Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 MAGISTRADO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela.

Subtema 1: Tutela contra providencia judicial – Requisitos generales de procedencia. Subtema 2: Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó el señor Luis Hernando Serquera López en contra de la sentencia del 29 de agosto de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela1. Luis Hernando Serquera López, a través de apoderada judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión de la sentencia proferida el 14 de junio de 2024, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 05001-33-33-009-2022-00455-00/012, a través de la cual confirmó el fallo del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín que negó las pretensiones de la demanda -sin imponer condena en costas y agencias en derecho-; no obstante, en la decisión de segunda instancia se condenó en costas al recurrente, en virtud de que la apelación fue resuelta de manera desfavorable. 1.2.

Hechos probados en el proceso ordinario3. De lo narrado en el escrito de tutela y de las pruebas allegadas al expediente, la Sala resume los siguientes: 1 Documento incorporado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia en Samai, identificado con certificado núm. 43DB4CA0F7E470BD 3530E7DD5DA547F7 359B9931FF9E2C3B 7AC20056C5EAC3B8. 2 El proceso ordinario se promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento de Antioquia. 3 Ibidem. / Actuaciones visibles en el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incorporado a Samai, en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=05001333300920220045 5000500133 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.1.

El accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el departamento de Antioquia, en el que solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo ANT2022EE010493 del 28 de marzo de 2022, mediante el cual, la parte demandada negó el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 1.2.2.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín avocó conocimiento en primera instancia y, a través de sentencia del 1° de septiembre de 2023, negó lo pretendido y se abstuvo de imponer condena en costas. 1.2.3. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, en providencia del 14 de junio de 2024, en la que desestimó los argumentos esbozados en el recurso, y confirmó la decisión proferida en primera instancia. Por otro lado, dicha Corporación decidió imponer condena en costas de segunda instancia, bajo las siguientes consideraciones: “(…) Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: “Artículo 188.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas.

Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena.

Por lo anterior se condenará a la parte vencida al pago de las costas de esta instancia (…)”. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela. La parte actora solicitó al juez constitucional i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad. Como consecuencia de ello, pidió ii) dejar sin efectos parcialmente la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, concretamente, el numeral segundo (2°) de la parte resolutiva, que condenó al pago Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de costas procesales en segunda instancia. Argumentó que la colegiatura accionada no estudió la conducta procesal asumida por el demandante para condenarlo al pago de las costas y agencias en derecho ni comprobó que, en efecto, estas estuvieran causadas.

Consideró vulnerado su derecho al debido proceso, dado que la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023 -que reguló lo atinente a la sanción moratoria- no dispuso la condena en costas de quien fungió allí como demandante; además, que, en oportunidades anteriores, el Consejo de Estado había reconocido el derecho a la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los docentes oficiales, y, por tanto, contaba con elementos para formular la demanda.

Se remitió al contenido del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, para indicar que en el proceso ordinario no aparecen probados los gastos judiciales dado que se trata de un asunto de puro derecho, y que no se acreditó temeridad o mala fe de parte de la demandante. Agregó que, la norma no obliga a la imposición de condena en costas, sino que prevé que el operador judicial se pronuncie al respecto. 1.4.

Trámite en primera instancia. 1.4.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto el 18 de julio de 20244, en el que admitió la acción de tutela; vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y al departamento de Antioquia, como terceros con interés; requirió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín para que allegara vía electrónica el expediente con radicado núm. 05001-33-33-009-2022-00455-00/01; y reconoció personería a la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, como apoderada de la parte accionante. 1.4.2.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín5 remitió el enlace del expediente digital solicitado; sin embargo, guardó silencio frente a los hechos objeto de la presente acción. 1.4.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión6, solicitó se declare improcedente la acción de tutela, toda vez que no superó el requisito de relevancia constitucional, sino que, el accionante pretendió reabrir el debate surtido ante el juez natural, pues su discrepancia obedeció a un tema netamente legal, el cual fue decidido en dos oportunidades. 1.4.4.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional7, precisó que, a partir de la lectura del escrito de tutela, concluyó que la conducta de la entidad no configuró violación alguna de los derechos fundamentales del actor y, en consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción. 4 Documento incorporado en el índice 5 del expediente digital de tutela de primera instancia en Samai, identificado con certificado núm. 8C86E42E39A45BBA 9E33561F7428C901 9A53168E53CB33AA 584BEE01C2EFA290. 5 Documento incorporado en el índice 9 del expediente digital de tutela de primera instancia en Samai, con certificado núm. 79545C32FF249C0A B18F7CFC36027A5E A8D48D905515DA3F C0180F2B7DF7D8C0. / Visible también en el índice 10. 6 Documento incorporado en el índice 11 del expediente digital de tutela de primera instancia de Samai, con certificado núm. C673A4287CBA3086 CA867F9D8E53E8AF 78A222BD97D5C3E8 759D5BC876D20F57. / Visible también en el índice 13. 7 Documento incorporado en el índice 12 del expediente digital de tutela de primera instancia de Samai, con certificado núm. C85FBEC8CCA92345 2AF06276DA7F6A09 382E2BD58E94CDAE E94F24F0C3B41E60 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5.

Sentencia de tutela de primera instancia. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 29 de agosto de 20248, en la que resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. Sostuvo que, la discusión planteada giró en torno a la imposición de la condena en costas, controversia de orden legal que estuvo relacionada con la interpretación y aplicación de los artículos que regulan el tema.

Por lo anterior, consideró que la intervención del juez constitucional convertiría este mecanismo en una instancia o recurso adicional, en tanto entraría a discernir asuntos de mera legalidad como si se tratara del juez natural de la causa. 1.6. Impugnación. El tutelante presentó escrito de impugnación9 en contra de la sentencia de primera instancia, en el que refirió que el Consejo de Estado ha mantenido una posición unánime en cuanto a la imposición de las costas procesales en litigios que versan sobre derechos laborales, en el sentido de atender la posición de las partes, que, para el caso en concreto, se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, para lo cual, citó sentencias proferidas con anterioridad a la sentencia de unificación que versa sobre el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa. 2.2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Luis Hernando Serquera López, porque es el titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, dada su condición de demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado bajo el radicado núm. 05001-33-33-009- 2022-00455-00/01. 2.2.2.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, por cuando actuó como juez dentro del medio de control mencionado, y fue su actuación a la que el accionante atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 8 Documento incorporado en el índice 15 del expediente digital de tutela de primera instancia de Samai, con certificado núm. 8843A861B663CE6D D956505848E341D1 0CFD7CFEB5FEB6CD A3754EC216E32562. 9 Documento incorporado en el índice 19 del expediente digital de tutela de primera instancia de Samai, con certificado núm. B23D5416FCC714A8 31FF27A34CD61BBD 2C532654367CB08D 7385793C635BD3BD.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3. Procedibilidad de la acción. En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. 2.3.1.

Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”11.

Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto12.

En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.

Además, indicó que, si la providencia objeto de reparos fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. 10 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 11 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 12 Cfr. sentencia C-590 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4. Caso en concreto. 2.4.1. En el asunto bajo estudio, Luis Hernando Serquera López, por conducto de apoderada judicial, presentó la solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, que consideró vulnerados al interior del proceso con radicado núm. 05001-33-33-009- 2022-00455-00/01, específicamente con la decisión adoptada en sentencia de segunda instancia del 14 de junio de 2024, que le condenó al pago de costas procesales de tal instancia. En concreto, argumentó que la autoridad accionada debió tener en cuenta: i) que no incurrió en conductas temerarias o de mala fe; ii) que el asunto abordado en el proceso ordinario era de pleno derecho y que la demandada no incurrió en gastos judiciales; iii) que la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 no impuso costas a la parte vencida; y iv) que el artículo 188 del CPACA no impone la obligación de condenar en costas.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia expuso que, el artículo 188 del CPACA prevé un supuesto objetivo para imponer condena en costas que, en el caso particular, obedeció a que la apelación fue resuelta de manera desfavorable al recurrente, por lo que ordenó al juzgado de primera instancia la liquidación de estas. 2.4.2.

Pues bien, para la Sala es preciso denotar en relación con los dos primeros reparos, que el tutelante no indicó qué norma o precedente judicial imponía al Tribunal de instancia al momento de imponer la condena en costas, emplear un criterio subjetivo de manera que fuera determinante establecer si la conducta procesal de la parte fue temeraria o de mala fe, o valorar que el proceso de nulidad y restablecimiento abordó un asunto de pleno derecho.

Además, tampoco explicó qué norma fue aplicada, no aplicada o interpretada indebidamente en la sentencia del 14 de junio de 2024, de suerte que no fuera posible para el juez ordinario de segunda instancia acoger el criterio objetivo previsto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, que dispone condenar en costas a quien se le haya resuelto desfavorablemente un recurso de apelación como ocurrió en el caso concreto.

En cuanto al argumento de que la entidad demandada no incurrió en gastos judiciales, cabe advertir que, de acuerdo con la orden impuesta en la sentencia 14 de junio de 2024, corresponderá al juez de primera instancia realizar la respectiva liquidación de las costas, decisión que la parte interesada podrá controvertir con los recursos procedentes en caso de no estar conforme, en los términos del artículo 366.5 del CGP13. 2.4.2.

La parte tutelante también arguyó que en el fallo de unificación SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023 no se impuso costas a la parte vencida, aspecto que, según afirmó, no consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 14 de junio de 2024. Sobre este punto, una vez la Sala revisó la referida providencia, encontró que la Sección Segunda ha acogido en algunas de sus providencias, una postura consistente en que, en los casos resueltos por sentencias de unificación en aplicación de las reglas 13 Ver sentencia de unificación emitida la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-11312-00 (IJ).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 allí definidas, no condena en costas al amparo de los principios de buena fe y confianza legítima14. En ese orden, es preciso advertir que la postura asumida por la Sección Segunda en determinados eventos no es regla jurisprudencial para el caso concreto que, de no ser atendida, implique un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la sentencia del 14 de junio de 2024 no es un fallo de unificación, más aún, cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó las normas del CPACA y del CGP que regulan de manera expresa lo relacionado con la condena en costas. 2.4.3.

Finalmente, frente al cargo atinente a que el artículo 188 del CPACA no impone a los jueces la obligación de condenar en costas, la Sala observa que dicho reparo está dirigido a formular una solución favorable a los intereses de la tutelante que no tiene la fuerza suficiente para sustentar la configuración de un defecto en la sentencia del 14 de junio de 2024, pues el argumento no implica que, en todo caso, el Tribunal accionado no se podía pronunciar y resolver sobre la condena en costas. 2.4.4.

Bajo estas condiciones, la Sala considera que el escrito de amparo no superó el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora, lejos de exponer las circunstancias por las que consideró que la decisión censurada vulneró sus derechos fundamentales, digirió sus argumentos únicamente a debatir los fundamentos legales con los que el Tribunal resolvió imponer condena en costas en segunda instancia, con miras a que se profiera una nueva sentencia en la que se acoja la interpretación que la consideró correcta.

Esto, pese a que la Corte Constitucional ha indicado con precisión que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”15. Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de agosto de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 14 Entre otras, se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de junio de 2021, radicación: 66001-33-33-000-2015-00309-01(0632-2018) SUJ-024-CE-S2-202; sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025- CE-S2-2021; sentencia del 28 de julio de 2022, radicación: 25000234200020130238001 (2656-2014) SUJ-028-CE-S2-2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU215/22.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03573-01 Accionante: Luis Hernando Serquera López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LMMT