CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-05978-02 (1558-20) Demandante: Marcos Javier Cortés Riveros Demandado: Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación de sentencia – Prima Especial de Servicios ANTECEDENTES Pretensiones 1.1.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Marcos Javier Cortés Riveros, a través del apoderado judicial, formuló doce pretensiones: 1) Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESAJ14-JR-4933 expedido el 17 de septiembre 2014, el cual fue notificado el 18 de septiembre de 2014, por medio del cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá D.C. - Cundinamarca no accedió a la petición incoada el 5 de junio de 2014 por el doctor MARCOS JAVIER CORTES RIVEROS, relacionada con reconocer, liquidar y pagar al diferencia existente entre la asignación básica pagada y la fijada por el Gobierno Nacional año tras año en los decretos salariales.

La incidencia prestacional en la liquidación de la bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, por concepto de lo pagado como "prima especial de servicios", esto es teniendo en cuenta para efectos de la liquidación de tales prestaciones el 100% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional y no el 70% como erradamente lo hizo.

Y la prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la ley 4a de 1992. 2) Que se declare la nulidad del el acto administrativo contenido en la resolución 4530 del 27 de julio de 2015, notificada el 25 de agosto de 2015 la cual se generó respecto del recurso de apelación interpuesto el 18 de septiembre de 2014 contra el oficio DESAJ14-JR-4933 expedido el 17 de septiembre 2014, el cual fue notificado el 18 de septiembre de 2014. 3) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados y a título de restablecimiento del derecho LA NACION - RAMA JUDICIAL RECONOZCA Y PAGUE a mi representado la diferencia existente entre lo pagado por concepto de sueldo básico y lo que le corresponde por este mismo concepto, el cual es fijado por el Gobierno Nacional en los decretos salariales que expide año tras año, en los términos establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 4) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la prima especial de servicios creada por el articulo 14 de la ley 4ª de 1992, equivalente al 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional en los decretos salariales que expide año tras año, en los términos establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, esto es como adición o sobre sueldo a la remuneración mensual, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 5) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la incidencia prestacional de lo pagado por concepto de "prima especial de servicios", en la liquidación de la bonificación por servicios, es decir que el 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional que se pagó por este concepto sea tenida en cuenta en la referida liquidación, atendiendo los criterios esbozados por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 6) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la incidencia prestacional de lo pagado por concepto de "prima especial de servicios", en la liquidación de la prima de servicios, es decir que el 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional que se pagó por este concepto sea tenida en cuenta en la referida liquidación, atendiendo los criterios esbozados por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 7) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la incidencia prestacional de lo pagado por concepto de "prima especial de servicios", en la liquidación de la prima de vacaciones, es decir que el 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional que se pagó por este concepto sea tenida en cuenta en la referida liquidación, atendiendo los criterios esbozados por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 8) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la incidencia prestacional de lo pagado por concepto de "prima especial de servicios", en la liquidación de la prima de navidad, es decir que el 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional que se pagó por este concepto sea tenida en cuenta en la referida liquidación, atendiendo los criterios esbozados por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 9) Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, y también a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR a mi representado la incidencia prestacional de lo pagado por concepto de "prima especial de servicios", en la liquidación de las cesantías e intereses a las cesantías, es decir que el 30% de la remuneración fijada por el Gobierno Nacional que se pagó por este concepto sea tenida en cuenta en la referida liquidación, atendiendo los criterios esbozados por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 numero interno 1686-07, durante el periodo que mi poderdante desempeñó el cargo de Juez de Circuito y en adelante mientras permanece en dicho cargo. 10) Que se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a actualizar las sumas a que se refieren las anteriores pretensiones. 11) Que se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a cancelar los intereses causados en los términos del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. 12) Que se condene a LA NACION - RAMA JUDICIAL a cancelar las costas procesales.

Fundamentos de hecho 2.1. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por el demandante. Las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos del accionante en tanto que no son hechos. 2.2.

De acuerdo con el escrito de demanda, el Dr. Marcos Javier Cortés Riveros se ha desempeñado como Juez de Circuito durante los siguientes periodos: Desde el 22 de septiembre de 2006 hasta el 31 de enero de 2007. Desde el 18 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2007. Desde el 16 de enero de 2008 hasta el 19 de diciembre de 2008. Desde el 3 de febrero de 2009 hasta el 15 de julio de 2009.

Desde el 8 de septiembre de 2009 hasta el 18 de diciembre de 2009. Desde el 1° de marzo de 2010 hasta el 16 de diciembre de 2010. Desde el 18 de enero de 2011 hasta el 11 de marzo de 2012. Desde el 12 de marzo de 2012 hasta el 30 de mayo de 2014. Desde el 26 de noviembre de 2014 hasta la fecha. 2.3. Al dar aplicación a los decretos en que, año tras año, el Gobierno Nacional dictaminaba el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la rama judicial, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpretó que la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 estaba inmersa en la remuneración fijada por el Gobierno Nacional, reduciendo el salario básico del actor al 70% de la suma fijada en los decretos. 2.4.

En vista de la declaratoria de nulidad por parte del Consejo de Estado, del 29 de abril de 2014, de los decretos anuales (de 1993 a 2007) en que el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional de la rama judicial (por no ofrecer la suficiente claridad y permitir que se interpretara que el 30% del salario básico era la prima especial de servicios), el Dr. Marcos Javier Cortés Riveros presentó la correspondiente solicitud de pago de las diferencias salariales el 5 de junio de 2014.

Esta petición fue negada mediante el Oficio DESAJ 14-JR-4933, el cual manifiesta fue apelado en oportunidad. 2.5. Finaliza apuntando que: (i) se le ha pagado apenas un 70% del salario fijado por el Gobierno Nacional, (ii) no se le ha pagado la incidencia salarial que esto tiene en la bonificación por servicios, la prima especial de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad, las cesantías y los intereses a las cesantías, (iii) tampoco se le ha pagado correctamente la prima especial de servicios, como un 30% adicional a su salario básico fijado por el Gobierno Nacional.

Fundamentos de derecho y concepto de la violación 3.1. Según el demandante, la decisión contenida en los actos administrativos viola las siguientes normas del ordenamiento jurídico: Constitución Política, artículos 2, 4, 13, 25 y 53; la Ley 4 de 1992 y la Ley 270 de 1996. Lo anterior lo fundamentó en los siguientes argumentos: 3.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al dar aplicación a los decretos anuales proferidos por el Gobierno Nacional, donde fija el régimen salarial de los servidores de la rama judicial, interpretó que la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 está inmersa en la remuneración dictaminada por el Gobierno. Por ello, canceló la suma dispuesta en los decretos, reconociendo el 70% como salario básico y el 30% de esa suma como prima especial de servicios sin carácter salarial. 3.3.

Ello es contrario a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, que señala que la prima especial de servicios por el 30% debe tomar como base la remuneración fijada por el Gobierno Nacional y en ese sentido, ser una adición del salario básico. Ello porque sería un contrasentido lógico aceptar que la prima, que en su concepto es un incremento en la remuneración, represente una merma al valor pagado a los servidores públicos. 3.4.

El Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los decretos anuales (de 1993 a 2007) en que el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional de la rama judicial, que previeron que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.

Ello porque “dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargados de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía al 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la ley y la constitución política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico”. 3.5.

Se quebranta el artículo 53 de la Constitución, “en cuanto desmejora y reduce claramente el salario y las prestaciones, desconociendo los principios de progresividad, remuneración vital y móvil proporcional al trabajo y el de prohibición de reducir sus garantías mínimas laborales”. 3.6. Es por todo lo anterior, que al demandante se le adeuda, por las vigencias fiscales de 2006 a 2015 y mientras siga ejerciendo el cargo: (i) la diferencia en el pago de su salario, generada entre el valor reconocido como asignación básica por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el valor fijado por el Gobierno Nacional, sin la reducción del 30%, (ii) la incidencia que esto tiene en las prestaciones de bonificación por servicios, prima especial de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, (iii) y la prima especial de servicios sin carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación salarial fijada anualmente por el Gobierno Nacional.

Contestación de la demanda 4.1. Con relación a todos los hechos, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se atuvo a lo que se pruebe en el proceso. Con relación a las pretensiones, se opuso a todas y solicitó declarar la excepción de prescripción trienal y las demás que resulten probadas. A continuación, se abrevian sus argumentos: 4.3.

Es una facultad del Gobierno Nacional expedir anualmente los decretos salariales en los que determina que el 30% de la remuneración mensual de los servidores que menciona el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 sea considerada prima especial de servicios sin carácter salarial. Ello es así por virtud de la Ley 4 de 1992 y la sentencia C-279 de 1996, que declara exequible la expresión “sin carácter salarial” que contiene el artículo 14.

Por ello, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, “como órgano ejecutor de actos administrativos y a la que funcionalmente no le corresponde expedirlos”, liquidó conforme al ordenamiento jurídico los derechos laborales del demandado. 4.4. La sentencia proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, citada como precedente por el demandante, fue de nulidad simple, por lo que sus efectos son a futuro, no retroactivos, y no reconoce derechos particulares a favor de una persona determinada.

Además, en los tiempos en que fue contestada la demanda se encontraba en curso una solicitud de nulidad contra esa sentencia, por vulnerar el la congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. 4.5. Teniendo en cuenta que el demandante reclamó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 5 de junio de 2014, le ha operado la prescripción trienal de los derechos que reclama.

Sentencia de primera instancia 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Transitoria, en sentencia del 31 de julio de 2019, corregida el 15 de octubre de 2019, dispuso en lo pertinente: PRIMERO.- Declárense no probadas las excepciones propuestas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. SEGUNDO.- Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente N° 2007-0087-00.

CP. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.

TERCERO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, así: Oficio No, DESAJ 14-JR- 4933 del 17 de septiembre de 2014, suscrito por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca. Resolución No.4530 del 27 de julio de 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial. CUARTO.- Condénase a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a MARCO JAVIER CORTÉS RIVEROS, retroactivamente el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., porcentaje que le fue deducido, desde el 22 de septiembre de 2006 en adelante, en su calidad de funcionario judicial, así: Juez Cuarto Laboral del Circuito de Descongestion de Bogotá del 22 de septiembre de 2006 al 31 de enero de 2007;

Juez Séptimo Laboral del Circuito de Descongestion de Bogotá desde el 18 de octubre de 2007 al 31 de diciembre de la misma anualidad; Juez Octavo Laboral del Circuito de Descongestion de Bogotá del 16 de enero de 2008 al 19 de diciembre de 2008 y del 03 de febrero de 2009 al 15 de julio de la misma anualidad; Juez Octavo laboral del Circuito Adjunto Bogotá desde el 08 de septiembre de 2009 hasta el 18 de diciembre de 2009;

Juez Tercero Laboral del Circuito Adjunto de Bogotá del 01 de marzo de 2010 al 16 de diciembre de 2010; Juez Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá del 18 de enero de 2011 al 11 de marzo de 2012; Juez Quince Laboral del Circuito de Descongestion de Bogotá del 12 de marzo de 2012 al 30 de mayo de 2014 y, mientras siga fungiendo en dicho cargo o uno de aquellos de los que son destinatarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. QUINTO.- En consecuencia, la NACIÓN - RAMA JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente al demandante el pago integral del salario incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales.

SEXTO. - Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. SÉPTIMO.- Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A. OCTAVO.- Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando la Sentencia C - 188 de 1999.

NOVENO. - Expídase por secretaría y entréguese al demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo, de conformidad con el artículo 114 del C. G. del P. DÉCIMO.- Ordénense que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese al demandante el remanente a que hubiere lugar.

Recurso de apelación de la parte demandada 6.1. La demandada impugnó la sentencia y solicitó su revocación con el fin de que sean negadas las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2. No le asisten derechos laborales al demandante, por los años 2008 y siguientes, pues (a la fecha en que se interpuso el recurso) no se ha declarado la nulidad de los decretos del Gobierno Nacional en que se soporta la liquidación del demandado, por lo que su presunción de legalidad resulta incólume. 6.3.

Existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional de la prima especial del 30% conforme lo peticiona la parte demandante. 6.4. La reliquidación de las prestaciones sociales del demandante implicaría superar el 80% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte, lo que vulneraría tope dispuesto por el Decreto 610 de 1998 y 1202 de 2012. 6.5.

La prima especial de servicios no tiene un carácter salarial, salvo para la pensión de jubilación. Así lo dispuso la Ley 4 de 1992, y la sentencia C-279 de 1996. Por ello, dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. 6.6.

Dado que dos de los tres magistrados que conformaron la Sala en primera instancia aclararon el voto, la decisión debió ser proyectada por el magistrado que siguiera en turno, pues la mayoría tuvo una posición contraria al ponente. Audiencia de conciliación 7.1. El 9 de diciembre de 2019 se celebró audiencia de conciliación, la cual fue declarada fallida.

Se concedió efecto suspensivo al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se envió el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para continuar con el trámite. Trámite de segunda instancia 8.1. El 18 de septiembre de 2020, los integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, declararon su impedimento para conocer del litigio y ordenaron enviar el expediente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para tramitar y decidir sobre el asunto.

En consecuencia, el 6 mayo de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió declarar fundado el impedimento, se declaró así misma impedida también y ordenó realizar el sorteo de conjueces. 8.2. El 25 de junio de 2021, fue realizado el sorteo de conjueces, siendo designados los doctores Jorge Iván Acuña Arrieta, Carmen Anaya de Castellanos y Alfonso Palacios Torres, este último como ponente. 8.3.

Mediante auto del 31 de agosto de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8.4. Por auto del 19 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión. 8.5.

Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado 1.1. Conforme con lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. 1.2.

Siendo que la sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, el marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses.

De suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: «tantum devolutum quantum appellatum». 1.3. La demandada pide revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, toda vez que: (i) no se ha declarado la nulidad —al momento de la interposición del recurso de apelación— de los Decretos Salarias de 2008 en adelante, por lo que conservan presunción de legalidad, (ii) existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir el pago de adicional de la prima del 30%, (iii) se superaría el tope dispuesto por el Decreto 610 de 1998 y 1202 de 2012, del 80% de lo que por todo concepto recibe anualmente un magistrado de alta corte, (iv) la prima especial de servicios no tiene carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales, y (v) la decisión del ponente no fue la mayoritaria en la Sala de primera instancia, ya que hubo dos aclaraciones de voto. 1.4.

Así las cosas, le corresponde al Consejo de Estado resolver, como problema jurídico, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial (Cfr. consid. 2.2.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada a al reajuste salarial y su correspondiente incidencia en las prestaciones sociales, incluida la reliquidación de la prima especial de servicios, por todo el tiempo en que el actor ha ejercido como Juez del Circuito. 1.5.

De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidas por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.

El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 1.6.

De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 3 de septiembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.

El recurso de apelación y el problema jurídico 2.1. Como estableció en el apartado referido a la competencia del Consejo de Estado, debe resolver la corporación, de conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación de la parte demandada, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial (Cfr. consid. 3.2.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada a al reajuste salarial y su correspondiente incidencia en las prestaciones sociales, incluida la reliquidación de la prima especial de servicios, por todo el tiempo en que el actor ha ejercido como Juez del Circuito. 2.2.

Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.

Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. 2.3. Así las cosas, se procederá acorde con la siguiente metodología: se iniciará estableciendo el marco normativo que da origen al derecho de Prima Especial de Servicios de los Jueces del Circuito (3).

Se proseguirá a recoger las reglas de unificación de la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, que constituye el precedente aplicable al caso (4). A continuación, se resolverá el problema jurídico y se finalizará con una síntesis (5). Los Jueces de Circuito tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.1.

El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagró una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 3.2.

En el caso sub lite, se tiene que el señor Marcos Javier Cortés Riveros laboró como Juez de Circuito en los extremos temporales que expresó en el hecho primero de la demanda, como consta en el material probatorio aportado por el demandante, sobre el cual no se pronunció la parte demandada. En concreto, los extremos temporales mencionados se encuentran probados en la Certificación DESAJ14-THCER, del 28 de julio de 2014, la Certificación DESAJ14-THCER-6823, del 14 de noviembre de 2014 y por la Certificación 891404, del 11 de septiembre de 2015.

Por ende, se entiende que el accionante solo fue titular de la Prima Especial de Servicios dentro del extremo temporal en que ejerció como Juez del Circuito, esto es: Desde el 22 de septiembre de 2006 hasta el 31 de enero de 2007. Desde el 18 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2007. Desde el 16 de enero de 2008 hasta el 19 de diciembre de 2008.

Desde el 3 de febrero de 2009 hasta el 15 de julio de 2009. Desde el 8 de septiembre de 2009 hasta el 18 de diciembre de 2009. Desde el 1° de marzo de 2010 hasta el 16 de diciembre de 2010. Desde el 18 de enero de 2011 hasta el 11 de marzo de 2012. Desde el 12 de marzo de 2012 hasta el 30 de mayo de 2014. Desde el 26 de noviembre de 2014 en adelante. 3.3.

Sin embargo, como se mencionará en el apartado 5 de las consideraciones, en virtud de las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, deberán realizarse consideraciones en cuanto a la prescripción trienal de los derechos laborales (Cfr. consid. 5.2 a 5.6). Las reglas en materia de primera especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio 4.1.

De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto. Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4.2.

La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.

Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.

No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;

(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. 4.3. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.

No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:

ARTÍCULO

10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. 4.4.

Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se rige por las siguientes reglas (negrillas fuera del texto): 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional. 4.5.

Resultan de especial importancia para el problema jurídico sub lite (Cfr. apartado 5 de las consideraciones) las reglas 1, 2, 3 y 5, según las cuáles (i) la prima especial de servicios es un incremento al salario básico y en consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor, sin contar la mencionada prima como salario, sino en lo referente a la pensión de jubilación, (ii) en ningún caso debe superarse el porcentaje máximo fijado por el gobierno nacional, (iv) para la prescripción de la prima deben calcularse tres años hacia atrás, desde que se realiza la reclamación administrativa. 4.6.

Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.

Dicha interpretación era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%. 4.7.

Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de la carga prestación. Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este.

Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene una salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000. Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima).

Solución del problema jurídico 5.1. Como quedó establecido en los considerandos 1.4 y 2.1 le corresponde al Consejo de Estado resolver como problema jurídico, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial, la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada al reajuste salarial y su correspondiente incidencia en las prestaciones sociales, incluida la reliquidación de la prima especial de servicios, por todo el tiempo en que el actor ha ejercido como Juez del Circuito. 5.2.

Como se expuso, en virtud de la regla 5 de unificación, en la prima especial de servicios aplica la prescripción trienal de los derechos laborales, de conformidad con los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969. De esta manera, el juez debe encontrar la fecha en que se realiza la reclamación administrativa y contar tres años hacia atrás (ni un día más), para determinar los periodos temporales en que dicha reclamación interrumpe la prescripción. 5.3.

Lo anterior, en todo caso, debe ir en consonancia con: (i) la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial únicamente para efecto de la pensión de jubilación, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 332 de 1996, y (ii) la imprescriptibilidad de la que gozan los aportes al sistema de seguridad social de pensiones. Se debe recordar que: “la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado”.

Entonces, como la prima especial de servicios —únicamente— tiene carácter salarial para efectos de la pensión de jubilación, y estos aportes al sistema no sufren la prescripción trienal, pues son imprescriptibles, lo expresado en el considerando 5.2 no debe extenderse a dichos aportes. 5.4. Del análisis del expediente, se evidencia que la reclamación administrativa a través de derecho de petición, fue realizada por el actor el 5 de junio de 2014.

Al calcular tres años hacia atrás, desde el 5 de junio de 2014, se tiene que el actor interrumpió la prescripción de sus derechos laborales hasta el 5 de junio de 2011. Es decir, solo puede reconocerse la reliquidación de su salario y sus prestaciones sociales (aquellas solicitadas por la parte demandante) con la incidencia de la prima especial de servicios, desde el 5 de junio de 2011 en adelante, sin conceder ni un día anterior. 5.5.

Así las cosas, debe revocarse parcialmente la sentencia de primera instancia, pues si bien acertó en encontrar al demandante titular del derecho a la prima especial de servicios, interpretada como un incremento del salario básico y no una reducción, erró al condenar a la entidad demandada desde el 22 de septiembre de 2006 y por los extremos temporales siguientes.

Contrario sensu, debió declarar la prescripción trienal de los derechos laborales por las fechas anteriores al 5 de junio de 2011. 5.6. Sin embargo, teniendo en cuenta que en la audiencia inicial, la fijación del objeto del litigio abarcó, «todas las consecuencias prestacionales» del incremento salarial que discute el autor, y en consecuencia la condena de primera instancia incluyó la incidencia en la seguridad social de pensión, la prescripción no puede ser declarada en cuanto a la reliquidación de esta prestación social.

Ello por cuanto, si bien sobre los derechos laborales recae una prescripción trienal, los aportes a pensión son imprescriptibles. En consonancia, esta Sala de Conjueces, al declarar la prescripción tal como se explicó en el considerando 5.5., hará la salvedad que esta no afectará las cotizaciones al sistema de seguridad social de pensión del actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: REVÓQUESE PARCIALMENTE la sentencia del 31 de julio de 2019, corregida el 15 de octubre de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demandante, y en su DECLÁRESE la PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA de los derechos laborales otorgados al actor, por los periodos anteriores al 5 de junio de 2011 en los que ejerció como Juez de Circuito.

En ese sentido, deben modificarse los extremos temporales que se concedieron en la sentencia, accediendo solamente a reconocerle al actor lo peticionado, desde el 5 de junio de 2011 en adelante, por los periodos en que haya ejercido y mientras continúe ejerciendo como Juez de la República. Lo anterior, SALVO en los aportes a seguridad social de la pensión del actor, los cuales son IMPRESCRIPTIBLES.

TERCERO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA