Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C. primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Demandante: FONDO DE EMPLEADOS DE TELEFÓNICA COLOMBIA - FECEL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito remitido vía correo electrónico el día 28 de noviembre de 2023, el señor Ronal Hernán Maldonado Rodríguez, actuando en calidad de representante legal del Fondo de Empleados de Telefónica Colombia (FECEL)1, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, de petición e igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia el 2 de noviembre de 2023, a través del cual, se declaró improcedente el recurso de insistencia formulado contra Salud Total EPS, radicado con el No 25000-23-41-000-2023- 00947-00.
En concreto, solicitó a esta Corporación: “( ) PRIMERO Dejar sin valor ni efecto la providencia calendada 02 de noviembre de 2023, proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA-SUBSECCIÓN "A” Sala Presidida por la H. Magistrada Ponente CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO. 1 En adelante FECEL. Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDO: Ordenar que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al fallo, el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN "A” Sala Presidida por la H. Magistrada CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO, designe un nuevo ponente, y profiera fallo material de fondo dentro del Recurso de Insistencia que conoce”. 2.
Hechos Los hechos acreditados y jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El 21 de marzo de 2023, FECEL solicitó a Salud Total EPS, información acerca del empleador de una de sus afiliadas, con el fin de hacer efectivos los descuentos de un crédito mediante libranza. Ante la falta de respuesta de la entidad, el 2 de mayo de 2023 promovió acción de tutela contra la EPS, que fue resuelta a su favor.
El 11 de mayo siguiente, con ocasión de la orden de amparo, Salud Total EPS dio respuesta al derecho de petición, invocando de manera general la Ley 1581 de 20122 y negando el suministro de la información solicitada, por considerar que tenía carácter sensible y reservado. El 15 de mayo de 2023, interpuso recurso de insistencia, el cual fue asignado a la Sección Primera-Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el radicado No 2500023410002023-009470018, el cual tuvo como sustento que el literal C del artículo 13 de la Ley 1581 de 2012, señala que los datos personales pueden ser entregados “a los terceros autorizados por el Titular o por la ley”, y que en su condición de entidad operadora de libranza o descuento directo, está facultada por el artículo 8 de la Ley 1527 de 20123, para solicitar información a las entidades que manejan los sistemas de información de salud y/o pensiones “exclusivamente con el fin de establecer la localización de beneficiarios y empleadores o entidades pagadoras autorizadas previamente, mediante libranza o descuento directo”.
Mediante providencia del 2 de noviembre de 2023, con salvamento de voto del magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, se declaró improcedente el recurso. Consideró la corporación que, tratándose de organizaciones e instituciones privadas, no son aplicables las normas atinentes al recurso de insistencia, ya que dicho mecanismo sólo es plausible ante autoridades de carácter público. 3.
Sustento de la vulneración El tutelante argumentó que la decisión cuestionada incurre en defecto procedimental y sustantivo o material, en atención a que no tuvo en cuenta que FECEL como operadora de libranza, es un particular cualificado legalmente para solicitar y obtener la información respecto de la EPS, entidad que al prestar un servicio público tiene la connotación de autoridad pública. 2 Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales. 3 Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que el tribunal desconoció los artículos 7 y 8 de la Ley Marco 1527 de 2012 modificada por la Ley 1902 de 20184 y el literal C del Artículo 13 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012, que permite frente a los operadores de libranza, el ejercicio de un derecho de petición cualificado por disposición legal.
Aseguró que las citadas normas le facultan para solicitar información a las entidades que manejan los sistemas de información de salud y/o pensiones, exclusivamente para establecer la localización de obligados beneficiarios y empleadores o entidades pagadoras autorizadas previamente, mediante libranza o descuento directo. Refirió que, en el trámite de otro recurso de insistencia, la Sección Primera- Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió de fondo y ordenó a Compensar - Caja de Compensación Familiar y EPS, suministrar el mismo tipo de información. Finalmente sostuvo, que la decisión cuestionada desconoce la jurisprudencia constitucional, en específico, la sentencia T-077 de 2018, la cual estableció que, respecto al derecho de petición frente a particulares, cuando el particular presta un servicio público, para los eventos del derecho de petición, opera como si se tratase de autoridad pública. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 1 de diciembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar dicha decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Además, se dispuso la vinculación del representante legal de Salud Total EPS y de la señora Judith Yorliny Camargo Infante, en calidad de terceros con interés. 5.
Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, rindieron informe dentro de proceso las siguientes autoridades: 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A La magistrada ponente de la sentencia cuestionada expuso que la providencia fue proferida en consideración al marco normativo, constitucional y jurisprudencial vigente para el momento en que se adoptó tal decisión y teniendo en cuenta las pruebas y los argumentos presentados tanto por en el escrito de petición como en la respuesta suministrada por Salud Total EPS.
De otra parte, solicitó declarar la improcedencia de la presente acción por no concurrir los presupuestos dados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que proceda la tutela contra providencia judicial. 4 Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.
Problema jurídico En orden a decidir sobre la acción de amparo se resolverán los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial (procedencia adjetiva) establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la providencia cuestionada mediante la cual se declaró improcedente el recurso de insistencia presentado por el Fondo De Empleados de Telefónica Colombia-FECE, vulnera los derechos fundamentales del accionante al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.6 5 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 6 Ibídem. Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”.
El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7” (Énfasis de la Sala).
Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En el caso objeto de estudio, el accionante señala que la providencia dictada por el tribunal en el trámite del recurso de insistencia presentado contra Salud Total EPS, con el fin de obtener una respuesta de fondo a su petición de información, incurre en defecto procedimental y sustantivo, al no aplicar las normas especiales que regulan el derecho de petición para entidades operadoras del sistema de facilitación de créditos por el método de libranza.
El accionante refiere que, en una oportunidad anterior, la misma corporación al decidir un recurso de insistencia en el que se solicitaba información similar referente a los datos del empleador de una afiliada, que resultaban necesarios para practicar el descuento por libranza, determinó que este tipo de mecanismo era procedente al tratarse de particulares que prestan un servicio público, como lo hace la EPS accionada.
Además, argumentó que la providencia enjuiciada desconoce el precedente 7 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-077 de 2018, referente a que cuando el derecho de petición se dirige a particulares que presten servicios públicos o desempeñen funciones de la misma naturaleza, proceden las mismas reglas que operan cuando se dirige contra autoridades del orden público.
Puestos de presente los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala anticipa que no cumple con los presupuestos que sirven de criterio para determinar que el asunto tiene relevancia constitucional, como se indica a continuación. En la providencia cuestionada se indicó que el recurso de insistencia se reguló únicamente respecto de la petición ante las autoridades públicas y no es aplicable para peticiones frente a particulares u organizaciones e instituciones privadas como Salud Total EPS, por tal motivo, se declaró improcedente.
De la sola lectura de la acción de amparo se infiere, que FECEL reiteró en su mayoría, los mismos argumentos expuestos en el recurso de insistencia, referidos a la facultad que le otorga la ley para acceder a los datos personales de quienes, en su calidad de afiliados, adquirieron créditos por libranza, para efectos de seguir practicándoles los correspondientes descuentos.
Dichas alegaciones no fueron resueltas por el tribunal accionado pues el recurso de insistencia no superó el examen de procedencia, lo que le impedía acometer el fondo del asunto. El tribunal manifestó que en la sentencia C-951 del 4 de diciembre de 2014, que estudió la constitucionalidad de la Ley 1755 de 2015, la Corte Constitucional indicó que “al derecho de petición ante particulares no le aplicarán las reglas de la insistencia en caso de reserva documental”, posición que según señaló, fue reiterada en la sentencia SU-192 del 02 de junio de 2022.
Con base en dichas reflexiones concluyó que conforme a los artículos 32 y 33 de la Ley 1755 de 20158, toda persona puede ejercer el derecho fundamental de petición ante organizaciones e instituciones privadas, sin embargo, los artículos que regulan dicho derecho frente a particulares hacen referencia a la aplicación exclusiva de las disposiciones atinentes al derecho fundamental de petición y no a las normas referidas a la insistencia, lo que significa que dicho recurso sólo es plausible ante autoridades de carácter público.
Como se puede observar, el juez natural del proceso realizó un recuento de las normas que regulan el derecho fundamental de petición, además de acudir a pronunciamientos jurisprudenciales en los que fundamentó su posición. Ahora bien, el actor invocó como vulnerado el derecho al debido proceso y el derecho a la igualdad, por el presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en la materia.
Invocó para el efecto, una sentencia proferida por la Corte Constitucional sobre el derecho de petición dirigido a particulares. Además aseguró, que otra de las subsecciones del mismo tribunal adoptó una decisión diferente respecto de la procedencia del mecanismo de insistencia en casos similares. 8 Por medio la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 No obstante, no justificó la aplicación de un precedente en este caso, omitió realizar un ejercicio hermenéutico en relación con la manera en que la decisión adoptada constituía una regla jurídica de aplicación obligatoria, no se ocupó de señalar si los supuestos fácticos y el problema jurídico resuelto en la providencia citada podían asimilarse al caso objeto de análisis, y mucho menos, si su aplicación fue solicitada en el curso del proceso.
En especial teniendo en cuenta, que la decisión cuestionada no se refiere a la garantía del derecho de petición contra particulares sino a la procedencia del recurso de insistencia cuando la información solicitada se niega por considerarse reservada, y, que la decisión invocada no proviene de la misma sala de decisión que profirió la providencia enjuiciada, por lo que no constituiría un precedente horizontal.
De acuerdo a lo expuesto, lo que en realidad pretende el actor es convertir al juez constitucional en un juez de instancia para que realice un estudio adicional de la procedencia de este tipo de recursos, a la luz de los pronunciamientos que invoca, a partir del cual se llegue a una conclusión que favorezca sus intereses. En conclusión, el debate presentado por la parte accionante no recae sobre el alcance o interpretación de sus derechos fundamentales, sino que se limita a proponer una inconformidad con la decisión adoptada por la corporación demandada, que contraría sus intereses de índole exclusivamente económico, pero sin demostrar como ésta ocasiona una restricción desproporcionada a sus derechos.
En consecuencia, la petición presentada no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una controversia que ya fue abordada por los jueces competentes en el escenario contemplado por el ordenamiento jurídico para ese propósito y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual, se declarará improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el Fondo de Empleados de Telefónica Colombia (FECEL) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para Demandante: Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-07195-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”