CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 730012333000202500050011 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral – CNE Acción: Tutela Derechos: Petición Decisión: Confirma sentencia impugnada Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en la acción de tutela incoada por Miguel Alexander Bermúdez Lemus contra el Consejo Nacional Electoral (CNE), por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. I.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada, luego revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2. La demanda de tutela.
El accionante interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por el Consejo Nacional Electoral (CNE). Por consiguiente, requirió: «PRIMERO: Que se ordene al Consejo Nacional Electoral responder de fondo y en detalle el derecho de petición presentado desde el día 16 de julio de 2024 y remitido por competencia a dicha entidad mediante oficio N° 20242040478791 de fecha 23 de julio de 2024, en un plazo 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 2 no superior a cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión.
SEGUNDO: Que se declare la vulneración de mi derecho fundamental de petición por la omisión del Consejo Nacional Electoral al no resolver oportunamente la solicitud presentada.» 1.3. Hechos.2 El accionante relató que, el 16 de junio de 2024 presentó un derecho de petición de información ante la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública en el que solicitó aclaraciones y especificaciones sobre la vigencia del Concepto No. 081 del 3 de enero de 2022.
Señaló que, el 29 de julio de 2024, la entidad le informó, mediante comunicación enviada por correo electrónico, que la petición había sido remitida por competencia al Consejo Nacional Electoral (CNE), a través del oficio N° 20242040478791 del 23 de julio de 2024. Comentó que, desde el 23 de julio del 2024, fecha en la que el CNE asumió la competencia de la petición y hasta la de presentación de la acción constitucional han transcurrido seis (06) meses sin obtener respuesta. 1.4.
Argumentos de la tutela. El actor indicó que, su inconformidad radica en la omisión del CNE en dar respuesta a su petición de información, remitida desde el 23 de julio de 2024. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Tribunal Administrativo del Tolima3 admitió la presente acción de tutela el 5 de febrero del 2025.
En dicha providencia se ordenó notificar a la entidad accionada. 2.1. Contestación de la acción. El Consejo Nacional Electoral solicitó declarar la improcedencia por carencia actual del objeto por hecho superado, argumentando que, mediante oficio No. CNE-S-2025- 2Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2 folio 7. 3 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 2 folio 2.
Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 3 000383-OJ-500 del 7 de febrero de 2025 se dio respuesta al señor Miguel Alexander Bermúdez Lemus de manera clara, precisa y congruente sobre la consulta de petición. 2.2. Sentencia de primera instancia.4 El Tribunal Administrativo del Tolima declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que: «[…] En conclusión, esta Corporación debe indicar que en el caso que nos ocupa se dio una respuesta de fondo y que fue notificada al actor.
En este orden de ideas, podría sostenerse que no hubo una respuesta completa, teniendo en cuenta que no se resolvió el caso particular del actor; sin embargo, se observa que la respuesta abarca cada uno de los temas planteados por éste, con lo cual se está dando respuesta tacita a sus interrogantes, pues en criterio de la sala se cumplió con la carga mínima que era referirse a cada uno de los temas planteados.
Por otro lado, como la respuesta brindaba al accionante se dio durante el trámite de la presente acción constitucional, se debe indicar que operó la figura del hecho superado y en consecuencia, desapareció la causa que motivó la iniciación de la acción constitucional y la vulneración o amenaza al derecho fundamental.» 2.3. Impugnación.5 El accionante impugnó la decisión por encontrarse inconforme con ella.
Indicó que, si bien el fallo de tutela declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, dicha determinación no atendió la verdadera vulneración de su derecho de petición, resaltó que, el propio fallo de tutela reconoció que la respuesta no fue completa, pues no resolvió su caso particular. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. En virtud de los artículos 326 del Decreto ley 2591 de 19917 y 258 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 20199 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 2, folio 4 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 2. folio 5 6 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 9 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 4 3.2. Problema jurídico. Se debe determinar si esta acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser procedente, se analizará si la autoridad accionada vulneró el derecho fundamental de petición del accionante. 3.3.
La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017 fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho10. 3.4. La carencia actual de objeto. La acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las personas, cuando ellos sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública11; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el 10 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 11 Artículo 86 de la Carta Política.
Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 5 asunto. Al respecto, la Corte Constitucional12 ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: «35. La carencia actual de objeto en los trámites de tutela. La carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o “ha cesado”13 y, por lo tanto, el pronunciamiento del juez de tutela frente a las pretensiones de la acción de tutela se torna innecesario, dado que “no tendría efecto alguno” o “caería en el vacío”14.
Este fenómeno puede configurarse en tres hipótesis: (i) daño consumado, el cual tiene lugar cuando “se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que (…) no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación”15; (ii) hecho sobreviniente, el cual se presenta cuando acaece una situación que acarrea la “inocuidad de las pretensiones”16 y que no “tiene origen en una actuación de la parte accionada dentro del trámite de tutela”17; y (iii) hecho superado, que ocurre cuando la “pretensión contenida en la acción de tutela” se satisfizo por completo por un acto voluntario del responsable18.
La Corte Constitucional ha aclarado que el hecho superado se configura cuando la satisfacción del derecho parte de ‘una decisión voluntaria y jurídicamente consciente del demandado19, por razones ajenas a la intervención del juez constitucional20. El cumplimiento de los fallos de tutela de los jueces de instancia no configura la carencia actual de objeto en sede de revisión» (Destaca la Sala) Conforme a lo anterior, resulta necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados en el caso sub examine aún persisten o si, por el contrario, la pretensión planteada para procurar su defensa ha sido satisfecha, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 3.5.
Hechos probados. a) El 16 de julio de 2024, Miguel Alexander Bermúdez Lemus elevó derecho de petición ante el Departamento Administrativo de la Función Pública acerca de la vigencia del concepto 081 del 3 de enero de 2022 sobre inhabilidades e incompatibilidades de los diputados. Concretamente, solicitó: «Lo anterior a fin de establecer claridad y vigencia respecto de la excepción que contiene el concepto en mención el cual indicó que: “… quien se postuló al cargo de diputado y no resultó elegido y posteriormente es llamado a cubrir una vacante definitiva en el cargo de diputado, por el hecho de haber ejercido como empleado público en el respectivo departamento no tiene 12 Corte Constitucional, sentencia T-70 del 24 de febrero de 2022, M. P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 13 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1994, T-285 de 2019 y T-060 de 2019. 14 Corte Constitucional, sentencia T-533 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia SU- 522 de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencia T-308 de 2011. 17 Corte Constitucional, sentencias T-149 de 2018 y SU-440 de 2021.
Ver también, Corte Constitucional, sentencia SU-522 de 2019. “El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado.
El hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada. A manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora;
(ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la Litis”. 18 Corte Constitucional, sentencias T-321 de 2016 y T-154 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencia T-344 de 2019.
En el mismo sentido se encuentra la sentencia T-104 de 2020. 20 Corte Constitucional, sentencia T-321 de 2016. En el mismo sentido se encuentran las sentencias T-154 de 2017, T-715 de 2017 y T-104 de 2020. Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 6 la posibilidad de influir en la intención de voto de la comunidad, en consecuencia, se considera que la inhabilidad se encuentra consagrada para quienes van a ser elegidos diputados, proceso que ya se surtió y terminó con su elección en segundo renglón.” Formulo la presente petición teniendo en cuenta que fui candidato a la Asamblea Departamental del Tolima para el año 2023, contienda electoral en la cual no alcancé a completar los votos necesarios para ocupar curul por el partido que representaba, sin embargo, al presentarse el hipotético caso que quien me seguía en lista renunciara a su curul, podría yo recibir como diputado por el partido centro democrático, por lo que se hace necesario aclarar si estoy o no incurso en alguna causal de inhabilidad y/o incompatibilidad, lo anterior teniendo en consideración que en la actualidad ostento el cargo directivo de Director Operativo de Tránsito y Transporte del departamento del Tolima.
Ahora bien, de igual forma consulto acerca de inhabilidades y/o incompatibilidades para ser diputado, que me pudiese generar un posible actual nombramiento como alcalde encargado o alcalde ad-hoc en un municipio dentro del mismo departamento, momento en el cual según el cargo también sería ordenador del gasto». b) El 29 de julio de 2024 se le informó al accionante que su petición había sido traslada por competencia al Consejo Nacional Electoral, a través de oficio 20242040478791. c) El 7 de febrero de 2025, el Jefe de la Oficina Jurídica del Consejo Nacional Electoral, luego de hacer referencia a la preceptiva jurídica que regula el asunto, dio respuesta a la petición elevada por el señor Miguel Alexander Bermúdez Lemus, en los siguientes términos: «Conclusión y respuesta.
De acuerdo con el marco normativo vigente se ha ilustrado al peticionario acerca del régimen de inhabilidades que aplica a quienes aspiran a ser elegidos y posesionarse como diputados de la asamblea departamental. Frente a una eventual vacancia por falta absoluta o temporal de una curul en una asamblea departamental se aplican las reglas previstas en el artículo 134 de la Constitución para proveer la vacancia. Finalmente, los ciudadanos que aspiren a ser designados alcaldes en encargo o ad hoc corresponde al nominador verificar el cumplimiento de los requisitos y el perfil para el cargo previamente al acto de nombramiento y posesión. El concepto se emite en el alcance del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011». 3.6.
Solución al caso concreto En el caso a estudio, el accionante pretende el amparo de su derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado por el Consejo Nacional Electoral, en relación con la solicitud elevada el 16 de julio de 2024. Por su parte, la autoridad judicial accionada informó que mediante Oficio CNE-S 2025- 000383-03-500 del 7 de febrero de 2025, proferida por el jefe de la Oficina Jurídica del Consejo Nacional Electoral, se le dio respuesta a la petición. Al respecto y una vez verificados los antecedentes que obran dentro del proceso, la Sala comparte el criterio del a quo, en el sentido de considerar que, en efecto, el 7 de febrero de 2025 se contestó el derecho de petición formulado por el señor Bermúdez Lemus.
De Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 7 suerte que, aun cuando no se acataron los términos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se advierte que, a la fecha ya se cumplió el objeto de la tutela.
Ahora bien, el impugnante alega que, el tribunal dio por sentado que el hecho generador de la acción constitucional se superó, pues el Consejo Nacional Electoral - CNE contestó la petición dentro del término de respuesta de la acción constitucional. Sin embargo, primero hay que tener en cuenta que solo hasta que se puso en curso la acción constitucional que hoy nos ocupa fue que el Consejo Nacional Electoral -CNE emitió respuesta al derecho de petición que recibieron desde el mes de julio de 2024, y segundo que la misma tal vez por el afán que apremiaba la respuesta en los términos legales del trámite de la tutela evidentemente no fue de fondo.
Sobre el particular, considera la Sala que de conformidad con la Ley 1755 de 2015 toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en el CPACA, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución y de fondo sobre ella (art.1); el ejercicio de dicho derecho implica el de solicitar consultas.
Según la Corte Constitucional y el Consejo de Estado el derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de democracia participativa; su núcleo esencial radica en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; la respuesta debe ser oportuna, debe resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado y debe ser puesta en conocimiento del peticionario; la respuesta no implica aceptación de lo solicitado (Sentencia T-377 de 2000 de la Corte Constitucional).
Al analizar el derecho de petición elevado por el actor, considera la Sala que estuvo encaminado a lo siguiente: (i) obtener información sobre la vigencia del concepto 081 del 3 de enero de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública; (ii) determinar si estaba incurso en alguna causal de inhabilidad o incompatibilidad, dado que ostenta el cargo de Directivo Operativo de Tránsito y Transporte del departamento del Tolima; y (iii) consultar las inhabilidades e incompatibilidades para ser diputado.
El Consejo Nacional Electoral dio respuesta a la solicitud, a través del Oficio citado, cuyo contenido concreta los siguientes aspectos: (i) señaló que no es posible absolver por vía Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 8 de consulta autorizada asuntos que no sean de competencia del Consejo Nacional Electoral;
(ii) ilustró sobre la normatividad aplicable a la materia (artículos 134, 299 y 315 de la Constitución Política, 49 de la Ley 2200 de 2024, 99 y 37 de la Ley 734 de 2002, 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, 2.2.5.4.7 del Decreto 1083 de 2015); (iii) precisó la norma constitucional (art. 134) aplicable en caso de vacancia absoluta o temporal de una curul;
(iv) indicó que, corresponde al nominador verificar el cumplimiento de requisitos para el ejercicio de un cargo; y (v) fundamentó su respuesta en el artículo 28 del CPACA, según el cual los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. En estas condiciones, para esta Sala si bien es cierto no se analizó en detalle la situación concreta del accionante frente al régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ser diputado, no lo es menos que la respuesta emitida por el Consejo Nacional Electoral lo ilustró sobre las normas jurídicas que regulan el caso.
Así las cosas, comoquiera que, los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción de tutela han desaparecido durante este trámite, «[…] el juez constitucional queda imposibilitado para emitir una orden para la protección de derechos fundamentales, en la medida en que ha dejado de existir el objeto jurídico sobre el cual debía proveer»21.
Por lo demás, se estima que, la respuesta emitida por el CNE resolvió lo pretendido. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que hechos generadores del ejercicio de la acción de tutela han desaparecido durante este trámite constitucional, se impone declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, tal y como fue resuelto por el a-quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 21 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo. Acción de tutela 73001-23-33-000-2025-00050-01 Demandante: Miguel Alexander Bermúdez Lemus Demandado: Consejo Nacional Electoral 9 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 17 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual, se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, frente al amparo del derecho fundamental de petición invocado por Miguel Alexander Bermúdez Lemus, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO