CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar.
AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA TESIS: SE CONFIRMA LA MEDIDA CAUTELAR APELADA, POR SER NECESARIA PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE. DERECHOS COLECTIVOS: MORALIDAD ADMINISTRATIVA, DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA Y LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE SAN LUIS1 contra el proveído de 3 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima2, a través del cual se decretó una medida cautelar. 1 En adelante el Municipio. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO4, el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA5, la EMPRESA DEPARTAMENTAL DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL TOLIMA S.A. E.S.P.6, el MUNICIPIO y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES DE SAN LUIS - RÍO LUISA S.A. E.S.P.7, tendiente a que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios públicos domiciliarios8, debido a la ausencia de la infraestructura necesaria para prestar el servicio de agua potable a los habitantes de la vereda Tomogó del municipio de San Luis. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante el Ministerio. 5 En adelante el Departamento. 6 En adelante EDAT. 7 En adelante Río Luisa. 8 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia. 3 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal, mediante auto de 22 de septiembre de 20229, admitió la demanda y vinculó al proceso a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA10 en condición de demandados.
También vinculó como terceros con interés directo en las resultas del proceso al PROCURADOR AMBIENTAL Y AGRARIO DEL TOLIMA y a la JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA VEREDA TOMOGÓ. Posteriormente, por auto de 11 de abril de 202311, reconoció como coadyuvantes de las pretensiones al Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima12 y a la Defensoría del Pueblo – Regional Tolima13.
I.2.- El Tribunal, mediante auto de 17 de octubre de 202314, accedió a la medida cautelar solicitada en la demanda en el sentido de ordenar al MUNICIPIO que: i) suministre el mínimo vital de agua potable o para consumo humano a la comunidad de usuarios de la Vereda Tomogó, a través de carrotanques de distribución u otro mecanismo que cumpla con dicha finalidad; y ii) efectúe cada mes el 9 Cfr., índice 4, expediente digital primera instancia. 10 En adelante CORTOLIMA. 11 Cfr., índice 34, expediente digital primera instancia. 12 Cfr., índice 14, expediente digital primera instancia. 13 Cfr., índice 30, expediente digital primera instancia. 14 Cfr., índice 57, expediente digital primera instancia. 4 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Índice de Riesgo de la Calidad del Agua para el Consumo Humano – IRCA, cuyos reportes debía aportar al proceso.
Esta Sección, mediante providencia de 14 de marzo de 202415, confirmó la referida medida cautelar al considerarla necesaria para evitar un perjuicio irremediable. II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, en el marco de la audiencia de pacto de cumplimiento16, encontró que la medida cautelar inicialmente decretada no se estaba cumpliendo.
Adujo que el 12 de junio de 2024 el MUNICIPIO se comprometió a elaborar un cronograma detallado de actividades a ejecutar, que incluía la realización de un censo de las familias directamente afectadas por la ausencia del servicio de acueducto. Sin embargo, ocho meses después no hay pruebas sobre el cumplimiento de esa orden. 15 Cfr., índice 7, expediente digital Consejo de Estado - 01.
Valga recordar que en el mismo pronunciamiento la Sala resolvió “[…] ACEPTAR el impedimento manifestado por el señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia […] y, en consecuencia, SEPARARLO del conocimiento del mismo. […]”. 16 Cfr., índices 87 y 120 del expediente digital primera instancia. (9 de abril de 2024 y 28 de febrero de 2025). 5 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que del informe de verificación aportado el 29 de noviembre de 2024 por la Procuraduría 163 Judicial II Administrativa17, se podía concluir que el suministro de agua potable a los habitantes de la vereda Tomogó ha sido intermitente.
Por tales razones, mediante auto de 3 de marzo de 202518, dispuso ampliar la medida cautelar inicialmente decretada, en los siguientes términos: “[…] Primero: AMPLIAR la medida cautelar decretada el 17 de octubre de 2023, para impartir al Municipio de San Luis Tolima las siguientes órdenes: - En un término no superior a diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, deberá presentar ante esta Corporación el censo de los habitantes de la vereda Tomogó, identificando plenamente si existen sujetos de especial protección (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada y niños). - Deberá garantizar el suministro de agua a los habitantes de la vereda Tomogó por lo menos 4 veces a la semana, en los parámetros mínimos contemplados por la H. Corte Constitucional (50 litros diarios por persona). - Presentará informes mensuales que acrediten el suministro de agua a la citada población en los términos aquí descritos. - Solicitará apoyo logístico y presupuestal a la Empresa Departamental de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Tolima EDAT S.A. E.S.P. Oficial y al Departamento del Tolima para el cumplimiento integral de la medida cautelar.
Segundo: INVITAR al Dr. Mario Fernando Rodríguez Reina, Procurador 163 Judicial II Administrativo, para que, como coordinador 17 Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia. 18 Cfr., índice 121, expediente digital primera instancia. 6 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las mesas de trabajo, continúe acompañando a las partes involucradas en esta contienda a la construcción de una fórmula de pacto de cumplimiento que permita una terminación anticipada de este proceso. […]”.
(Negrilla del texto original). III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El MUNICIPIO, mediante escrito de 7 de marzo de 202519, solicitó que se revoque la segunda orden del numeral primero de la providencia de 3 de marzo de 2025, es decir, la medida de suministro mínimo de agua a los habitantes de Tomogó de cuatro veces por semana en una cantidad de 50 litros diarios por persona.
Adujo que está demostrado que, junto con RÍO LUISA, están suministrando a través de carrotanques el servicio mínimo de agua a las familias que viven en el sector rural de Tomogó, con lo cual se dio cumplimiento a la medida cautelar inicialmente impuesta. Estimó que la frecuencia de suministro de agua de cuatro veces por semana es desproporcionada e innecesaria, pues la topografía para acceder a la ruralidad de Tomogó no permite que se haga a través de otros medios logísticos ni de transporte que estén a su alcance 19 Cfr., índice 124, expediente digital primera instancia. 7 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que la provisión del recurso vital que se realiza en la escuela abastece en condiciones mínimas a la comunidad de la zona.
Insistió en que la periodicidad ordenada es técnicamente inviable, toda vez que sería necesario realizar el censo de los beneficiarios y después de cuantificar y caracterizar el número de personas, debe determinarse la cantidad de agua a transportar según el guarismo de 50 litros diarios por persona, cuya cantidad debe multiplicarse por el número de días en los que se debe efectuar el suministro.
Estimó que la medida no tiene en cuenta “[…] las desavenencias que conlleva trasladarse a esa zona que por su topografía no es accesible fácilmente para el medio en que se puede transportar […]”. Agregó que el Concepto 53051 de 19 de marzo de 2020 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la Observación General núm. 15 de 2002 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, y el documento “Domestic water quantity, service level and health” de la Organización Mundial de la Salud, establecen que los estados deben garantizar una cantidad suficiente de agua y, por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia T-974 de 2012, precisó que “[…] Las empresas de servicios públicos no están obligadas a prestar el servicio 8 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acueducto a las personas que no cumplan con los requisitos para acceder al mismo, y, de acuerdo con la observación general en cita, la seguridad física no debe verse amenazada durante el acceso a los servicios e instalaciones de agua, como evidentemente pudiere presentarse en el subjudice, de ahí que la medida decretada […] debe conservar un marco de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad […]”.
Adujo que, conforme con las causales de procedibilidad de las medidas cautelares contenidas en el artículo 25 de la Ley 472, no está demostrado que la comunidad de Tomogó esté sufriendo un perjuicio o amenaza por un daño inminente, y tampoco que la administración esté desplegando actos potencialmente perjudiciales o dañinos contra la comunidad.
Advirtió que, de acuerdo con el literal b) del artículo 26 de la Ley 472, el cumplimiento de la medida cautelar ocasionaría un perjuicio irremediable al interés público, ya que la administración también debe suplir la necesidad del recurso hídrico en otras zonas rurales del municipio donde el líquido escasea o se vuelve turbio, en consecuencia, “[…] la capacidad logística, de transporte y ante la insuficiencia de vehículos para estos cometidos, dificultaría la frecuencia con la que se amplió la medida solo para una zona rural (Tomogó) […]”. 9 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para lo anterior informó que en el marco del proceso de acción popular núm. 73001-23-33-000-2023-00283-00, el Tribunal le impuso medidas cautelares “[…] más amplias y más complejas, lo cual también genera afectación inminente al interés público […]”.
Añadió que la medida cautelar no tuvo en cuenta que en el proceso obran como demandadas otras autoridades a quienes también se les harían extensivos los eventuales efectos de un fallo, tales como: i) el DEPARTAMENTO que, según el Decreto 1898 de 2016, debe prestar apoyo técnico, financiero y administrativo a los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que atiendan en zonas rurales20; y ii) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que debe prestar asistencia técnica a los departamentos21.
Estimó que, por lo anterior, la medida adoptada debe ser reevaluada, “[…] comprendiendo y extendiendo su alcance al apoyo administrativo, logístico y financiero de quienes también se encuentran vinculadas a la actuación, para que bajo el marco normativo precitado, armónicamente apoyen al municipio […]”. 20 Artículo 2.3.7.1.4.3. 21 Artículo 2.3.7.1.4.4. 10 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- De las medidas cautelares en acciones populares Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”.
Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.
(Resaltado de la Sala). Por su parte, el artículo 229 del CPACA dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. 11 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de cómo estas deben interpretarse y armonizarse.
Así, en auto de 26 de abril de 201322, la Sala consideró que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre las medidas cautelares, y que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. De igual forma, se precisó que el Juez popular está facultado para decretar cualquier medida cautelar y, en particular, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente.
V.2.- Problemas jurídicos Con fundamento en los antecedentes expuestos, la Sala examinará si la orden cautelar de suministro de 50 litros de agua por persona, mínimo cuatro veces por semana, a la comunidad rural de Tomogó, es improcedente porque: i) el MUNICIPIO ha cumplido con el suministro, por lo cual resulta innecesaria; ii) la frecuencia del 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, C.P.: María Elizabeth García González, número de radicación 2012- 00614. 12 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abastecimiento es desproporcionada; y iii) su cumplimiento ocasiona un perjuicio cierto e inminente al interés público.
Posteriormente, si hay lugar a ello, se estudiará si para el debido cumplimiento de la medida cautelar resulta indispensable ordenar la integración y coordinación de otras entidades accionadas. V.3. Caso concreto V.3.1. De la necesidad, proporcionalidad y conveniencia de la medida cautelar de suministro de agua potable V.3.1.1 De la necesidad de la medida cautelar En relación con el primer reparo formulado, la Sala observa que la necesidad de la medida cautelar de aprovisionamiento de agua potable encuentra fundamento en el Convenio núm. 1519 de 9 de octubre de 2007; en las pruebas del IRCA y en el informe de seguimiento de la Procuraduría 163 Judicial II Administrativa.
La gobernación departamental del Tolima y la Sociedad Tolimense de Ingenieros celebraron el Convenio núm. 1519 de 9 de octubre de 2007 con el objeto de “[…] aunar esfuerzos […] para la terminación 13 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del acueducto de la vereda Tomogó del municipio de San Luis […]”, por un valor de $254´000.00023.
Puntualmente, el proyecto comprendía la construcción de un tanque desarenador, un pozo de succión, un tanque de almacenamiento y la instalación de un sistema de distribución de la red de acueducto completo mediante el suministro, instalación, excavaciones y relleno de tuberías. La obra se proyectó con el propósito de brindar a la comunidad rural de Tomogó del municipio de San Luis “[…] por primera vez la oportunidad de contar con el preciado líquido, siendo este un recurso que es demasiado escaso en la región […] todo esto para el mejoramiento y suplir las necesidades en cuanto a saneamiento lo requiere (sic) en la vereda […]”24.
Asimismo, de los documentos de planeación precontractual se destacan los siguientes apartados de los análisis de conveniencia y necesidad del sistema de acueducto para la vereda de Tomogó: 23 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documento 1.1. 24 Ibid., folio 71.
Documento “Informes de avance de obra”. 14 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Debido a que la calidad y cobertura de los servicios públicos en el Tolima es deficiente, se ha generado atraso en el desarrollo de los municipios, lo que se debe al regular estado de la infraestructura y la poca confiabilidad en la prestación de los servicios, por la baja capacidad administrativa, financiera y operacional de las empresas y municipios […]. […] el proyecto de inversión […] tiene como objetivo mejorar los sistemas de acueductos rurales del Departamento del Tolima, contribuyendo a garantizar en la población del Tolima cobertura y calidad en el servicio correspondiente a agua apta para el consumo humano y apoyando así la gestión municipal para la optimización de los sistemas de acueducto existentes […] dando así cumplimiento a los objetivos previstos en el Plan de Desarrollo “Tolima Solidario” […]”25.
(Negrilla fuera del texto). Valga mencionar que en la ficha de presentación de proyectos de construcción y/u optimización de los acueductos rurales del Tolima ante el Departamento Nacional de Planeación, se adujo como problema o necesidad que “[…] en la actualidad los sistemas de acueductos rurales cuenta (sic) con un sistema de servicio ineficiente debido al constante racionamiento del agua […]”26.
Además, se calificó con 90 puntos el criterio en virtud del cual “[…] el proyecto beneficia a una zona con altos índices de [necesidades básicas insatisfechas] NBI […]”. El informe de interventoría núm. 01 del Convenio 1519, verificó que la instalación de un sistema de acueducto completo en la vereda de 25 Ibid., folio 201. 26 Ibid., folio 257. 15 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tomogó busca mejorar y suplir las necesidades básicas insatisfechas de la vereda27 y, además, registró un avance del 90% en la ejecución de la obra.
Sin embargo, identificó, entre otros, los siguientes inconvenientes para su finalización: “[…] El principal problema presentado es difícil acceso al sitio de la Obra ya que transporte de materiales es bastante engorroso puesto que las vías de accesos se encuentran en mal estado y además el sitio se encuentra en la parte más baja de la ladera, lo que indica que transporte se debe de hacer a lomo de mulo lo que obstaculiza más el rendimiento.
En el presupuesto original no se contempló el sistema eléctrico trifásico que alimenta la motobomba, por otra parte, la motobomba contratada no se ajusta a las exigencias del terreno por lo que se procedió a hacer un nuevo diseño hidráulico para calcular la motobomba. […]”. (Negrilla fuera del texto). Posteriormente, el 18 de noviembre de 2008, se suscribió el documento “Adicional al Convenio Interinstitucional NO. 1519 del 09 de octubre de 2007 celebrado entre el departamento del Tolima y la Sociedad Tolimense de Ingenieros”, con el fin de adicionar en valor y tiempo el acuerdo pactado28.
Como fundamento del mismo se expuso “[…] la importancia y urgente necesidad de desarrollar [la] construcción y/u optimización de los acueductos rurales en los municipios del departamento del 27 Ibid., folio 16. 28 Ibid., folio 124. 16 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tolima […]”29, y los numerales 4.° y 6.° de la cláusula segunda precisan que el desarrollo de un sistema de agua potable es indispensable para mejorar las condiciones ambientales y de salubridad de la comunidad de Tomogó en los siguientes términos: “[…] El objetivo para la realización del Adicional, es con el ánimo de mejorar aspectos como el bienestar social de la comunidad, medio ambiente, y sobre todo, la salud de sus habitantes, tendiente a fomentar un desarrollo más efectivo, es necesario establecer un sistema de agua potable apta para el consumo humano, así como mejorar la producción agropecuaria y de esta forma fortalecer la economía del sector. […] Además con este proyecto se mejora la calidad de[l] [recurso hídrico], evitándose la proliferación de enfermedades infecto – contagiosas de origen hídrico y se mejoran los hábitos de sanidad de la población […]” (Negrilla fuera del texto).
Pese a lo anterior, en atención al registro fotográfico aportado por la parte demandante y a los informes de visita técnica elaborados por RÍO LUISA y el DEPARTAMENTO, se observa que la obra permanece inconclusa, abandonada y deteriorada30. Aunado a lo expuesto, El Instituto Nacional de Salud – INS elaboró “Informe consolidado del IRCA anual por municipio”31, conforme a la 29 Ibid., folios 135 (informe de ejecución) y 151 (justificación técnica). 30 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documento 6.
Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folios 9 y 31. 31 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documento 7.2. 17 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 622 de 20 de abril 2020, por medio de la cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adoptó el “[…] protocolo de inspección, vigilancia y control de la calidad del agua para consumo humano suministrada por personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto en zona rural […]”, en el cual se consignaron los siguientes resultados en la zona rural del municipio de San Luis en el 2021: Año Código departamento Nombre departamento Código municipio Nombre municipio Ubicación Muestras analizadas IRCA Nivel de riesgo 2021 73 TOLIMA 73678 San Luis RURAL 2 21,5569 Riesgo medio El artículo 6° de la Resolución 622 señala que “[…] Las muestras de vigilancia y de control de la calidad del agua para consumo humano en zona rural deben cumplir con las características físicas, químicas y microbiológicas según el número y las frecuencias mínimas establecidas en los numerales 3.2.1., 3.2.2., 3.3, 4.3.1., 4.3.2. y 4.3.3. del Anexo Técnico […]”32. 32 3.2.1.
Análisis de calidad de agua para la vigilancia en red de distribución; 3.2.2. Procedimiento para la toma de muestras en dispositivos de tratamiento al interior de la vivienda; 3.3. Vigilancia sanitaria a la calidad del agua por medios alternos en la zona rural; 4.3.1. Control de la calidad del agua en sistemas de suministro con red de distribución; 4.3.2.
Control de la calidad del agua en los dispositivos y técnicas de tratamiento al interior de la vivienda; 4.3.3. Control de la calidad del agua en medios alternos. 18 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el artículo 5° advierte que, en caso de que se verifique algún nivel de riesgo en el agua, la persona prestadora del servicio “[…] debe elaborar un plan de cumplimiento de calidad del agua dando aplicación a los requisitos establecidos en el numeral 4.6 del Anexo Técnico […] y a las exigencias del artículo 8 de la Resolución 571 de 2019 […].
Este plan de cumplimiento es el mecanismo para alcanzar progresivamente los estándares de calidad del agua potable en zonas rurales y será objeto de seguimiento por parte de la autoridad sanitaria competente […]”33. Por último, en el “informe mesas de trabajo” aportado el 29 de noviembre de 2024 por la Procuraduría 163 Judicial II Administrativa34, se hace alusión a los compromisos asumidos por la administración municipal de San Luis para dar cumplimiento con la medida cautelar, de los que se destaca que el MUNICIPIO realizó una descripción de la tarea de suministro que ha venido efectuando en la vereda Tomogó entre julio y noviembre de 2024, así: “[…] El 8 de julio de 2024, mediante vehículo proporcionado por la Administración Municipal se suministró agua potable para la vereda 33 4.6.
Plan de cumplimiento de calidad del agua cuando el prestador suministra agua con algún nivel de riesgo. Resolución 571 de 14 de agosto de 2019, Por la cual se reglamenta el plan de gestión para las personas prestadoras de los servicios de acueducto o alcantarillado que deseen acogerse a condiciones diferenciales en zonas rurales. Artículo 8o.
Progresividad en el suministro de agua sin riesgo para el consumo humano. 34 Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia. 19 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tomogó, con el fin de abastecer a los hogares de esta comunidad con el suministro de este líquido vital. […] El 15 de julio de 2024, se dispuso el carro de bomberos con agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer a la escuela de esta comunidad con el suministro de este líquido vital. […] El 22 de julio de 2024, se realizó la instalación de tanques elevados en baños y arreglo en el sistema de lavamanos en la escuela de la vereda Tomogó. A raíz del arreglo y mantenimiento de las unidades sanitarias, se mejoró el servicio de agua evitando el mal uso de la misma y por ende mejorando por más tiempo la reserva de agua en los tanques elevados.
Alcanzando así más tiempo de uso del preciado líquido debido a que la reserva de agua perdura más tiempo para el uso de los niños. […] El 14 de agosto de 2024, se dispuso el carro de bomberos con agua potable para la vereda de Tomogó, con el fin de abastecer a los hogares se esta comunidad con el suministro de este líquido vital en el que se dio prioridad a la escuela de la vereda. […] El 13 de septiembre de 2024, mediante vehículo proporcionado por la Administración Municipal se suministró agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer a los hogares de esta comunidad con el suministro de este líquido vital. […] El 19 de septiembre de 2024, se dispuso el carro de bomberos con agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer de este líquido vital a la escuela de esta comunidad. […] El 4 de octubre de 2024, mediante vehículo proporcionado por la Administración Municipal se suministró agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer a los hogares se esta comunidad con el suministro de este líquido vital. […] El 21 de octubre de 2024, se dispuso el carro de bomberos con agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer a la escuela de esta comunidad con el suministro de este líquido vital. […] El 13 de noviembre de 2024, se dispuso el carro de bomberos con agua potable para la vereda Tomogó, con el fin de abastecer a la escuela de esta comunidad con el suministro de este líquido vital. 20 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] El 21 de noviembre de 2024, mediante vehículo proporcionado por la Administración Municipal se suministró agua potable para la vereda Tomogó […]”35.
Visto lo anterior, la Procuraduría precisó que, debido a la ausencia de un censo de los habitantes de la vereda Tomogó, no es posible concluir que las actividades de suministro del MUNICIPIO realmente están cumpliendo con el parámetro mínimo de 50 litros diarios por persona. La Procuraduría formuló un cuestionamiento similar en relación con la propuesta “de solución definitiva” de construcción de tanques elevados de aprovisionamiento del recurso hídrico, pues su diseño debe estar calculado conforme al volumen de la demanda de la comunidad.
En consecuencia, planteó, entre otras, las siguientes conclusiones: “[…] • No existe discusión frente al supuesto fáctico que edifica la acción judicial, esto es, la afectación de los derechos colectivos invocados por la falta de suministro de agua potable en condiciones de calidad y continuidad en la vereda Tomogó. • No puede predicarse el cumplimiento objetivo de la orden dada por el Tribunal y confirmada por el Consejo de Estado que decretó la medida cautelar, adicional a ello que debe identificarse dentro de la población que requiere el suministro de agua potable, aquellos sujetos de especial protección constitucional, es decir, personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas que requieren ser priorizados, tarea aún no cumplida por la administración municipal. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 35 Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folio 18. 21 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como documentos de soporte anexos al informe de la Procuraduría, obran las actas de visita técnica y de suministro de 18 y 23 de abril, 26 de junio, 5, 8, 15 y 22 de julio, 14 de agosto, 13 y 19 de septiembre, 4 y 21 de octubre, y 13, 21 y 26 de noviembre de 202436.
Con ocasión del informe de visita técnica realizado por la gobernación del Tolima el 8 de noviembre de 2024, se presentaron las siguientes conclusiones sobre la situación de los sistemas de acueducto de la población rural del municipio de San Luis37: “[…] • No se cuenta con sistemas de micromedicion por lo que las perdidas técnicas y comerciales son un elemento para atender de forma prioritaria. • No se cuenta con el catastro de las redes, lo que imposibilita la óptima operación del servicio, se recomienda de forma prioritaria contar con este insumo para la atención de posibles daños. • El sistema de distribución no es redundante por lo que su distribución se ve afectada por las pérdidas por fricción en la tubería y por la demanda a atender, para los casos y zonas donde se cuenta con población flotante de aporte significativo es necesario caracterizar dicha demanda. • Al momento de la visita, el tanque de almacenamiento contaba con un nivel aceptable, pero aun así los usuarios de las zonas visitadas no contaban con el servicio, se recomienda revisar la capacidad de transporte de las redes de distribución o posibles obstrucciones y/o taponamiento en la red, este escenario debe ser atendido de manera prioritaria dado que desde la captación hasta el almacenamiento se goza de capacidad en el sistema. • La medida adoptada de suministro mediante carrotanque debe ser revisada de forma operativa, en aras de optimizar tiempo de distribución se recomienda localizar zonas de suministro puntuales, dado que la atención para los usuarios y por la extensión 36 Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folios 9, 18, 22, 24, 29, 31, 40, 42, 44, 47, 49, 51, 53, 55, 57 y 59. 37 Ibid. 22 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los sectores, la eficiencia del suministro mediante carrotanque puede verse comprometida. • Dado que el prestador reporta que tiene actualmente menos de 2500 usuarios, se recomienda priorizar una actualización constante de su catastro de usuarios, determinando su área de prestación del servicio y en conjunto con sistemas espaciales, es posible determinar y caracterizar zonas de alta demanda. • Desde la secretaría de infraestructura se hace extensión al municipio y al prestador que cuenta con el acompañamiento técnico que considere necesario. […]”.
(Negrilla fuera del texto). Pues bien, conforme a las pruebas referidas se concluye que desde el 2007 existe una necesidad urgente de poner a disposición de los habitantes de Tomogó un sistema de acueducto que les permita remediar los problemas de escasez del recurso hídrico, acceso efectivo al servicio de agua potable en condiciones adecuadas, saneamiento básico, necesidades básicas insatisfechas y salubridad pública.
Esta situación concreta de la vereda de Tomogó hace parte del problema estructural de prestación ineficiente del servicio de agua potable en la ruralidad del municipio de San Luis, diagnosticado por las administraciones local y departamental. A partir de las actas de visita y suministro, la Sala observa que el abastecimiento no cumple con las condiciones mínimas de cobertura, acceso físico y equitativo, cantidad esencial mínima y suficiente, y 23 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regularidad38 pues: i) RÍO LUISA no cuenta con un catastro caracterizado y priorizado de usuarios, demanda total del recurso y zonas de alta demanda; ii) el DEPARTAMENTO identificó problemas de micromedición, pérdidas del recurso hídrico y de zonas de usuarios sin acceso; iii) en 2024 RÍO LUISA solo suministró agua dos veces por mes en abril, julio, septiembre, octubre y noviembre, una vez al mes en junio y agosto, y no acreditó suministro en 2023, ni en enero, febrero, marzo, mayo y diciembre de 2024; y iv) aunque en las actas se afirma que el suministro se realiza mediante “vehículo” y “carro de bomberos”, lo cierto es que la empresa no acreditó la cantidad de agua que está garantizando por cada visita.
Los medios de prueba aportados por la parte demandante indican que la comunidad de Tomogó requiere de agua apta para el consumo humano, pues de esa manera se mejora el bienestar, el medio ambiente, la calidad del recurso hídrico, la salud de la población, los hábitos de sanidad y se previene la proliferación de enfermedades; especialmente, cuando el índice de calidad del agua señaló un riesgo medio para los usuarios en 2021, todo lo cual obligaba al MUNICIPIO a elaborar y desarrollar un plan de mejoramiento 38 Numeral 37 de la Observación General N.º 15 del derecho al agua del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU de 2002. 24 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co progresivo de los estándares de calidad del agua en la zona con el fin de mitigar todo riesgo para la comunidad.
Sin embargo, la administración no demostró el cumplimiento de ese deber. En consecuencia, la orden judicial debe ser mantenida a efectos de evitar un perjuicio irremediable, pues los documentos relacionados con el Convenio núm. 1519 y su interventoría, advirtieron que el acceso al servicio de acueducto es indispensable para mejorar el saneamiento básico, atender las necesidades básicas insatisfechas, proteger la salud de la población y prevenir la proliferación de enfermedades.
V.3.1.2 De la proporcionalidad y conveniencia de la medida Al respecto, la Sala no considera que la orden de aprovisionamiento de agua potable en la vereda de Tomogó sea desproporcionada y mucho menos inconveniente, toda vez que el MUNICIPIO no acreditó circunstancias específicas de “inviabilidad técnica”, relacionadas con el incumplimiento de requisitos de acceso al servicio por parte de los usuarios rurales, especialmente cuando las familias censadas de la vereda de Tomogó ni siquiera cuentan con una infraestructura mínima de abastecimiento. 25 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, tampoco se demostró en el expediente la posible ocurrencia de un perjuicio cierto e inminente al interés público o de una amenaza a la seguridad física de las personas, con ocasión del cumplimiento de la orden judicial39.
La Sala precisa que aunque las actas de visita al sector mencionan el mal estado de la vía que comunica a la escuela de Tomogó, lo cierto es que este no ha sido un inconveniente insuperable para la administración, pues ha demostrado un cumplimiento parcial en cuanto al suministro de agua potable mediante el sistema de transporte combinado con tanques elevados.
Sin embargo, no está demostrado que dicha provisión sea suficiente, especialmente, en términos de cobertura, acceso efectivo y cantidad esencial mínima. 39 Al respecto, el MUNICIPIO no acreditó que las circunstancias de acceso a la vereda Tomogó hayan variado desde el 14 de marzo de 2024, fecha en la que esta Corporación advirtió que: “[…] el mecanismo adecuado en esta instancia para evitar un perjuicio irremediable es el de dispositivo móvil de almacenamiento de agua o carro-tanque, cuya idoneidad no logró ser desvirtuada por el recurrente, pese a que aseguró que la vía es de difícil acceso por ser pendiente, lo que, a su juicio, dificulta el tránsito de carro- tanques llenos de agua, pues no aportó al expediente ningún medio de prueba que ilustrara a la Sala sobre las condiciones de la carretera al punto que le fuera imposible acceder a la misma para dar cumplimiento a lo ordenado […]”.
(Negrilla fuera del texto). 26 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, tal y como se destacó en el auto de 14 de marzo de 2024, el hecho de que el ente territorial carezca de recursos económicos o tenga vehículos insuficientes para el suministro de agua en todos los sectores rurales donde este se requiere, “[…] no es excusa para desvirtuar la afectación a derechos colectivos o, en su defecto, limitar las medidas que deban ser adoptadas en el marco de la acción popular para garantizarlos […]”40, y tampoco para desconocer “[…] que el MUNICIPIO es el directamente responsable del suministro de agua potable a los habitantes de la vereda Tomogó […]”41.
Por tales motivos, la medida cautelar establecida en la orden segunda del numeral primero del auto de 3 de marzo de 2025 será confirmada. 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2019. Expediente núm. 15001 23 33 000 2017 00990 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de septiembre de 2002.
Expediente núm. 2001-0303-01. C.P.: Camilo Arciniegas Andrade. Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 25 de octubre de 2001. Expediente núm. 2000-0512-01. C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 41 “[…] resulta claro que en el presente caso lo procedente es que el ente territorial adelante las gestiones que sean necesarias para la consecución de los recursos que le permitirán atender la orden impartida en el auto recurrido, sin que sea posible que use como pretexto la ausencia de presupuesto o la terminación de la vigencia fiscal, pues, como quedó acreditado, la falta del suministro de agua potable en el MUNICIPIO, específicamente en la vereda Tomogó, es una circunstancia de vieja data que incluso fue prevista en el plan de desarrollo de los últimos cuatro años, por lo que ya han debido adelantar las gestiones pertinentes y definitivas en aras de adquirir los recursos para el efecto […]” (Negrilla fuera del texto). 27 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.2.
La presunta necesidad de involucrar a otros sujetos procesales en el cumplimiento de la medida cautelar Como se anunció en el problema jurídico, la Sala estudiará si para el debido cumplimiento de la medida cautelar resulta indispensable ordenar la integración, coordinación y apoyo de otras entidades accionadas. Los principios de articulación de la función administrativa se encuentran definidos en la Constitución Política42 y en las leyes 136 de 2 de junio de 199443 (modificada por la Ley 1551 de 6 de julio de 201244) y 1454 de 28 de junio de 201145.
Dichos preceptos refieren que: i) la coordinación es un mecanismo que propende por articular las competencias diferenciadas de dos o más autoridades para garantizar los derechos de la población; ii) la concurrencia opera respecto de competencias comunes de varias autoridades, las cuales deben ser ejercidas según la capacidad 42 Artículos 209, 288 y 298. 43 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 44 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 45 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 28 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co institucional de cada una para lograr los fines estatales; iii) la subsidiariedad involucra un apoyo parcial y transitorio del ejercicio de competencias, siempre que se acredite la imposibilidad de ejercerlas debidamente; y iv) la complementariedad está prevista para la prestación de servicios y la ejecución de proyectos específicos, en el marco de instrumentos de integración y cooperación interinstitucional46.
En tal virtud, se observa que mediante Oficio núm. 319 de 20 de abril de 2022, la EDAT certificó que el MUNICIPIO se encuentra vinculado al programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad - Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PAP-PDA)47, promovido por el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para la implementación de esquemas eficientes y sostenibles de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, respecto de lo cual se indicó: 46 Ley 136, artículo 4.°, literales a), b), c) y d) y Ley 1454, artículo 27, numerales 1, 2, 3 y 4. 47 Valga recordar que, conforme al artículo 3.° del Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012.
“Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, los PAP-PDA son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización. 29 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El municipio de San Luis – Tolima, si (sic) hace parte del Plan Departamental de Agua del Tolima, esto conforme al Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero para la Vinculación del Municipio de San Luis Tolima (sic) y de la Empresa Departamental de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Tolima EDAT S.A. E.S.P. […] suscrito con el Departamento del Tolima de fecha (sic) 01 de octubre de 2009.
Conforme a lo anterior, el convenio anteriormente referenciado, cuenta con el OTROSI 1 del 30 de enero de 2013 y el OTROSI 2 del 31 de enero de 2014. […]. La EDAT S.A. E.S.P. Oficial, le informa que, el giro [de recursos] se realizó al inicio de la vinculación, pero el cual a la fecha no se ha actualizado, contando con un saldo de […] $ 694.945.875.60. […]”48.
El 16 de mayo de 2022, la Subdirección de Finanzas y Presupuesto del Ministerio de Vivienda certificó la cantidad de recursos y transacciones que ha efectuado en favor del MUNICIPIO, por cuenta del Sistema General de Participaciones para ser invertidos en proyectos y actividades del sector de agua potable y saneamiento básico, desde el 2008 hasta el 202149.
La administración municipal de San Luis demostró que obtuvo de parte del Gobierno Nacional un vehículo carrotanque doble troque que se encuentra “en muy buenas condiciones”, para ser utilizado en las actividades de transporte y abastecimiento oportuno de agua potable a la población vulnerable y alejada del casco urbano y de los 48 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documento 5.
Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folios 9, 31 y 61. 49 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documento 8. Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folios 9, 31 y 61. 30 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acueductos municipales50.
En el comunicado de prensa respectivo de 15 de diciembre de 2021, la administración señaló lo siguiente: “[…] Cabe resaltar que para la adquisición de este carro tanque la administración municipal no comprometió recursos ya que son obras que adelanta nuestro mandatario para el beneficio de los sanluiseños. […]”. Como se mencionó en el capítulo anterior, la Secretaría de Infraestructura y Hábitat de la gobernación del Tolima elaboró un informe de visita técnica de 8 de noviembre de 2024, en el que: i) se realizó una inspección visual y diagnóstico de los sistemas de acueducto veredales de San Luis; ii) se analizaron las características generales de los sistemas de conducción y distribución existentes; y iii) se formuló concepto técnico y unas recomendaciones51.
Mediante Oficio núm. 140.19 de 20 de febrero de 202552, la Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible de CORTOLIMA verificó que el MUNICIPIO está incluido como beneficiario del programa “Cosechas de Agua” impulsado por dicha autoridad 50 Cfr., índice 3, expediente digital primera instancia, link de carpeta Onedrive inserto en documento 5 – anexos demanda, documentos 11 y 11.1.
Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folios 9, 31 y 61. 51 Cfr., índice 105, expediente digital primera instancia, folio 61. 52 Cfr., índice 130, expediente digital primera instancia, folio 2. 31 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental con un enfoque de producción más limpia.
Allí se precisó que: “[…] les comentamos que nos encontramos adelantando la formulación del proyecto y avanzando en la fase precontractual para poder cumplir con las diferentes comunidades de nuestro departamento, incluido su municipio; así como también se realizará la caracterización correspondiente de los posibles beneficiarios. […]”.
Finalmente, mediante correos electrónicos de 13 de marzo de 202553, el MUNICIPIO solicitó apoyo administrativo, logístico y financiero a la EDAT, a la Personería municipal y al DEPARTAMENTO, pues “[…] el único medio de transporte de propiedad del municipio con el que se cuenta para la distribución del líquido en estas zonas (carrotanque) viene presentando fallas mecánicas en su motobomba principal y otros insumos mecánicos […]”.
Visto lo anterior, la Sala no encuentra que sea indispensable extender los efectos de la medida cautelar a otros sujetos de la parte demandada, pues, en atención a los documentos aportados en esta etapa del proceso54, se observa que el MUNICIPIO ha iniciado el cumplimiento de la orden de solicitar apoyo logístico y presupuestal a otros niveles de la administración. 53 Cfr., índice 130, expediente digital primera instancia, folios 4 y ss. 54 Cfr., índice 141 del expediente digital de primera instancia. Conforme al sistema de gestión judicial SAMAI, el proceso se abrió a etapa probatoria mediante auto de 29 de mayo de 2025. 32 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se evidencia que las entidades a las que ha acudido el MUNICIPIO han respondido en el marco de sus competencias y de los principios de articulación de la función administrativa.
En efecto: -. El Ministerio de Vivienda le entregó al MUNICIPIO un vehículo carrotanque para el suministro de agua potable, y le ha girado recursos económicos para complementar la gestión municipal en materia de acueducto y saneamiento básico desde el 2008. -. El DEPARTAMENTO también ha transferido recursos al MUNICIPIO en su rol de gestor de los PAP-PDA55, al igual que ha contribuido con asistencia técnica. -.
CORTOLIMA está agotando los trámites contractuales para poner en marcha el programa Cosechas de Agua. En ese sentido, la Sala concluye que la causa principal del incumplimiento de la medida cautelar de abastecimiento mínimo de agua potable en Tomogó, no es la inactividad de otras autoridades, 55 Cfr. Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012.
“Artículo 5. Estructuras Operativas. Igualmente hacen parte de los PAP-PDA, las siguientes estructuras operativas: 1. El Comité Directivo: Es la instancia encargada de aprobar el ejercicio de planificación y seguimiento para el desarrollo de los PAP-PDA, incorporando un análisis de necesidades, recursos disponibles, metas e indicadores definidos en el nivel departamental por el departamento, el gestor y los municipios. 2.
El Gestor: Es el responsable de la gestión, implementación, seguimiento a la ejecución del PAP-PDA y los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico en el departamento. Podrán ser gestores una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental, siempre que sus estatutos permitan la vinculación como socios de los municipios y/o distritos del departamento que lo soliciten; o el departamento. […]”. 33 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y mucho menos los inconvenientes mecánicos que presenta el carrotanque que le fue donado al MUNICIPIO.
Valga recordar que, en la providencia de 14 de marzo de 2024, esta Sección precisó que el MUNICIPIO es la entidad encargada “[…] de garantizar el suministro de agua potable a sus administrados, por lo que es el principal llamado a dar cumplimiento a la medida cautelar […]”. Además, la intervención de otras autoridades “[…] en materia de servicios públicos es complementaria y se activa ante el requerimiento del ente territorial municipal que es en el que recae la obligación de gestionar y acudir ante otras instancias para solicitar el apoyo que requiera para el efecto. […]”56.
En ese contexto, el MUNICIPIO no ha acreditado los presupuestos mínimos para que los niveles superiores de la administración pública contribuyan en la protección de los derechos de la comunidad de Tomogó, tales como: i) estructurar un proyecto definitivo de acueducto, acompañado de las actividades transitorias que satisfagan las necesidades de esa población; ii) definir las carencias institucionales que deben ser apoyadas por otras autoridades; iii) 56 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 de noviembre de 2023.
Expediente núm. 17001 23 33 000 2017 00884 01, C.P.: Oswaldo Giraldo López. 34 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer las dificultades técnicas del proyecto en el marco de un ejercicio de planificación coordinada; y iv) acordar y suscribir los instrumentos de integración y cooperación interinstitucional correspondientes.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará las medidas cautelares impugnadas contenidas en las órdenes segunda y cuarta del ordinal primero del auto de 3 de marzo de 202557, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR las órdenes segunda y cuarta del ordinal primero de la providencia de 3 de marzo de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA. 57 “[…] Primero: AMPLIAR la medida cautelar decretada el 17 de octubre de 2023, para impartir al Municipio de San Luis Tolima las siguientes órdenes: […]. -Deberá garantizar el suministro de agua a los habitantes de la vereda Tomogó por lo menos 4 veces a la semana, en los parámetros mínimos contemplados por la H. Corte Constitucional (50 litros diarios por persona). […]. -Solicitará apoyo logístico y presupuestal a la Empresa Departamental de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Tolima EDAT S.A. E.S.P. Oficial y al Departamento del Tolima para el cumplimiento integral de la medida cautelar. […]”. 35 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2022-00277-02 Actora: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN LUIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 12 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.