CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veintiséis (2026) Radicado: 76001-23-33-000-2010-01319-02 (5808-2024)1 Demandante: Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión convencional empleado público Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante, contra la sentencia de Tres (3) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1.1.1 Pretensiones 1. Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para solicitar la nulidad del Oficio 1830 de 18 de diciembre de 2007, mediante el cual, reconoció una pensión de jubilación convencional a la señora Sonia Gallego Giraldo. 2.

A título de restablecimiento del derecho, deprecó se condene a la demandada a la devolución de los dineros que le fueron pagados con ocasión del reconocimiento de la 1 Expediente digital. 2 Samai, índice 2, carpeta zip, archivo: 202102076700, pp. 78-98. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 2 prestación, debidamente indexados. 1.1.2 Hechos y omisiones 3.

La señora Sonia Gallego Giraldo prestó sus servicios al Estado, así: Entidad Desde Hasta Emsirva 01/03/1976 15/11/1978 Concejo de Cali 16/11/1978 09/07/2001 Emcali 19/07/2004 13/12/2007 4. Su último cargo en EMCALI fue el de «Auxiliar General de Oficina». 5. Mediante Oficio 1830 de 18 de diciembre de 2007, EMCALI reconoció una pensión convencional de jubilación a la demandada, con 20 años de servicio y 50 de edad. 6.

A través de Acuerdo 50 de 1961, EMCALI fue constituida como un establecimiento público, naturaleza jurídica que mantuvo hasta el 30 de diciembre de 1996, cuando por disposición del Acuerdo municipal 14 de 16 de diciembre de 1996, fue transformada a empresa industrial y comercial del Estado. 7. A partir del cambio de naturaleza jurídica, por regla general, sus servidores son trabajadores oficiales, con excepción de aquellos que, por razón de su cargo, tengan la condición de empleados públicos. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación 8.

Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: 7.1. Constitución Política: preámbulo y artículos 1, 2, 4, 48, 83 y 150.19 (letras e y f). 7.2. Legales y reglamentarias: Código Contencioso Administrativo: artículo 2; y Decreto 2527 de 2000: artículo 1°. 9. Sostuvo que no guardaba competencia para reconocer la pensión de jubilación a la señora Sonia Gallego Giraldo, toda vez que, cuando esta ingresó a la entidad «[…] contaba con los 20 años de servicio y/o cotizaciones para que el reconocimiento pensional se hiciera por parte de la caja de previsión o fondo donde se acumuló este tiempo». 10.

Añadió que, «[…] fácilmente se puede concluir que su vinculación […] por tan poco Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 3 tiempo persiguió única y exclusivamente obtener el beneficio de la pensión sin los requisitos legales», es decir, «[…] tuvo como finalidad solamente buscar la aplicación de los beneficios contenidos en la convención colectiva de trabajo». 11.

Advirtió que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 2527 de 2000, la pensión de la demandante debía ser reconocida por el fondo o caja de previsión a la cual se encontraba afiliada. 1.2 Contestación de la demanda 12. El auto admisorio de la demanda fue notificado personalmente a la señora Sonia Gallego Giraldo el 27 de noviembre de 20143; sin embargo, esta no la contestó. 1.3.

La sentencia de primera instancia4 13. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de Tres (3) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), negó las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 14. Como sustento de su decisión, recordó que, «[…] EMCALI fue creada como un Establecimiento Público a través del Acuerdo 50 del 29 de noviembre de 1961 del Concejo Municipal de Santiago de Cali, entonces, por regla general sus servidores [eran] empleados públicos», sin embargo, «[…] mediante Acuerdo No. 014 del 26 de diciembre de 1996, se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley 142 de 1994, [y por tanto], a partir del 1 de enero de 1997 por regla general sus empleados eran trabajadores oficiales». 15.

Advirtió que, «[p]ara la época en que se reconoció el derecho estaba vigente la convención colectiva de trabajo 2004-2008, que en el artículo 98 establecía como condiciones para la jubilación haber prestado servicios 20 años continuos o discontinuos a entidades de derecho público y cumplir 50 años de edad», y añadió que, «[e]l artículo 104 de citada convención establecía que la cuantía de la mesada pensional sería el 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados por el trabajador en el último año de servicios para los trabajadores que se vincularon a partir 01 de enero de 1992 y no han servido a EMCALI diez o más años, situación en la que estaba la demandada teniendo en cuenta que prestó sus servicios desde el 19 de julio de 2004 al 13 de diciembre de 2007». 16.

Finalmente, resaltó que, «[…] la convención colectiva 2004-2008 estaba vigente antes de la 3 Ib., archivo: 202102076701, p. 73. 4 Samai del tribunal de origen, índice 70. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 4 promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005, además la demandada consolidó su derecho el 04 de agosto de 2007, esto es, antes del 31 de julio de 2010, fecha límite que el acto Legislativo en comento puso fin a la vigencia del régimen pensional contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos celebrados y que se encontraban vigente al 25 de julio de 2005». 1.3 Recurso de apelación5 17.

Inconforme con la decisión de primera instancia, EMCALI interpuso recurso de apelación, al estimar que, la pensión de jubilación «[…] fue reconocida de conformidad con la convención de trabajo que regía para el momento en que adquirió su derecho, la cual establece que EMCALI jubilará al personal que cumpla con los requisitos establecidos por la Ley y la Convención vigente con el 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibida por el trabajador en el último año de servicios», sin embargo, aduce que la entidad «[…] no era competente para reconocer la pensión de jubilación a una persona que teniendo más de 20 años de servicios en otras entidades o habiendo efectuado las cotizaciones necesarias para la pensión a otro fondo o caja de previsión, se vincula pocos años con la finalidad de hacerse beneficiaria de la convención colectica vigente». 18.

Argumentó que, la demandada «[…] no demostró que laboró para otras entidades públicas en calidad de trabajador oficial, conforme lo refiere la CCT 2004-2008 Anexo I Artículo 98» y, «[…] la mayor parte del tiempo del servicio de la demandada lo acumuló como empleado público en otras entidades». 19. Por lo anterior, solicitó se revoque el fallo de primera instancia, y se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.5.

Trámite de segunda instancia 20. Con auto de 12 de marzo de 20266, el consejero de Estado ponente admitió el recurso de apelación y, dispuso que, de ser necesario, vencido el período probatorio, se corriera traslado para alegar de conclusión a las partes. 21. Dentro del término respectivo, EMCALI alegó de conclusión7, mediante escrito en el que reiteró los argumentos contenidos en la demanda y el recurso de apelación. 22.

El Representante del Ministerio Público intervino8 en esta oportunidad, con el fin de solicitar se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que, «[…] EMCALI 5 Ib. índice 75. 6 Samai, índice 4. 7 Samai, índice 15. 8 Samai, índice 13. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 5 E.I.C.E. E.S.P, sí es la competente para emitir el acto administrativo objeto de control de legalidad por medio del cual se reconoció pensión de jubilación en los términos de la convención colectiva del trabajo vigente para los años 2004-2008». 23.

Además, respecto de las vinculaciones de la demandada como empleada pública, sostuvo que, «[…] no le asiste razón a la parte apelante, en la medida que acorde con el contenido textual de la convención colectiva del trabajo 2004-2008 con base en la cual se le reconoció pensión de jubilación a la demandada, se exigía única y exclusivamente que la señora SONIA GALLEGO GIRALDO ostentara la calidad de trabajador oficial solamente en sus servicios prestados ante EMCALI E.I.C.E. E.S.P y NO en los 20 años de servicios continuos o discontinuos totales a entidades de derecho público como pretender hacerlo entender el extremo activo de la litis».

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 24. La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 212 del CCA. 2.2. Asunto preliminar. Alcance del recurso de apelación - Principio de congruencia 25. La sala vislumbra que, en la presente oportunidad, EMCALI presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Sonia Gallego Giraldo, al considerar que no guardaba competencia para reconocerle la pensión de jubilación convencional concedida a través del acto administrativo acusado, toda vez que, esta ya acumulaba más de 20 años de servicio y 50 de edad, y, por tanto, dicha prestación debió ser otorgada por la caja o fondo de pensiones al cual se encontraba afiliada. 26.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que, la entidad demandante, guardaba plena competencia para el reconocimiento de la prestación, habida cuenta de su naturaleza convencional, y de lo pactado en la convención colectiva de trabajo vigente. 27. Inconforme con dicha decisión, EMCALI interpuso recurso de apelación en el cual, además de la falta de competencia alegada en la demanda, indicó que la señora Gallego Giraldo no tenía derecho a la pensión convencional, pues no acreditó 20 años de servicio en condición de trabajadora oficial. 28.

Sobre el particular, la Subsección debe advertir que, conforme lo preceptúa el artículo Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 6 212 del CCA estableció el trámite del recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los juzgados y tribunales administrativos, de la siguiente manera: Artículo 212.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante el a quo. Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior. El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia. […] (Énfasis de la Sala) 29.

El Código General del Proceso (CGP), en su artículo 320, prevé que el recurso de apelación tiene como objeto «[…] que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», el cual será interpuesto por la parte a la que aquella le haya sido desfavorable, con lo que se materializa el principio de doble instancia contenido en el artículo 31 de la Carta Política. 30.

Ahora bien, en lo concerniente al requisito de sustentación del recurso de apelación, esta Corporación9 ha dicho: […] En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder a ordenar la indexación de la primera mesada del demandante.

En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no sólo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.

Lo anterior requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (Resalta la Sala) 31.

En el mismo sentido, esta Colegiatura sostuvo que «[…] no basta con la sola interposición del recurso, sino que se hace necesario que se realice la sustentación con el propósito de que el juez que conoce de la apelación tenga el marco que delimita su decisión, pues los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y son ajenos a la competencia del ad quem»10. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 1º de agosto de 2018, expediente: 73001-23-31-000-2014-00160-01 (3026-2015); consejero ponente: William Hernández Gómez.

Al respecto, ver también fallos de 28 de junio de 2018, expediente: 44001-23-33-000-2013-00068-01 (3393-2015), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y 15 de marzo de 2018 y 9 de noviembre de 2017, expedientes: 25000-23-42-000-2012-00914-01 (2666-2014) y 18001-23-33- 000-2015-00214-01 (1050-2017), respectivamente. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B; auto de 9 de septiembre de 2024; expediente 63001-23-33-000-2016-00147-02 (4040-2023); consejero de Estado: Juan Enrique Bedoya Escobar.

Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 7 32. Por tanto, conforme a las normas y jurisprudencia antes referidas, resulta claro que la sustentación suficiente, adecuada y congruente del recurso de apelación es un presupuesto procesal indispensable, sin el cual no resulta viable que el superior funcional de una determinada autoridad judicial estudie la aptitud legal y constitucional de lo decidido en una sentencia de primera instancia. 33.

En lo atinente al principio de congruencia, y según lo preceptúa el artículo 281 del CGP, la sentencia «[…] deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda». De la misma manera, es claro que el recurso de apelación formulado contra determinado fallo debe coincidir con los argumentos expuestos en la demanda y las razones por las cuales fueron o no acogidos, de suerte que, no resulta posible incluir, a través del recurso de alzada, nuevas pretensiones, hechos o argumentos que no hayan sido parte del debate suscitado en primera instancia. 34.

En el sub lite, es claro que EMCALI nunca señaló en la demanda que la señora Gallego Giraldo no tenía derecho a la pensión convencional porque no acreditó 20 años de servicio en condición de trabajadora oficial, razón por la cual, dicho aserto comporta un elemento nuevo introducido en el recurso de apelación que no fue debatido en primera instancia, y sobre el cual, su contraparte no pudo ejercer su derecho de defensa. 35.

Dicho argumento tampoco fue valorado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de primera instancia, razón por la cual, corresponde a la Sala estar al alcance del recurso de apelación, abstenerse de emitir valoración alguna sobre el alegato referido, y asumir el análisis que corresponde a la competencia de la entidad demandada para proveer el reconocimiento pensional contenido en el acto acusado, tal como será realizado en seguida. 2.3.

Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala resolver lo siguiente: 19.1. ¿EMCALI tenía competencia para reconocer la pensión de jubilación convencional a la señora Sonia Gallego Giraldo, o de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 1 del Decreto 2527 de 2000, dicha facultad correspondía a la respectiva caja o fondo de pensiones? Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 8 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Competencia para el reconocimiento de pensiones a partir de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 37. La Ley 100 de 1993 fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes y concentrar la administración de las pensiones en el sector público. 38.

El artículo 52 de la citada norma determinó que «el régimen de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales», función ahora en cabeza de Colpensiones11, y estableció que «[l]as cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan», previsión que se acompasa con la prohibición general para crear nuevos organismos de previsión o de seguridad social en el sector público contenida en el artículo 129 ibidem. 39.

En los términos del artículo 15 de la mentada Ley, las personas naturales que prestaban sus servicios al Estado fueron calificados como afiliados obligatorios al sistema y, a voces del 128, les era dable escoger el régimen al que desearan afiliarse y quienes se acogieran al régimen de prima media con prestación definida podían continuar afiliados al organismo en el cual estuvieran vinculados. 40.

Luego, por cuenta del Decreto 691 de 1994, los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y de sus entidades descentralizadas12, del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República fueron incorporados al sistema general de pensiones a partir del 1° de abril de 1994, mientras que en el caso de los departamentales, municipales y distritales o de sus entidades descentralizadas, el sistema general de pensiones entró a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara el respectivo gobernador o alcalde. 41.

En todo caso, el artículo 36 de la mentada Ley 100 estipuló que «[q]uienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de 11 El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó Colpensiones, determinó que su «[…] objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle» y ordenó al Gobierno Nacional «[…] realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones». 12 Salvo algunas excepciones. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 9 vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos»; y creó un régimen de transición con el objetivo de evitar menoscabar expectativas o derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio. 42.

Lo anterior derivó en procedimientos administrativos complejos de adaptación al nuevo sistema pensional en cuanto a traslados, afiliaciones (y sus efectos), cotizaciones, otorgamiento de bonos pensionales y competencia para proveer los reconocimientos de las prestaciones, entre muchos otros, que necesitaron ser reglamentados por el ejecutivo. 43.

En tal virtud, el Gobierno nacional expidió el Decreto 692 de 1994, en cuyo artículo 6 reiteró la prohibición de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión del sector público para el manejo de pensiones y preceptuó que las ya existentes podrían gestionar el régimen de prima media, mientras no fueran liquidadas, pero solo respecto de sus administrados.

Asimismo, en el artículo 14 prescribió los efectos de la afiliación al sistema, de la siguiente manera: Artículo 14. Efectos de la afiliación. La afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el diligenciamiento del respectivo formulario. Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente. 44.

A su vez, el artículo 6 del Decreto 813 de 1994 consagró los supuestos fácticos en los cuales correspondía al extinguido ISS el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos afiliados, así: Artículo 6º. Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.

Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 10 i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional. 45.

Posteriormente, el Decreto 1068 de 1995 reglamentó la afiliación de los servidores públicos del orden territorial, en relación con los cuales estableció: Artículo 5º.- Efectos de la afiliación. Para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, la afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente al del diligenciamiento del respectivo formulario.

Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente. La entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el servidor público de los entes territoriales, efectuará el reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación, una vez le sea entregado el respectivo bono pensional. 46.

Por último, el Gobierno nacional expidió el Decreto 2527 de 2002, en el que dispuso: Artículo 1º. Reconocimiento a cargo de las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.

Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.

Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que, a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.

También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 11 […] Artículo 5º- Régimen de transición en el ISS.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo anterior, el ISS, como administradora de pensiones del régimen de prima media a la que se pueden vincular los beneficiarios del régimen de transición, deberá reconocer la pensión respetando los beneficios derivados de dicho régimen, siempre y cuando éstos no hayan perdido el régimen de transición de acuerdo con la ley. 47.

De lo anotado resulta claro que la competencia para conceder las prestaciones del régimen de prima media con prestación definida del sistema de seguridad social en pensiones correspondió al extinguido ISS y hoy concierne a Colpensiones, sin perjuicio de la facultad que les asiste para ello a las cajas, fondos o entidades públicas preexistentes a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y de acuerdo con la reglamentación contenida en los Decretos 692 de 1994 (artículo 14), 813 de ese año (artículo 6), 1068 de 1995 y 2527 de 2000 (artículo 1°), cuya interpretación armónica permite concluir que estas últimas son responsables del reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos que reunieron los requisitos para jubilarse antes de la entrada en vigor del sistema general de pensiones o acumularon 20 años de servicios en condición de afiliados de aquellas. 2.4.2.

Derechos de asociación sindical y negociación colectiva 48. De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 1°, 2° y 25 de la Constitución Política, Colombia es un Estado Social de Derecho fundado, entre otras, en el trabajo, concepto que comporta un derecho y obligación social, y aparece como principio y valor transversal de toda la organización social, razón por la cual, goza de especial protección por parte del Estado en todas sus modalidades, de tal suerte que, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones de justicia y dignidad. 49.

A su turno, el artículo 39 de la Constitución Política prevé que, con excepción de los miembros de la Fuerza Pública, los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, mientras que, los artículos 55 y 56 ibidem garantizan, en su orden, el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, y el derecho de huelga, claro está, con ciertas limitaciones y excepciones previstas en la ley. 50.

Por lo tanto, es claro que, la Carta Fundamental promueve el ejercicio del trabajo en condiciones justas y dignas, permite a los trabajadores y empleadores negociar, en forma colectiva, las condiciones en que debe desarrollarse cierta actividad y los emolumentos o contraprestaciones que deban ser reconocidos, mientras no vulneren la ley, actividad Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 12 que, según el inciso segundo del artículo 55 de la Constitución Política, debe ser fomentada por el Estado, pues, a este le corresponde el deber de «[…] promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo». 51.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha sostenido13 que, «[…] el derecho colectivo del trabajo constituye un instrumento valioso y apropiado para hacer realidad la justicia social en las relaciones entre patronos y trabajadores, la vigencia de un orden justo, la convivencia tranquila, mediante "la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo", y el reconocimiento a la dignidad humana en la persona del trabajador, a través de la regulación de las "condiciones de trabajo", en lo que atañe al derecho individual del trabajo y de la seguridad social, que asegure a las personas el derecho "a un trabajo en condiciones dignas y justas"». 2.4.3.

Convención colectiva de trabajo 52. El artículo 467 del CST preceptúa que, una convención colectiva de trabajo, «[…] es la que se celebra entre uno o varios {empleadores} o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia». 53.

En consonancia con lo anterior esta Corporación ha indicado14 que, las convenciones colectivas de trabajo comportan acuerdos vinculantes «[…] entre uno o varios empleadores y uno o varios sindicatos o asociaciones sindicales de trabajadores, que puede ser de contenido económico y/o jurídico, que define las condiciones laborales que regirán los contratos o relaciones de trabajo durante su vigencia», y que, además, no solo configuran mecanismos de concertación, sino también «[…] de solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo». 54.

En cuanto a sus contenidos, el artículo 468 del CST establece que, «[a]demás de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales de trabajo, en la convención colectiva se indicarán la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares donde ha de regir la fecha en que entrará en vigor, el plazo de duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe». 55.

Aunque resulte deseable que el mismo texto de la convención señale su vigencia, si esta no es determinada de manera expresa, el artículo 477 del CST establece un plazo presuntivo, así: Artículo 477. Plazo presuntivo. Cuando la duración de la convención colectiva no haya sido expresamente estipulada o no resulte de la naturaleza de la obra o trabajo, se presume 13 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C- 009 de 20 de enero de 1994; magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 11 de mayo de 2017; expediente: 68001-23-31-000-2008-00408-02(0330-12); consejero ponente: César Palomino Cortés. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 13 celebrada por términos sucesivos de seis (6) en seis (6) meses. 56.

Además, establece un régimen de prórroga automática, en los siguientes términos: Artículo 478. Prórroga automática. A menos que se hayan pactado normas diferentes en la convención colectiva, si dentro de los sesenta (60) días inmediatamente anteriores a la expiración de su término, las partes o una de ellas no hubieren hecho manifestación escrita de su expresa voluntad de darla por terminada, la convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis en seis meses, que se contarán desde la fecha señalada para su terminación. 57.

Finalmente, en cuanto a su denuncia, en artículo 479 ibidem determina: Artículo 479. Denuncia. 1. Para que sea válida la manifestación escrita de dar por terminada una convención colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por triplicado ante el Inspector del Trabajo del lugar y en su defecto ante el Alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación, señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma.

El original de la denuncia será entregado al destinatario por dicho funcionario, y las copias serán destinadas para el Departamento Nacional del Trabajo y para el denunciante de la convención. 2. Formulada así la denuncia de la convención colectiva, ésta continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención. 2.5. Caso concreto 58.

La parte demandante pretende obtener la nulidad del Oficio 1830 de 18 de diciembre de 2007, mediante el cual, reconoció una pensión de jubilación convencional a la señora Sonia Gallego Giraldo, al considerar que, no guardaba competencia para ello, toda vez que, la demandada ya acumulaba más de 20 años de servicio y 50 de edad, y, por tanto, dicha prestación debió ser otorgada por la caja o fondo de pensiones al cual se encontraba afiliada. 59.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que, la entidad demandante, guardaba plena competencia para el reconocimiento de la prestación, habida cuenta de su naturaleza convencional, y de lo pactado en la convención colectiva de trabajo vigente. 60. Inconforme con esa decisión, EMCALI interpuso recurso de apelación, en el cual reiteró que, conforme al Decreto 2527 de 2000, no guardaba competencia para reconocer la pensión. 61.

Planteado el objeto y alcance de esa impugnación, y a partir de las pruebas recaudadas en el expediente, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 14 corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, se encuentra acreditado en el expediente que la señora Sonia Gallego Giraldo, prestó los siguientes servicios al Estado: Entidad Desde Hasta Naturaleza del vínculo Emsirva15 01/03/1976 15/11/1978 Servidor público Concejo de Cali16 16/11/1978 09/07/2001 Servidor público Emcali17 19/07/2005 13/12/2007 Servidor público 62.

Asimismo, está comprobado que la señora Sonia Gallego Giraldo fue vinculada a EMCALI mediante contrato de trabajo a término fijo celebrado el 19 de julio de 200518, para desempeñar el empleo de «AUXILIAR GENERAL DE OFICINA», razón por la cual, es evidente que adquirió la condición de trabajadora oficial. 63. Ahora bien, obra copia de la «CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO 2004- 2008», cuyo artículo 98 estipulaba:

ARTÍCULO

98. CONDICIONES PARA JUBILACIÓN EMCALI E.I.C.E. - E.S.P. jubilará a los trabajadores oficiales que hayan prestado veinte (20) años continuos o discontinuos a entidades de derecho público y cuando cumplieren cincuenta (50) años de edad. 64. Finalmente, también está demostrado que, a través de Oficio 1830 de 18 de diciembre de 200719, EMCALI reconoció una pensión de jubilación convencional a la señora Sonia Gallego Giraldo, a partir del 14 de diciembre de ese mismo año, documento en el que expuso que, «[c]uando la Administradora de Pensiones asuma el riesgo de vejez, se pagará únicamente el mayor valor si lo hubiere entre la pensión otorgada y la que se encuentre reconociendo EMCALI E.I.C.E. E.S.P.». 65.

Del análisis normativo y jurisprudencial realizado, y de los términos del artículo 98 de la convención colectiva trascrita, resulta claro que, en esta, empleador y trabajadores oficiales pactaron las condiciones de reconocimiento de una pensión de jubilación, que no de vejez, ni sustitutiva de esta, cuyo sujeto obligado y, por tanto, competente para el reconocimiento pensional, no es otro que EMCALI. 66.

Sobre el particular, se tiene que, si bien el artículo 1 del Decreto 2527 de 2000 determina una serie de competencias en cabeza de las cajas o fondos administradores de pensiones dentro del régimen de prima media con prestación definida, dicha 15 Samai, índice 2, carpeta zip, archivo: 202102076700, p. 16. 16 Ib., p. 14. 17 Ib., p. 13. 18 Samai, índice 2, carpeta zip, archivo: 202102076703, pp. 40-41. 19 Samai, índice 2, carpeta zip, archivo: 202102076700, pp. 11-12.

Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 15 normatividad refiere a las prestaciones legales ordinarias, sin que pueda ser extendida a otro tipo de escenarios ni sujetos, como pensiones de tipo extralegal o convencional. 67. La Sala no ignora que la demanda se encamina a señalar una pérdida de competencia de EMCALI para reconocer la pensión de jubilación, habida cuenta que, la accionante ya había acumulado 20 años de servicio y 50 de labor antes de vincularse a Emcali. 68.

En lo atinente a dicho reparo, la Sala advierte que, el evento de concurrencia de pensiones de jubilación y vejez no extingue la competencia de los empleadores, ni los exime del deber convencional de reconocer las prestaciones pactadas. 69. A contrario sensu, una vez causados los requisitos contenidos en la convención colectiva de trabajo, corresponde al empleador obligado reconocer la pensión de jubilación, sin que resulte viable colegir que, la causación de una pensión de vejez enerva el cumplimiento de las obligaciones pactadas entre las partes contratantes. 70.

Distinto resulta que, la pensión de jubilación reconocida por EMCALI sea resulte compartible con la pensión de vejez, tal como fue advertido en el acto administrativo demandado, caso en el cual, ante la concurrencia de dichas prestaciones, solo se encuentra obligado a reconocer el mayor valor entre estas. 71. Finalmente, frente al argumento formulado por EMCALI, orientado a señalar que la accionante se vinculó con dicha institución, durante un período muy corto de tiempo, solo con el fin de beneficiarse de la convención colectiva de trabajo, la Sala debe recordar que, conforme al artículo 83 de la Constitución Política prevé que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 72.

Sobre dicho postulado, en sentencia de 16 de abril de 202620, esta Colegiatura sostuvo: 76. En este orden de ideas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C131 de 2004: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho14, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 16 de abril de 2026; expediente: 25000-23-42-000-2017-04450- 01 (3450-2025); consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 16 fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico. 73.

A partir del mencionado principio, y sin que obre prueba alguna en el expediente sobre la mala fe de la accionada, o conductas que pudieren comportar alguna tipología de abuso del derecho, no es posible afirmar que el corto período de vinculación de esta y EMCALI tuvo como objetivo aprovecharse, indebidamente, de las prerrogativas reconocidas en la convención colectiva de trabajo. 74.

En ese sentido, de acuerdo con los medios de convicción aportados al expediente, está demostrado que la señora Sonia Gallego Giraldo fue vinculada mediante contrato de trabajo, y, en virtud de dicha relación sinalagmática, con independencia del lapso de duración de esta, adquirió válidamente el derecho a obtener el reconocimiento y pago de los derechos y prebendas consagrados en la convención colectiva en vigor, marco fáctico que revela que, como empleador contratante, EMCALI guardaba competencia para honrar los compromisos convencionales y conceder la pensión de jubilación extralegal. 75.

Además, la lectura del artículo 98 de la citada convención colectiva revela que, el requisito de tiempo de servicio requerido para causar la pensión de jubilación consiste en que se «[ ] hayan prestado veinte (20) años continuos o discontinuos a entidades de derecho público», de manera que, no es viable afirmar que, para obtener dicha prestación, se requiera un tiempo de labor preciso en EMCALI, comoquiera que el derrotero pactado incluyó la posibilidad de computar vinculaciones en otras instituciones, siempre y cuando tuvieran la naturaleza de entidades de derecho público. 76.

Por lo tanto, el argumento de la apelante, orientado a censurar la legitimidad de la accionante para que le fuera reconocida la pensión por cuenta del corto tiempo que Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 17 trabajó en EMCALI, aspecto en el cual también sustenta su hipotética falta de competencia, tampoco tiene vocación de prosperidad, toda vez que la extensión del período de la vinculación no resulta relevante para establecer la causación del derecho pensional, ni enerva la competencia del empleador para disponer sobre este. 77.

Siendo así las cosas, es evidente que no le asiste vocación de prosperidad a la entidad accionante, en lo concerniente a la competencia para reconocer la pensión de jubilación convencional, razón por la cual, no hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. 2.6. Conclusión 78. Como conclusión de todo lo expuesto en los acápites precedentes, y comoquiera que el recurso de apelación interpuesto por la parte actora no prosperó, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en su integridad, tal como será dispuesto ut infra. 2.7.

Sobre la condena en costas 79. No habrá lugar a condena en costas por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR, en su integridad, la sentencia de Tres (3) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas, en esta instancia. Número Interno: 5808-2024 Demandante: EMCALI EICE Demandado: Sonia Gallego Giraldo 18 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con salvamento de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.