CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 73001-23-33-000-2016-00403-02 Número interno: 2014-2019 Demandante: Martha Patricia Peñaloza Arias Demandado: Nación – Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia expedida el día 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Martha Patricia Peñaloza Arias en contra de la Nación – Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ), presentada el día 21 de junio de 2016 (folios 19 a 27), tendiente a declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en el oficio No. DSAJ-000807 del 10 de octubre de 2014 proferido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial – Ibagué, que resuelve no acceder a la petición de la actora presentada el 28 de agosto de 2014 (folios 2 a 4).
En la demanda a título de restablecimiento del derecho se solicitó lo siguiente: Tercero: Que a título de restablecimiento del derecho, la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué Tolima, reconozca, reliquide y pague a la señora Martha Patricia Peñaloza Arias, desde el 15 de diciembre de 2004 al 2 de marzo de 2008, todas las prestaciones sociales, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la Administración Judicial como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Cuarta: Que a título de restablecimiento del derecho, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué Tolima, reconozca y pague a la señora Martha Patricia Peñaloza Arias, desde el 15 de diciembre de 2004 al 2 de marzo de 2008, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la Administración Judicial con el 70% de su salario básico y el valor que resulte, de liquidar todas las prestaciones sociales y laborales, prima de navidad prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos, y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial.
Quinta: Que a título de restablecimiento del derecho, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué Tolima, reconozca y pague a la señora Martha Patricia Peñaloza Arias, desde el 15 de diciembre de 2004 al 2 de marzo de 2008, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual.
Sexta: Que como consecuencia de lo anterior, la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué Tolima, ajuste y actualice los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
Séptima: Lo anterior previo a inaplicar por inconstitucionales, el artículo 6 del Decreto 658 de 2008, artículo 8 del Decreto 723 de 2009, artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, el artículo 8 del Decreto 1039 de 2011 y el artículo 8 del Decreto 0874 de 2012, solo en cuanto le restan el 30% del salario básico de los servicios judiciales que relaciona, para llamarlo prima especial sin carácter salarial, condicionándolos a que se interpreten en el entendido de que la prima legalmente establecida, se tenga como una adición, incremento o agregado al salario para adecuarlos a los textos, principios y valores constitucionales y legales.
Octava: Que al liquidarse la condena se tenga en cuenta por la entidad demandada el ajuste y/o incremento del valor conforme al aumento anual del salario mínimo decretado por el Gobierno Nacional y/o IPC y a la devolución monetaria certificados por el Banco de la República y el DANE, respectivamente. Novena: Que se prevenga a la entidad demandada sobre su obligación legal de dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos y con las formalidades establecidas en el artículo 192 CPACA.
Décima: que se condene en costas a la entidad demandada. En los hechos de la demanda se anota que Martha Patricia Peñaloza Arias se desempeñó como juez de la República entre el 15 de diciembre de 2004 y el 2 de marzo de 2008. El 15 de junio de 2016 el Tribunal Administrativo del Tolima se declaró impedido para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 30).
El 6 de octubre de 2016 el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda declaró fundado el impedimento (folios 36 y 37). El 22 de febrero de 2017 se lleva a cabo la diligencia de sorteo de conjueces (folio 45). El 31 de marzo de 2017 el Juez Ad-hoc se declara impedido (folio 49). El 26 de abril de 2017 se realiza nueva diligencia de sorteo de conjueces (folio 52).
El 30 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo del Tolima admite de la demanda (folio 55). El 25 de julio de 2017 el representante de la Procuraduría General de la Nación se declara impedido (folios 66 y 67). El 21 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima acepta el impedimento del Procurador (folio 74). La contestación de la demanda La entidad demandada contesta la demanda el 12 de octubre de 2017 y se opone a las pretensiones.
Anota que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. Asimismo, agrega que la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 2 de abril de 2009, que declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007, que refiere a la prima especial de servicios para servidores públicos, es un fallo de simple nulidad que no establece ningún derecho para ordenar el reconocimiento de una suma de dinero que pueda extenderse al caso concreto.
Por último, solicita aplicar la prescripción trienal frente a los derechos reclamados (folios 72 y 73). El 16 de mayo de 2019 descorre el traslado de las excepciones propuestas por al Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué. La demandante solicita se declare que operó el silencio administrativo presunto negativo y aclara que no ha operado la prescripción “porque se trata de prestaciones periódicas que por su naturaleza son susceptibles de ser demandadas en cualquier tiempo y porque la prescripción solo empieza a correr a partir de la ejecutoria de la decisión mediante la cual se declara la nulidad de los actos administrativos con base en los cuales obró la administración, que en el caso concreto empieza a regir a partir del 29 de abril de 2014, fecha en la que el Consejo de Estado retiró del ordenamiento jurídico los Decretos Gubernamentales con los cuales la entidad se ha venido sustrayendo al estricto cumplimiento de la Ley 4 de 1992” (folios 78 y 79).
El 13 de julio de 2018 se lleva a cabo la audiencia inicial. Se deja constancia que no existe ánimo conciliatorio. Se decretan pruebas y se fija fecha para audiencia de alegaciones (folios 92 a 96). La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del día 3 de diciembre de 2018, decidió lo siguiente (folios 97 a 110): Primero: Declarar no probada la excepción denominada prescripción propuesta por la demandada… Segundo: Que se declare que operó el silencio administrativo presunto negativo, respecto al recurso de apelación radicado el 31 de octubre de 2014, contra el oficio DSAJ-000807 del 10 de octubre de 2014 proferido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Ibagué- Tolima.
Tercero: Inaplicar por inconstitucionales las siguientes disposiciones: Artículo 7 del Decreto 43 de 1995, Art. 6º del Decreto 36 de 1996, Art. 6º del Decreto 76 de 1997, Art. 6º del Decreto 64 de 1998, Artículo 9º del Decreto 44 de 1999, Art. 7º del Decreto 2740 de 2000, Art. 7º del Decreto 1575 de 2001, Art. 7 del Decreto 2720 de 2001, Art. 7º del Decreto 2777 de 2001, Art. 6º del Decreto 673 de 2002, Art. 6º del Decreto 3569 de 2003, Art. 6º del Decreto 4172 de 2004, Art. 6º del Decreto 936 de 2005, Art. 6º del Decreto 389 de 2006, Art. 6º del Decreto 618 de 2007, Art. 6º del Decreto 658 del 2008, Artículo 8 del Decreto 723 de 2009, Art. 8 del Decreto 1388 de 2010, Art. 8º del Decreto 1039 de 2011.
Cuarto: Declarar la nulidad del Oficio DSAJ No. 000807 del 10 de octubre de 2014, emanado de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué. Quinto: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, condenar a la Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar a la Dra. Martha Patricia Peñaloza Arias desde el 15 de diciembre de 2004 y hasta el 2 de marzo de 2008, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
Sexto: Condenar a la Nación – Rama Judicial, a reliquidar, reajustar y pagar al actor, desde el 15 de diciembre de 2004 y hasta el 02 de marzo de 2008, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado y hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial.
Séptimo: Condenar a la Nación Rama Judicial a reliquidar, reajustar y pagar al actor, desde el 15 de diciembre de 2004 y hasta el 2 de marzo de 2008, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.
Octavo: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo a la fórmula anteriormente expuesta y deberán generar intereses moratorios a partir de su ejecutoria, en la forma prevista en los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Noveno: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procesamiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Décimo: Sin costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia reiteró los argumentos esgrimidos en sus alegatos defensivos, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal. Subrayó que el carácter no salarial de la prima prevista, así como la inclusión de esta prima como elemento salarial únicamente para efectos pensionales, constituye una limitación legal que impide acceder a las pretensiones (folios 116 a 120).
El 12 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo del Tolima realizó la audiencia pública de cumplimiento, en la que se concede el recurso de apelación interpuesto por la demandada, teniendo en cuenta que no existe ánimo conciliatorio (folio 127). CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
El 10 de octubre de 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado manifiesta el impedimento para conocer del proceso (folio 132), el cual fue encontrado fundado (folios 142 y 143 y 149). Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará el marco normativo y jurisprudencial; y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, como ley marco o ley cuadro, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, numeral 19.
El artículo 14 de esta Ley creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. La expresión según la cual la prima especial no tiene carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en desarrollo de este artículo, desde 1993 ha venido expidiendo anualmente los decretos salariales de los servidores públicos. En el año 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
En el año 2014 la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril, Conjuez Ponente Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron mal y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992, al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos.
Y en el año 2019 la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 2 de septiembre, ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente… 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… Ahora bien, y al amparo de la jurisprudencia citada, los siguientes dos cuadros permiten visualizar los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Martha Patricia Peñaloza Arias: Que se desempeñó como juez de la República entre el 15 de diciembre de 2004 y el 2 de marzo de 2008.
Que en ese tiempo percibió una remuneración mensual y prestaciones sociales por montos inferiores a los que eventualmente tendría derecho, ya que la Administración le restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 28 de agosto de 2014 presentó derecho de petición para solicitar el reconocimiento de la prima especial de servicios, tal como consta en los folios 2 a 4 del expediente.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, esta Sala observa lo siguiente: Martha Patricia Peñaloza Arias habría tenido derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, liquidada en los términos que aquí se han expuesto, si no fuese porque su reclamación ha prescrito, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará que prospera la excepción de prescripción. Las razones de esta decisión son las siguientes: El acceso a la administración de justicia (art. 228 CN) no es un derecho absoluto y, por ello su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de algunos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones se presenten en forma oportuna, según lo dispone la ley.
Para el efecto, se previó la institución jurídica de la caducidad (de la acción) o de la prescripción (del derecho), según el caso, que se refiere al término de orden público que tiene la persona interesada para interponer las acciones que tenga a su alcance, con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, las prestaciones sociales son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que tienen como fin cubrir riesgos como el pago del salario, pero que, una vez finalizado el vínculo laboral, el pago deja de ser “habitual y periódico”, de manera que las prestaciones sociales dejan de ser tales, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional, que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.
De igual manera, la Sección Segunda del Consejo de Estado, como regla general, ha entendido que las reclamaciones de los derechos de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar.
Por el contrario, si ya hubiese finalizado la relación laboral, el pago ya no reviste la connotación de periodicidad. Y en todos los casos habría que tener en cuenta la prescripción trienal, consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Expresado en otras palabras, el derecho que se reclama debe ser “exigible”, es decir, que se haya causado durante esos tres años anteriores a la reclamación. Ahora bien, la accionante se retiró del cargo de juez de la República el día 2 de marzo de 2008, es decir, hasta ese día tuvo vínculo laboral vigente, con prestaciones periódicas y derechos exigibles.
En consecuencia, ella tenía un plazo de tres años para pedir la prima especial de servicios e interrumpir la prescripción, los cuales se cumplieron el 2 de marzo de 2011. Sin embargo, la demandante solo vino a ejercer derecho de petición el 28 de agosto de 2014, o sea tres años y cinco meses más tarde, o sea en forma extemporánea. En esas condiciones, no hay lugar a reconocer ni reliquidar sus salarios ni prestaciones sociales.
Es por ello que se revocará la sentencia de primera instancia. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el día 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.