CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00490-02 (4775-2019) Demandante: GILDARDO MUÑOZ CARDONA. Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Apelación sentencia – Bonificación por Compensación – Decreto 610 de 1998.

Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, del 8 de diciembre de 2019, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda y, por ende, declaró la nulidad de las Resoluciones DESAJMZR14-238 del 3 de diciembre 2014 y No. 2469 del 24 de febrero de 2015 expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales – Caldas y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente.

ANTECEDENTES Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante GILDARDO MUÑOZ CARDONA, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMZR14-1238 del 3 de diciembre de 2014 y No. 2469 del 24 de febrero de 2015, la una expedida por la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales y la otra por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del nivel central.

Consecuencialmente, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante pidió que ordene a la Nación Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a cancelar al señor GILDARDO MUÑOZ CARDONA, debidamente indexadas, las diferencias salariales adeudadas por concepto de prima especial de servicios regulada en el artículo 5 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 1 del Decreto 10 de 1993, desde el año 1998 y en adelante.

Lo anterior teniendo en cuenta que debe reconocerse por extensión legal de los efectos del régimen de los Congresistas al de Magistrados de Alta Corte, y de éstos a los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, en la proporción que determina el Decreto 610 de 1998, tomando todos los ingresos totales anuales que de carácter permanente devengan los Magistrados de Alta Corte.

Fundamentos de hecho: Concretando los hechos de la demanda, se sintetizan de la siguiente manera: Desde el 1 de septiembre de 1996 a la fecha, el demandante GILDARDO MUÑOZ CARDONA ha ejercido como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales. El 10 de noviembre de 2014, en ejercicio del derecho de petición, el demandante solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, teniendo en cuenta para su liquidación los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, esto es, sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, navidad y cesantías.

El 3 de diciembre de 2014, en Resolución No. DESAJMZR14-1238, la entidad demandada denegó la solicitud presentada por el demandante. Según la administración judicial, en relación con la bonificación por servicios, quedó claro que a partir de la ejecutoria de la sentencia de la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 30 de enero de 2012, la Dirección Ejecutiva ha cancelado dicha bonificación a los magistrados de tribunales superiores y magistrados auxiliares de las Altas Cortes.

De esta manera, ha cumplido una función netamente pagadora y bajo los lineamientos precisados en la normatividad vigente, sin posibilidad de reconocerlos de forma retroactiva. El 19 de diciembre de 2014, el DR GILDARDO MUÑOZ CARDONA presentó recurso de apelación contra la referida resolución alegando que la prima especial del 30% —regulada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992— y la prima especial de servicios —regulada por el artículo 15 de la misma ley y los artículos 1 y 2 del Decreto 10 de 1993— son pretensiones diferentes que entrañan reconocimientos diversos.

Para el demandante, la controversia gira en torno a lo que conforman los ingresos totales anuales de carácter permanente que deben tenerse en cuenta para liquidar correctamente la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998. El 31 de agosto de 2015, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En donde alegó que la igualdad remunerativa que pretendió el legislador entre Congresistas y Magistrados de Alta Corte y proporcionalmente entre éstos y Magistrados del Tribunal y otros funcionarios, no puede entenderse solo frente a la remuneración mensual, sino en relación con las cesantías, habida cuenta de que éstas constituyen un ingreso total anual de carácter permanente.

El querer del legislador, conforme con el artículo 16 de la Ley 4 de 1992, es que congresistas y magistrados de Alta Corte tengan ingresos «idénticos». Y, de esta manera, que los magistrados de Tribunal, en virtud del Decreto 610 de 1998, a partir del 2001, el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de Alta Corte. En vista de lo anterior, del cálculo de los ingresos que perciben los magistrados de Alta Corte depende el de los magistrados de Tribunal.

El demandante reitera que la igualdad no se refiere sólo a la remuneración mensual, sino que se extiende a las cesantías que corresponden al ingreso total anual de carácter permanente. Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 53 y 58; Ley 4ª de 1992, artículos 2 y 15; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 127;

Decreto 10 de 1993, artículos 1 y 2; Decreto 610 de 1998, artículos 1, 2 y 3; y Ley 1437 de 2011, artículos 10, 102, 189 y 269. El demandante alega que el concepto de prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 tiene naturaleza salarial y prestacional. Según el demandante, la interpretación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial desconoció lo establecido por el Consejo de Estado en las sentencias del 29 de noviembre de 2013.

En esta providencia se determinó que la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella. Pues, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso son los de carácter permanente.

Estos ingresos, conforme a la sentencia del Consejo de Estado del 04 de mayo de 2009 comprenden: el sueldo básico, los gastos de representación, la primera de localización y vivienda, la prima de salud y la prima semestral, a los que se les debe agregar el auxilio de cesantía. Esta interpretación ha sido reiterada en las sentencias del 05 de marzo de 2013 y el 24 de octubre de 2012, también referidas por la parte demandante.

Contestación de la demanda En cumplimiento de lo ordenado en el auto admisorio de la demanda de fecha del 17 de febrero de 2017, proferido por la Conjuez Ponente Dra. LILIANA EUGENIA GARCÍA MAYA, se notificó personalmente a la demandada el 12 de julio de 2017. Transcurridos los 10 días para la contestación de la demanda, se verificó que la parte demandada contestó la demanda.

La entidad demandada se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Manifestó que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 se creó exclusivamente para los funcionarios que la norma señala, que son los Magistrados de Alta Corte. Adicionalmente, esta prima solamente es factor salarial para efectos de cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los magistrados de Alta Corte.

Lo pretendido por el legislador con esta norma fue equiparar los ingresos de los citados Magistrados con los ingresos totales de los Congresistas; sin que ello implique la modificación de las prestaciones sociales de los magistrados de Alta Corte, especialmente porque las cesantías no constituyen salario. La entidad demandada opuso las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, en tanto el demandante no es legalmente destinatario de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

Esto se debe a que, para el cálculo de la bonificación por compensación que se ha pagado al demandante, se equipara el salario del magistrado del Tribunal al 80% de lo devengado por un magistrado de Alta Corte. De forma que reconocer la prima especial de servicios, implicaría superar el límite del 80%. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces, en sentencia del 8 de abril de 2019, se dispuso a resolver el siguiente problema jurídico: ¿tiene derecho el demandante al reconocimiento de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992?, de la siguiente forma:

PRIMERO. Declárese como no probadas las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, propuestas por la accionada.

SEGUNDO. DECLÁRESE la NULIDAD, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de la RESOLUCIÓN DESAJMZR114-1238 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2014, y de la RESOLUCIÓN No. 2469 DE 24 DE FEBRERO DE 2015.

TERCERO. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACÓN JUDICIAL, proceda a reliquidar la BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN que se le viene reconociendo y pagando al doctor GILDARDO MUÑOZ CARDENA, con base en el 80% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de Alta Corte, por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1998, a la fecha, conforme los porcentajes dispuestos por el Decreto 610 de 1998.

Además, deberá la demandada seguir reconociendo y pagando de manera correcta la Bonificación por Compensación mientras ocupe el cargo de Magistrado de Tribunal u otro del mismo nivel.

CUARTO. ORDENAR a la demandada que para el cumplimiento de la sentencia deberá efectuarse en los términos previstos en los artículos 189 y 192 del CPACA.

QUINTO. CONDENAR a la demandada y a favor del demandante al pago de COSTOS; (i). GASTOS PROCESALES por un monto equivalente a TREINTA Y OCHO MIL QUINIENTOS DIECIOCHO PESOS ($38.518.oo), (ii). AGENCIAS EN DERECHO por un monto equivalente al 4% del valor total de la cuantía de esta demanda, es decir DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL TRES NOVENTA Y SIETE PESOS CON CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS ($2´757.397,56), conforme se dijo en la parte considerativa de esta demanda.

Recurso de apelación El 22 de abril de 2019, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocación. Argumentó que el fallo contrarió el principio de congruencia toda vez que se redireccionó la pretensión del accionante y pasó de la aplicación de la prima del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, para luego ser condenada por un asunto relacionado bonificación por compensación. Tema que no se trató, vulnerando el debido proceso y el derecho de contradicción de la Dirección. El apelante aclara que hay cosa juzgada respecto a la bonificación por compensación que se ha pagado desde el 2012.

Según la demandada, el accionante no es legalmente destinatario de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. La prima especial de servicios fue creada para los magistrados de Alta Corte —Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura—. Razón por la cual, los magistrados de Tribunal no son destinatarios del beneficio en tanto que su nivelación se da a través de la bonificación de compensación. El hecho de que la Prima Especial de Servicios no sea pagada de forma directa a un magistrado de Tribunal o equivalente, no implica que no sea incluida dentro del cálculo de la bonificación por compensación. Además, la prima especial de servicios de los magistrados de Alta Corte no constituye un factor salarial, salvo para la liquidación de la pensión de jubilación de dichos dignatarios.

La prima que se comenta no tenía el fin de modificar las prestaciones sociales y demás conceptos laborales percibidos por los magistrados de Alta. De otra forma, para la liquidación de la prima especial de servicios se toma únicamente los ingresos permanentes de los miembros del Congreso. La entidad demandada ha liquidado y cancelado a la parte demandante la bonificación por compensación en los términos de ley.

De forma que, sumada a su asignación básica y demás ingresos laborales devengados es igual al 80% de lo que por toco concepto devenga un magistrado de Alta Corte, incluida la prima de navidad, atendiendo a lo dispuesto por el Decreto 1102 de 2012. En suma, si la Corporación accede a las pretensiones de la demanda, la Administración Judicial se vería avocada a recalcular las operaciones matemáticas para ajustar sus ingresos por concepto de salario y prestaciones legales en las vigencias reclamadas, los causados hasta la fecha y en adelante.

De modo que, no se supere el tope del 80% de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de Alta Corte. Finalmente, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial argumenta que no tenía la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas. Dado que se trata de una competencia netamente judicial. Audiencia de conciliación En consideración a lo previsto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA, se celebró audiencia de conciliación el martes 30 de julio de 2019 sin que hubiese existido ánimo conciliatorio ni propuesta de conciliación. Trámite de segunda instancia El 10 de octubre de 2019 los integrantes de Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso y los artículos 130 y 131 del Código de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo.

El 12 de diciembre de 2019 la Sección Tercera de esta misma Corporación, aceptó el impedimento manifestado y así mismo se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de Conjueces. El 04 de marzo de 2020 (sic), se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto del 26 de noviembre de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 08 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caldas.

Por auto del 09 de febrero de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. La apoderada de la parte demandante presentó su escrito de alegatos de conclusión el 25 de marzo de 2021. En el escrito reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. Por un lado, alega que en sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, el Consejo de Estado determinó que todos los beneficiarios de la bonificación por compensación tienen derecho a que se les liquide con todos los factores salariales del magistrado de Alta Corte.

Por otro lado, el demandante argumentó que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 se refirió al derecho a percibir la bonificación por compensación de manera íntegra, es decir, con el reconocimiento de todos los factores salariales de la remuneración de referencia. En la misma providencia, según el demandante, el Consejo de Estado marcó un hito jurisprudencial al fijar el término a partir del cual debe contarse la exigibilidad del derecho reconocido en esa oportunidad.

Frente a esta cuestión, el demandante invocó el principio de confianza legítima para que se protejan los derechos adquiridos por el mandante en relación con la prima de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. Por ende, solicita que se ordene el pago de las diferencias salariales adeudadas por concepto de prima de servicios desde cuando se hizo exigible el derecho, mediante Decreto 610 de 1998 que contiene la prestación reclamada.

La parte demandada lo presentó el 06 de abril de 2021. En sus alegatos, la demandada sostuvo dos argumentos. En primer lugar, se refirió a la prescripción en la bonificación por compensación propiamente dicha. Sobre el particular, hizo una transcripción de las reglas de prescripción de esta prestación, contenida en la sentencia unificación de la sentencia del 2 de septiembre de 2019.

A partir de lo cual concluye que, si se considera que la reclamación administrativa se radicó el 10 de noviembre de 2014, operó la prescripción sobre los derechos pretendidos. A lo que añade el hecho de que, desde 2012, la prestación se ha venido cancelando. En segundo lugar, apunta que la exigibilidad del derecho al reconocimiento de la diferencia de la bonificación por compensación teniendo en cuenta la incidencia de la inclusión de las cesantías de los congresistas está prescrito.

En tanto que, la contabilización del fenómeno prescriptivo de la bonificación por compensación no puede extenderse a las controversias que versen sobre la reliquidación de la prima especial en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. Consideraciones Competencia del Consejo de Estado.

Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente.

En la medida en que, el apelante es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses. De suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia. Tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del CGP.

La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que «las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: «tantum devolutum quantum appellatum».

La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda. En relación con la competencia por razón de la cuantía, se tiene que el 25 de enero de 2021 entró en vigor la Ley 2080. Radicado el recurso de apelación que conoce la Sala, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado. El recurso de apelación y el problema jurídico A la Sala de Conjueces le corresponde establecer si la sentencia del 9 de abril de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas contrarió el principio de congruencia al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.

Debido a que reconoció que al demandante le asiste el derecho al pago de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, en un 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes. Teniendo en cuenta que éstos últimos perciben idéntica remuneración a la de un congresista, incluyendo las cesantías.

Aunado a lo anterior, ha de establecerse, si en el caso bajo consideración operó la prescripción del derecho y, si hubiere lugar a ésta, la fecha desde la cual se declararía el fenómeno jurídico. Sobre la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. El artículo 15 de la Ley 4 de 1992 creó una prima especial de servicios a favor de Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.

La prestación tiene carácter salarial que, al sumarse a los demás ingresos laborales, debe igualar a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso, sin superarlos. En relación con las sumas que componen el salario de los congresistas que deben tenerse en cuenta para el cálculo de la remuneración de los beneficiarios de la prima especial del artículo 15 de la Ley 492 de 1992, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 2018 determinó que Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.

(Negrilla fuera de texto). En tal sentido, se entiende que los magistrados de Altas Cortes deberán percibir la misma remuneración mensual que los congresistas. Será a partir de esta suma que se calcularán las bonificaciones de los magistrados y funcionarios de la Rama Judicial. Sobre la Bonificación por Compensación y la aplicación del Decreto 610 de 1998.

El parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1922 ordenó al Gobierno Nacional la revisión del «sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». En desarrollo de este mandato legal y a partir de los criterios y objetivos generales allí previstos, se expidió el Decreto 610 de 1998.

El decreto reglamentario niveló los salarios de algunos funcionarios de la Rama, por medio de un sistema de anclaje progresivo y escalonado a tres años denominado bonificación por compensación. El mecanismo consistió «en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80%».

Según el artículo 2 del Decreto 610 de 1998, los titulares de la bonificación por compensación son «los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito».

A pesar de las numerosas modificaciones normativas que han recaído sobre este decreto, los beneficiarios de la prestación continúan siendo los mismos hasta hoy. Justamente porque fue para ellos que creó el sistema de nivelación salarial: el salario de los funcionarios de segundo nivel no podía ser inferior al de los de primer nivel. Como es posible intuir, la bonificación por compensación cuenta con un límite: los ingresos de sus beneficiarios no podrán superar el 80% de la remuneración salarial de los magistrados de Alta Corte.

En términos de esta Corporación: La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías, Ese 80% es un piso y un techo.

La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado” (negrilla fuera de texto). Primera conclusión: el accionante no es titular de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, pero sí tiene derecho a que su bonificación por compensación sea liquidada correctamente. Desde el 1 de septiembre de 1996 a la fecha, el demandante GILDARDO MUÑOZ CARDONA ha ejercido como magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales.

Como corolario, no es titular del derecho a la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. No obstante, como se desprende del acápite anterior, el accionante sí tiene derecho a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998. Esto implica que la liquidación de la prestación a la que tiene derecho debe hacerse sobre el total de la remuneración de los magistrados de Alta Corte.

La base para hacer el cálculo de la bonificación por compensación comprende la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. A su vez, la prima especial integra las cesantías que perciben los congresistas para, de esta manera, igualar la totalidad de los ingresos laborales que éstos perciben. Siempre y cuando no supere el límite del 80% de la remuneración de los magistrados de Alta Corte Sobre la exigibilidad del derecho reclamado.

Una vez establecido que el DR. MUÑOZ CARDONA puede reclamar la correcta liquidación de su bonificación por compensación, queda por determinar si el derecho a reclamar sigue siendo exigible. Para lo cual se hará referencia a las reglas sobre la prescripción trienal establecidas por la jurisprudencia de unificación de esta Corporación. La bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 fue derogada por la bonificación por gestión judicial del Decreto 4040 de 2004.

La nueva normatividad fue demandada a través del medio de control de nulidad. En sentencia del 14 de diciembre de 2011, el Consejo de Estado declaró la nulidad del decreto, con efectos retroactivos. Esto significó que los derechos emanados del Decreto 610 de 1998 cobraron exigibilidad y certeza de aplicarse, como si nunca hubiera existido el Decreto 4040 de 2004.

La sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 indicó que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, el 27 de enero de 2012, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998. De manera que, con ella se aclaró cuál es el régimen aplicable a esta prestación, superando la duda que existía desde el momento en que surgió a la vida jurídica el Decreto 4040, de 04 de diciembre de 2004.

Para el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 —norma que subrogó el Decreto 610— y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, no existió duda sobre el régimen aplicable, esto es el previsto en el Decreto 610 de 1998; por tanto, la prescripción del derecho a la bonificación por compensación nunca se interrumpió para aquellas prestaciones generadas entre el 05 de septiembre de 2001 y el 02 de diciembre de 2004, pues durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2 del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de solicitarla.

La regla decantada por la sentencia fue la siguiente: En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva. Sobre la aplicación de las sentencias de unificación de Consejo de Estado.

Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial así:

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico), 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.

Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.

No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;

(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.

No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la lectura armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:

ARTÍCULO

10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.

Segunda conclusión: el derecho del accionante es exigible desde el 4 de diciembre de 2004. En el presente caso se encuentra demostrado que: Desde el día 01 de septiembre de 1996 a la fecha el demandante GILDARDO MUÑOZ CARDONA ha ejercido como magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales. El régimen aplicable para efectos del reconocimiento de la bonificación por compensación es el contenido en el Decreto 610 de 1998.

La entidad demandada realizó el pago de la bonificación por gestión judicial sobre el 80% de lo devengado por los magistrados de Altas Cortes, sin tener en cuenta todos los conceptos laborales devengados de forma permanente que ganan los Congresistas de la República. En ese sentido, la entidad demandada desconoció los derechos laborales de la parte actora, pues liquidó la bonificación por compensación sobre una base salarial de los magistrados de Altas Cortes significativamente inferior a la que correspondía. En ejercicio del derecho de petición individual, el demandante solicitó a entidad demandada 10 de noviembre de 2014, el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de bonificación por compensación, al considerar que se cancelaron de manera incompleta.

Los hechos y fundamentos jurídicos son claros en tanto sustentan la diferencia salarial solicitada por el demandante teniendo en cuenta todos los ingresos totales anuales que de carácter permanente devengan los magistrados de Alta Corte, con los reajustes legales debidamente indexados correspondientes a la Bonificación por Compensación. La Entidad demandada negó las peticiones, mediante los actos administrativos que se demandan.

Habiéndose agotado en debida forma la vía administrativa. La sentencia del 8 de abril de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas se enmarcó el contexto jurídico y fáctico dentro del cual se planteó la controversia en la demanda y su contestación, correspondiente a la bonificación por compensación, y en este sentido, reconoció y ordenó lo pedido por el accionante, respetando las facetas internas y externas del principio de congruencia de la sentencia. De conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 2 septiembre de 2019, debe establecerse que al demandante no le han prescrito los derechos alegados debido a que presentó reclamación a tiempo frente a la entidad el 10 de noviembre de 2014.

Ahora bien, contados tres años hacia atrás desde la fecha de la solicitud, las pretensiones se enmarcan dentro del plazo establecido por la jurisprudencia durante el cual no es posible declarar la prescripción debido a la duplicidad de regímenes aplicables. En este sentido, los efectos se retrotraen hasta el 4 de diciembre de 2004, fecha desde la cual debe pagarse de forma plena las diferencias salariales adeudadas al demandante por concepto de Bonificación por Compensación. En este orden de ideas, se modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que la liquidación y pago de la Bonificación por Compensación se debe aplicar desde el 4 de diciembre de 2004, en adelante.

Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán, toda vez que le asiste parcialmente la razón a la entidad apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: MODIFÍQUESE el decisum TERCERO en concordancia con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia y, en consecuencia, CONDÉNESE a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar la diferencia salarial existente por concepto de Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, a partir del 04 de diciembre de 2004 y hasta el momento en que el accionante esté vinculado a la Rama Judicial en calidad de Magistrado de Tribunal.

La liquidación deberá hacerse sobre la base de todos los conceptos salariales y prestacionales que devenguen los magistrados de Altas Cortes, incluyendo el auxilio de cesantías, teniendo en cuenta que lo reconocido en cada anualidad no podrá superar el 80% de la remuneración total anual de quien ocupa una Alta Magistra.

TERCERO: MODIFÍQUESE el numeral QUINTO en el sentido de NO condenar en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído Confirmase la decisión objeto de apelación en todo lo demás. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA