diciembre de 2014 estableció los criterios para imponer la sanción al investigado. 17.
Precisó que en el acto acusado no se desconoció el Concepto Técnico núm. 500.10.1.29.11-0700 de 7 de junio de 2011 que determinó como “irrelevante” la importancia del cumplimiento ambiental, cuyas variables se tuvieron en cuenta al momento de la apertura de la investigación y la formulación de cargos, lo que no impide que al momento de tasar la multa se actualice la información con la totalidad de los documentos existentes en el expediente. 18.
Indicó que la parte demandante no controvierte su responsabilidad en la afectación ambiental consistente en incumplir la normativa ambiental y desconocer las obligaciones impuestas en la licencia ambiental, sino que dirige sus argumentos a cuestionar el valor de la sanción; sin embargo, no aporta pruebas ni esgrime razones suficientes para modificar la multa. 19.
Sostuvo que mediante la Resolución núm. 200.41.13.1075 de 23 de agosto de 2013, expedida por CORPORINOQUIA, se estableció el modelo para calcular el monto de las multas a imponer por violación de la normativa ambiental o por daño al medio ambiente en jurisdicción de CORPORINOQUIA. Asimismo, afirmó que se siguieron los criterios previstos en el Decreto 3678 de 2010 y en la Resolución 2086 del mismo año. 20.
Finalmente, formuló la “[…] excepción de legalidad del acto acusado […]”. Alegatos de conclusión 21. La Magistrada sustanciadora, vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 14 de junio de 201712, resolvió correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión e informar al Agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el artículo 182 de la Ley 1437 de 2011. 22.
La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda y, adicionalmente, señaló que la conducta del sancionado no correspondió a una 12 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 7 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad de extracción del material del Río con fines de beneficio o explotación minera sino como consecuencia de una medida consensuada entre diferentes actores sociales, con la participación de la entidad demandada, con el fin de evitar que en época de invierno el Río Unete afecte predios ribereños. 23.
La parte demandada reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público 24. El Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó no acceder a las súplicas de la demanda. Sentencia proferida, en primera instancia13 25. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, resolvió: “[…]
PRIMERO: NEGAR en su totalidad las pretensiones de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor GUILLERMO ALARCÓN MORALES en contra de la CORPORINOQUIA, de conformidad con Io expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. TECERO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente, dejando las anotaciones de rigor […]”. Consideraciones del Tribunal 26. El Tribunal Administrativo de Casanare consideró lo siguiente: 27. En relación con la supuesta inexistencia del hecho que dio lugar a la sanción consideró que en el expediente administrativo se demostró que el señor Guillermo Alarcón Morales extrajo mineral fuera del sitio autorizado, incumplió la presentación de informe de control y seguimiento y pretermitió que la concesión de agua se hizo para uso doméstico y no para uso industrial. 28.
En relación con la supuesta aplicación equivocada de la metodología para tasar la multa, consideró que “[…] si se ponderó el impacto ambiental y su medida cuantitativa; se explicó el criterio de probabilidad de ocurrencia, así como el factor 13 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 8 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de temporalidad.
Contrario a lo afirmado en la demanda, se comprobó el grado de afectación ambiental. La parte actora confunde las causales de agravación con las de atenuación de responsabilidad en materia ambiental y, por último, el monto de la multa se encuentra dentro del rango establecido en el artículo 10 de le Resolución 2086 de 2010 […]”. Recurso de apelación14 29.
La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 30. El Tribunal no tuvo en cuenta el concepto técnico núm. 500.10.1.29.1 de 7 de junio de 2011 elaborado por CORPORINOQUIA, el cual, a juicio de la parte demandante, fue elaborado en lugar y tiempo más cercano a la ocurrencia de los hechos, por lo que era más relevante, útil y pertinente, lo que permitía concluir que la ponderación del daño era irrelevante.
No obstante lo anterior, el Tribunal fundamentó su decisión en un informe posterior alejado de las condiciones materiales. 31. El Tribunal dio por hecha la ocurrencia de la afectación sin que exista prueba que demuestre que se produjo o se producirá afectación ambiental, por lo que no habría antijuridicidad material y, en consecuencia, no hay lugar a sancionar la conducta del demandante. 32.
El Tribunal no valoró que la conducta del demandante, relacionada con el retiro de material del río se basó en el principio de solidaridad, para mejorar el lecho por donde debía transitar el caudal del río, con el fin de proteger a los ribereños, evitar reboces e inundaciones. 33. El Tribunal no tuvo en consideración la existencia de un atenuante consistente en que no se produjo un daño al medio ambiente, a los recursos naturales y a la salud humana, lo que justificaba que, en aplicación del artículo 6 de la Ley 1333 se redujera la multa impuesta.
Adicionalmente, no tuvo en cuenta que el demandante no había incurrido en infracciones ambientales. 14 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 9 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
El Tribunal no observó el beneficio ilícito como factor en el cálculo de la multa y que tiene en consideración otros elementos como capacidad de detección de la conducta, costos evitados e ingresos directos de la actividad. Precisó que la actividad realizada no consistió en explotación minera con fines lucrativos y, por el contrario, reiteró que tenía el propósito de ayudar y proteger a la comunidad. 35.
Se probó que el señor Guillermo Alarcón está calificado en el SISBEN con 28.75 puntos, por lo que pertenece a la clase media vulnerable, en consecuencia, resulta desproporcionado el pago de la multa impuesta. El Tribunal desconoció que el límite de la multa era de 500 SMLMV que debe aplicarse a las personas con capacidad económica, precisando que al demandante solo se le debió imponer una multa que no podía exceder el 28.75% del tope normativo, en aplicación de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Actuación en segunda instancia 36. El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de agosto de 201915, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Casanare. Alegatos de conclusión en segunda instancia 37.
Atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 30 de septiembre de 2019, se corrió traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante16 38. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Parte demandada 39.
La parte demandada solicitó confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. 15 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 16 Cfr. índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digitalizado. 10 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concepto del Ministerio Público 40.
El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES La Sala procederá al estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia i) el acto acusado; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo sobre la sanción de multa en el procedimiento sancionatorio ambiental; y, iv) el análisis del caso concreto.
Competencia 41. Vistos los artículos 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 42.
Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 43. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217.
Acto acusado 44. El acto acusado es el siguiente: 45. Resolución núm. 200.41-16-0127 de 1.º de febrero de 2016 “[…] Por medio de la cual se profiere un fallo dentro de un proceso sancionatorio ambiental […]”, expedida por la Secretaría General de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUIA, que resolvió: 17 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 11 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTICULO PRIMERO. - Levantar la medida preventiva impuesta al señor GUILLERMO ALARCÓN MORALES, identificado con cédula de ciudadanía […], a través de acto administrative No. 200.57.41.0280 del 16 de marzo de 2011, conforme Io establecido en las consideraciones.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Declarar ambientalmente responsable al señor GUILLERMO ALARCÓN MORALES, identificado con cédula de ciudadanía […], por los cargos formulados a través del acto administrativo No. 200.57-12.0438 del 7 de marzo de 2012, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO TERCERO. - Imponer como sanción al señor GUILLERMO ALARCÓN MORALES, identificado con cédula de ciudadanía […], una MULTA consistente en el pago de DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE {$241.246.869) que corresponden a TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PUNTO NUEVE (349.9) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, aproximadamente, más la comisión bancaria.
Parágrafo primero: Para efectuar el pago del valor de la multa impuesta en la presente resolución, el infractor deberá acercarse a la oficina de recaudos de Corporinoquia, con el fin de que le sea expedida la correspondiente factura. Parágrafo segundo: La factura podrá ser solicitado personalmente o a través de correo electrónico recaudos@corporinoquia.gov.co-.
Parágrafo tercero: El no pago de la sanción impuesta dará lugar al inicio del cobro coactivo por parte de esta Entidad. Parágrafo cuarto: El pago de la multa no exime al infractor del cumplimiento de las obligaciones impuestas, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. ARTIÍCULO CUARTO. - Notificar el contenido de esta decisión al señor GUILLERMO ALARCÓN MORALES, con dirección […], conforme las reglas prescritas en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
ARTICULO QUINTO. - Por Secretaría, comunicar el contenido del presente acto administrativo, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios para Io de su competencia, de conformidad con Io previsto en el Artículo 56 de la Ley 1333 de 2009, la cual se surte a través de la herramienta en Excel adoptado por la PGN. Mediante memorando No. 005 del 14 de marzo de 2013 y a la Procuraduría 23 Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios con sede en la ciudad de Yopal, de manera física, enviándole copia del presente proveído.
ARTICULO SEXTO. - Ordenar a la Oficina de Sistemas de la Corporación, publicar el presente acto administrativo en la página web de CORPORINOQUIA y una vez surtido este tramite deberá allegar al expediente copia de la publicación que evidencie su cumplimiento.
ARTICULO SÉPTIMO. - Contra la presente. providencia sólo procede el recurso de reposición, que deberá interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la desfijación del aviso, según el caso y con plena observancia de los requisitos que establezcan los artículos 76 y 77 de! CPACA. 12 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo: De conformidad con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, los infractores podrán presentar únicamente a través del correo electrónico secgeneral@corporinoquia.gov.co, el recurso de reposición.
ARTICULO OCTAVO. - Una vez ejecutoriada la presente providencia proceder a reportarse la presente sanción en el Registro Único de Infractores Ambientales -RUIA en los términos del artículo 57 y ss. de la ley 1333 de 2009 […]". Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Casanare, determinar: 47.
Si el acto acusado que resolvió un proceso sancionatorio ambiental, fue expedido incurriendo en falsa motivación consistente en el supuesto error en el análisis de los elementos para cuantificar la multa que fue impuesta en el proceso sancionatorio. 48. En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo sobre la sanción de multa en el procedimiento sancionatorio ambiental 49.
Visto el artículo 4018 de la Ley 1333 de 2009, que dispone lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 40. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: 1.
Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 18 Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 2387 de 25 de julio de 2024 “[…] Por medio del cual se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental, Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionar a los infractores y se dictan otras disposiciones […]”.
Se transcribe la norma sin la modificación introducida por la Ley 2387, toda vez que era la norma vigente al momento en que se expidió el acto acusado. 13 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. 7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO 1 o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor […]”. (Destacado fuera de texto) 50. Vistos los artículos 1, 2, 3, 4 y 11 del Decreto 3678 de 4 de octubre de 201019, sobre objeto y ámbito de aplicación, tipos de sanción, motivación del proceso de individualización de la sanción, multas y metodología para la tasación de multas.
Acervo probatorio 51. La Sala precisa que respecto del argumento relacionado con la inexistencia de prueba científica o técnica que demuestre la afectación real al medio ambiente, no fue desarrollado por la parte demandante en el recurso de apelación, limitándose a indicar la inexistencia de la prueba. 52. No obstante lo anterior, el Tribunal en la sentencia apelada transcribió in extenso los medios de prueba que permiten concluir que sí se produjo una afectación ambiental.
En consecuencia, la Sala destacará infra los elementos probatorios que permiten concluir, también en esta instancia, que sí hubo afectación ambiental con ocasión de las intervenciones realizadas por la parte demandante en varios polígonos del Río Unete en los que carecía de licencia ambiental. 53. Adicionalmente, la Sala advierte que los demás argumentos contenidos en el recurso de apelación, presentado por la parte demandante, giran en torno a un punto de derecho, relacionado con la graduación de la multa impuesta en el trámite 19 “Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones”. 14 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un proceso sancionatorio ambiental, por lo que se abstendrá de realizar un análisis de las pruebas allegadas al proceso en este acápite.
Análisis del caso en concreto 54. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a resolver el caso sub examine. Del error en la determinación del grado de afectación ambiental 55. La parte demandante en el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida, en primera instancia, señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta el concepto técnico núm. 500.10.1.29.1 de 7 de junio de 2011 elaborado por CORPORINOQUIA, que a juicio del demandante, era relevante, útil y pertinente para ponderar el daño ambiental; sin embargo, se tuvo en cuenta un concepto técnico posterior que ponderó erradamente el daño ambiental como “irrelevante”. 56.
El Tribunal consideró lo siguiente: “[…] Del material probatorio se extrae que en un concepto técnico inicial 500.10.1.29.1-0700 del 7 de junio de 2011, el factor importancia se calificó como irrelevante y la ponderación del impacto ambiental en 1, que corresponde a la media cualitativa de irrelevante pues queda ubicada en el rango 8.
No obstante, luego del decreto de pruebas se emitió un último concepto técnico 500.10.1-14- 1493 del 18 de diciembre de 2014, que pondera la importancia del incumplimiento ambiental como leve, por ende la medida cualitativa corresponde al rango 9-20, calificación con la cual se estableció el grado de afectación en unidades monetarias.
En ese orden de ideas, no encuentra la Sala la alegada infracción al artículo 3 del Decreto 3678 de 2010, pues la resolución demandada, tuvo como fundamento el concepto técnico 500.10.1-14-1493 del 18 de diciembre de 2014, en el que se detalló con total claridad el grado de afectación ambiental, Io que se corrobora en el literal d. página 21 de la resolución 200.41-16-0127 del 1 de febrero de 2016 […]”.
(Destacado fuera de texto). 57. La Sala considera que el acto acusado se fundamentó en tres conceptos técnicos presentados en el trámite del proceso sancionatorio ambiental y, CORPORINOQUIA utilizó el concepto técnico más actualizado explicando las razones por las cuales era razonable concluir que existió afectación al medio ambiente y los recursos naturales. 58.
Adicionalmente, no es cierto, como la afirma el demandante, que no se haya tenido en consideración el concepto técnico elaborado por la autoridad ambiental 15 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el año 2011, sino que, dicho concepto fue actualizado en el año 2014 y con fundamento en esas evidencias se impuso la sanción de multa. 59.
Finalmente, la Sala destaca que el demandante no sustentó de manera clara y completa los argumentos por los cuales CORPORINOQUIA no debió valorar el concepto técnico realizado en el año 2014. 60. Por las razones expuestas anteriormente, el cargo no está llamado a prosperar. De la inexistencia de prueba que demuestre la afectación ambiental 61.
La parte demandante señaló que el Tribunal dio por hecho la existencia de la afectación ambiental, sin que exista prueba científica o técnica que demuestre la certeza de la afectación real. 62. El Tribunal Administrativo de Casanare consideró lo siguiente: “[…] [D]entro del acervo probatorio recaudado, obra la visita del 11 de marzo de 2011, realizada por CORPORINOQUIA al área licenciada a favor del señor Alarcón Morales, en la que se comprobó que el mencionado señor estaba realizando actividades fuera del sitio autorizado y esta fue justamente la razón por la que se le impuso medida preventiva de suspensión de la extracción del material de arrastre del Río Unete pues no se contaba con licencia ambiental.
Decisión legalizada por auto 200.57-11.0280 del 16 de marzo de 2011, que se motivó en el gran impacto al medio ambiente y a los recursos naturales renovables. […] El auto de apertura de investigación administrativa proferido el 7 de marzo de 2012, se emitió en atención a las falencias advertidas y se resalta como el mismo señor Guillermo Alarcón Morales, sustenta como descargo que la explotación de los 14.048 metros cúbicos del material del Río fuera del área licenciada, la efectuó a petición de los finqueros del sector quienes estaban pendientes del direccionamiento del cauce del Río y que el material nunca se explotó porque Io que hizo fue corregir una problemática de la comunidad. […] En los términos de la normativa aplicable, resulta evidente que para la explotación, el transporte o movilización del material de arrastre del río, se requiere la autorización o licencia de la autoridad ambiental competente, en el caso sub examine de CORPORINOQUIA, y ello porque de conformidad con la Ley 99 de 1993, la política ambiental colombiana debe acatar los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, así como el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la especial protección a las zonas de recarga de acuíferos, se debe tener en cuenta que para la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre el uso industrial o cualquier otro. 16 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En ese orden de ideas, no es válido el argumento expuesto por el demandante, respecto a que con su actuación tan solo pretendió un beneficio para los propietarios de las fincas vecinas al sitio donde desarrollaba su actividad minera […]”.
(Destacado fuera del texto). 63. La Sala considera que en el acto acusado, tal como lo destacó el Tribunal, se probó la afectación al medio ambiente desde el momento en que se ordenó suspender las obras que realizaba el demandante en los polígonos en los que carecía de licencia. 64. Adicionalmente, el demandante aceptó, tanto en el trámite del proceso, como específicamente, en el recurso de apelación, que realizó obras excediendo la autorización contenida en la licencia ambiental; sin embargo, justificó sus actos en el principio de solidaridad. 65.
Por lo anterior, el cargo analizado en este acápite no está llamado a prosperar. De la conducta del sancionado 66. Sostuvo que no se tuvo en consideración la conducta de la parte demandante, la cual no ha sido reiterada y, adicionalmente, se fundamentó en el principio de solidaridad, toda vez que la intervención del Río Unete en el sector referido supra obedeció a la necesidad de brindar una colaboración a la comunidad que requería el retiro de material del Río para mejorar su lecho. 67.
Afirmó que no se tuvieron en cuenta las circunstancias de atenuación para cuantificar la multa, concretamente, señaló que debió aplicarse el artículo 6 de la Ley 1333 que dispone la atenuación de la sanción cuando el infractor no produjo daño al medio ambiente y, tampoco se valoró que el señor Guillermo Alarcón Morales no ha sido sancionado con anterioridad. 68.
En este punto, la Sala prohíja las consideraciones del Tribunal Administrativo de Casanare respecto de la confusión en que incurre la parte demandante, en cuanto a las causales de atenuación de responsabilidad y las de agravación: “[…] Al analizar el contenido del concepto técnico 500.10.1.29.11.0700 del 7 de junio de 2011, resulta demostrado que allí se evaluó la afectación ambiental en cuanto a su intensidad entre 0 y 33%, determinando la afectación en un área localizada de 1 hectárea, la duración del efecto es de 6 meses, existe una alteración que puede 17 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser asimilada por el entorno en un periodo de 1 año, la recuperación del bien de protección por medio de implementación de medidas de gestión ambiental es de 6 meses.
En el concepto técnico 500.10.1-14-1493 del 18 de diciembre de 2014, también de efectuó evaluación del impacto ambiental y se valoró la afectación. De tal manera que contrario a Io afirmado en el cargo, si se presentó afectación al medio ambiente que fue cuantificada por CORPORINOQUIA […]. El argumento esbozado por el demandante, carece de validez pues confunde las causales de atenuación de la responsabilidad en materia ambiental con las de agravación de responsabilidad, de tal manera que circunstancias como la reincidencia, el incumplimiento a la medida preventiva así como obstaculizar la acción de las autoridades ambientales constituyen agravantes, pero el hecho de que el sancionado no sea reincidente, que haya cumplido la medida impuesta y que no haya obstruido la actuación de CORPORINOQUIA, no puede ser calificado como atenuante, pues la norma aplicable no endilga tal carácter a dichas circunstancias […]”.
(Destacado fuera de texto). 69. Por lo anterior, el cargo no tiene vocación de prosperidad. La actividad no buscó beneficio ilícito 70. Señaló que la actividad realizada consistente en el retiro de material en el Río no se trató de una actividad minera con fines lucrativos e, insistió en que las obras fueron ejecutadas con fundamento en el principio de solidaridad, por lo que de ninguna manera puede entenderse que se buscó un beneficio ilícito. 71.
La Sala considera que el acto acusado se fundamentó en el desconocimiento de la normativa ambiental, toda vez que el demandante ejecutó intervenciones al recurso hídrico sin contar con la licencia respectiva, por lo que no es necesario que se pruebe el supuesto beneficio ilícito, cuando lo probado en el proceso fue el desconocimiento y transgresión de la normativa ambiental. 72.
Por lo anterior, el cargo no está llamado a prosperar. Sobre la capacidad socioeconómica 73. Expuso que el demandante se encuentra calificado en el SISBEN con 28.75 puntos, lo que a su juicio, demuestra que es una persona de escasos recursos económicos a quien le es imposible pagar la multa que le fue impuesta. Asimismo, señaló que no se tuvo en cuenta que la normativa establece un límite de 500 SMLMV para imponer la multa, por lo que, al comparar el valor de la sanción con su calificación en el SISBEN, sostuvo que la multa se debió imponer teniendo en cuenta el porcentaje de 28.72% y no el 70% que le fue impuesto, lo que fundamentó en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 18 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.
El Tribunal consideró lo siguiente: “[…] Sobre este aspecto, la Resolución 2086 de 2010, en su artículo 2 define la Capacidad socioeconómica del infractor, como el conjunto de condiciones de una persona natural o jurídica que permiten establecer su capacidad de asumir una sanción pecuniaria, así: "Nivel Sisbén: Es la clasificación de los grupos poblacionales de acuerdo con las características socioeconómicas en el Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales - Sisbén.” "Artículo 10.
Capacidad socioeconómica del infractor. Para el cálculo de la Capacidad Socioeconómica del Infractor, se tendrá en cuenta la diferenciación entre personas naturales, personas jurídicas y entes territoriales, de conformidad con las siguientes tablas; 1. Personas naturales. Para personas naturales se tendrá en cuenta la clasificación del Sisbén, conforme a la siguiente tabla […].
En el presente asunto, tanto en el concepto técnico 500.10.1.29.11.0700 del 7 de junio de 2011 como en el concepto técnico 500.10.1-14-1493 del 18 de diciembre de 2014, para la imposición de la multa se determinó que se trata de una persona natural, nivel de SISBEN o estrato económico 3 y así se tuvo en cuenta en el acto administrativo demandado, en cuya parte pertinente consigna que consultada la página web https://www.sisben.aov.co/consulta de puntaie.aspx, se obtuvo que el señor Guillermo Alarcón Morales […] registra un puntaje de 28.75, que es igual el referido nivel.
Por lo anterior que concluye que la multa se impuso de conformidad con la capacidad de pago establecida en la norma aplicable […]”. (Destacado fuera de texto). 75. La Sala considera que el acto acusado no incurrió en la causal de falsa motivación, teniendo en cuenta que se sustentó en la normativa vigente y los hechos que fueron observados en las inspecciones oculares referidas en los conceptos técnicos allegados al expediente. 76.
Finalmente, la Sala no encuentra que en el argumento esgrimido por el demandante se expongan razones suficientes que permitan estudiar el cargo más allá de lo considerado por el Tribunal en la sentencia apelada, esto es, la clasificación del sancionado en el SISBEN, de acuerdo con la norma transcrita. 77. En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad.
Conclusión de la Sala 78. La Sala considera que, en el caso sub examine, hay lugar a confirmar la sentencia apelada, en razón a que el acto acusado, que resolvió un proceso sancionatorio ambiental, fue debidamente motivado sin que se haya demostrado la existencia de falsa motivación al momento de cuantificar la multa. 19 Núm. único de radicación: 850012333000201600192-01 Demandante: GUILLERMO ALARCÓN MORALES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas 79.
Visto el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, sobre condena en costas, y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y que en el expediente no aparecen causadas ni probadas; la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare el 16 de mayo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.