68001233300020220022001 — Consejo de Estado

Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: CÉSAR AUGUSTO CASTELLANOS GÓMEZ Demandado: JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Temas: Tutela contra providencia judicial dictada en el trámite de incidente de desacato para garantizar el cumplimiento de una sentencia proferida en acción popular.

Legitimación en la causa por activa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 10 de mayo de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción de tutela en la que se declaró su improcedencia por no cumplir el presupuesto de la subsidiariedad.

ANTECEDENTES 1. Hechos El demandante relató que por sentencia de 1 de marzo de 2009, proferida en el trámite de la acción popular con radicación No. 2002-02891-00, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga amparó los derechos colectivos invocados por el actor popular y dispuso el cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco”.

Afirmó que esa decisión fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 16 de febrero de 2011, que señaló como plazo máximo para el cierre del sitio de disposición final el 30 de septiembre de 2011. Afirmó que la orden del juez popular no ha sido acatada porque las alcaldías de los municipios que disponían los residuos finales en el relleno sanitario “El Carrasco”, han declarado emergencias sanitarias con fundamento en estudios técnicos que evidencian que ese sitio de disposición puede continuar funcionando y que no hay otro idóneo para tal fin.

Indicó que actualmente el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga adelanta el trámite de desacato para garantizar el cumplimiento de la sentencia de 1 de marzo de 2009. Relató que por auto de 5 de agosto 2021, el Juzgado accionado ordenó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA) que garantizara Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco” a partir de las 00:00 de 14 de agosto de 2021, salvo que esa misma entidad modificara el término establecido en la Resolución No. 0786 de 30 de abril de 2021 para tal efecto.

Afirmó que en esa providencia se autorizó a la ANLA para “modificar los términos del plan de cierre del relleno sanitario “El Carrasco”, y que con fundamento en ello, mediante Resolución No. 1036 de 23 de septiembre de 2021, esa entidad restituyó la competencia a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para el manejo del programa de cierre y abandono de ese sitio de disposición. En ese sentido, el actor transcribió el siguiente aparte del citado acto administrativo: "ARTÍCULO 1.- Restituir a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga — CDMB la competencia ambiental del proyecto "Recuperación ambiental del relleno sanitario El Carrasco" para adelantar el control y seguimiento ambiental al Plan de cierre y abandono al sitio de disposición final El Carrasco".

Señaló que a partir de lo anterior, el 25 de octubre de 2021 el gerente de la Empresa Municipal de Aseo de Bucaramanga (en adelante EMAB S.A. E.S.P.) remitió a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “el Estudio de la actualización de la capacidad remanente de El Carrasco, realizado por la firma GEOTECNOLOGIA S.A.S., en el que se explica la necesidad de modificar el cronograma establecido para la realización de obras de estabilización en el relleno sanitario, con el fin de cumplir con el plan de trabajo establecido en el Decreto de emergencia No. 365 de 2020, (…), que tiene como objetivo esencial garantizar la continua prestación del servicio de aseo a los habitantes del Municipio de Bucaramanga y su Área Metropolitana”.

Manifestó que frente a ello, por oficio de 9 de noviembre de 2021 la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga respondió a la EMAB S.A. E.S.P informando que dicha solicitud no podía ser evaluada en virtud de lo decidido en el auto de 27 de octubre de 2021, proferido por el Juzgado accionado que “advirtió que cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de "El carrasco" conllevará imposición de sanciones, así como la compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales, y por lo tanto la solicitud de la EMAB no podía ser evaluada por la CDMB como autoridad ambiental”.

Indicó que por auto de 27 de octubre de 2021 la autoridad judicial accionada advirtió al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que las providencias que ordenaron el cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco” se encuentran ejecutoriadas por lo que “cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales”.

Para terminar, afirmó que respecto de esa providencia el Municipio de Bucaramanga formuló una solicitud de aclaración y adición en el sentido de que se pronunciaran sobre la incongruencia que existe entre las providencias de 5 de agosto y 27 octubre de 2021, en tanto, adujo que “son contradictorias y finalmente contrarias a derecho; por cuanto en primer término, el Despacho faculta y prevé la posibilidad de que la autoridad ambiental pueda modificar según los estudios técnicos que se le presenten y ampliar la fecha del cierre del sitio de disposición de El Carrasco; y posteriormente prohíbe a la autoridad ambiental en ese momento la CDMB, otorgar autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de El carrasco so pena de imponer sanciones y compulsar copias a Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las autoridades disciplinarias, fiscales y penales”.

Agregó que esa solicitud fue negada a través del auto de 29 de noviembre de 2021. 2. Fundamentos de la acción La parte actora, quien manifiesta actuar en nombre propio y como secretario jurídico del Municipio de Bucaramanga, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se amparen los derechos constitucionales al debido proceso, defensa, vida, salud y ambiente sano, los cuales consideró vulnerados con la providencia de 27 de octubre de 2021, por medio de la cual el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga advirtió al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que “cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales”.

Consideró que se configuró un defecto sustantivo, en tanto en la providencia cuestionada se le están suprimiendo las competencias legales a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga como autoridad ambiental autorizada para “avalar, modificar o ajustar el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono establecido para el proyecto "Recuperación ambiental del Relleno Sanitario el Carrasco”.

En ese sentido, alegó que se desconoció lo establecido en el artículo 2.2.2.2.3.2.3. del Decreto 1076 de 2015 en el que se establece la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros, para “La construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación y/o disposición final de residuos o desechos peligrosos, y la construcción y operación de rellenos de seguridad para residuos hospitalarios en los casos en que la normatividad sobre la materia lo permita”.

Asimismo, consideró que se desconoce que por medio de la Resolución No. 1890 de 2006 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aprobó los estatutos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, dentro de los cuales se expresó como funciones de la entidad, las de “Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva”. Por último, señaló que la decisión contradice lo establecido en el auto de 5 de agosto 2021, a través del cual el Juzgado accionado ordenó a la ANLA que garantizara el cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco” a partir de las 00:00 del 14 de agosto de 2021, salvo que esa misma entidad modificara el término establecido en la Resolución No. 0786 de 30 de abril de 2021, lo que, a su juicio, significa que se autorizó a la ANLA para “modificar los términos del plan de cierre del relleno sanitario “El Carrasco”, y que en efecto materializó en la Resolución No. 1036 de 23 de septiembre de 2021, en la que restituyó la competencia a Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para el manejo del programa de cierre y abandono del sitio de disposición. Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERO: AMPARAR, los derechos fundamentales al Derecho de Defensa y el Debido Proceso del Municipio de Bucaramanga, dentro del Incidente de Desacato que cursa en el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, bajo radicado 2002-02891.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la Vida, a la Salud, a la salubridad pública, a un Ambiente Sano, de todos los habitantes del Municipio de Bucaramanga y de los habitantes de los 16 Municipios del Departamento de Santander que disponen los residuos sólidos en el sitio denominado EL CARRASCO.

TERCERO: Que en aras de salvaguardar los derechos fundamentales antes referenciados, se solicita dejar sin efectos la providencia de fecha 27 de Octubre de 2021, en lo relativo, a que se restituya a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) las facultades constitucionales y competencias como AUTORIDAD AMBIENTAL, en el sitio El carrasco, según lo dispuesto por la ANLA, en Resolución No. 1036 del 23 de Septiembre de 2021 mediante la cual restituye la competencia de la CDMB sobre El carrasco.

CUARTA: Que en aplicación del PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN y ponderando los derechos en pugna, esto es, entre los derechos colectivos protegidos dentro de la Acción Popular con radicación 2002-02891 y los derechos fundamentales a la vida, la salud y un ambiente sano, se restituya la competencia que le fue quitada a la CDMB, para que pueda continuar ejerciendo su competencia como autoridad ambiental y dar una solución a la problemática que representa no contar en este momento con un lugar que pueda ser habilitado como sitio final de disposición de residuos y así evitar que ante el cierre de El Carrasco se desate una nueva emergencia sanitaria al tenerse que arrojar las basura a las vías públicas, poniendo en peligro derechos fundamentales como la salubridad pública, la salud y la vida”. 4.

Trámite procesal Por auto de 2 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante, a la autoridad judicial accionada y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga El titular el despacho judicial pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda de tutela, al considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor.

Adujo que los actos administrativos expedidos por la ANLA, especialmente, las Resoluciones Nos. 53, 153 de 2019 y 786 de 2021 y el Auto No. 05968 de 3 de agosto de 2021, así como las providencias de 19 de diciembre de 2019, 10 de marzo de 2020, 14 de diciembre de 2020, 14 de mayo de 2021, 25 de mayo de 2021, 3 de junio de 2021, 2 y 23 de julio de 2021 y 5 de agosto de 2021 se encuentran debidamente ejecutoriadas y no fueron controvertidas por los sujetos procesales.

Aseveró que la orden de cierre del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” fue expedida hace más de 10 años por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de Bucaramanga, que dispuso que ese lugar solo podía funcionar hasta el 30 de septiembre de 2011, sin embargo, no se ha cumplido, todo lo contrario, continúan disponiendo residuos sólidos en ese lugar bajo el amparo de la emergencia sanitaria que han decretado los distintos municipios que hacen uso de ese relleno sanitario.

Explicó que la fecha de cierre definitivo se ha postergado teniendo en cuenta el cronograma de actividades del Plan de Desmantelamiento y Abandono del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” creado por una mesa técnica conformada por la Empresa de Aseo de Bucaramanga -EMAB-, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, el Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-, así como los Alcaldes y Presidentes de los Concejos Municipales de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón, y que se encuentra consolidado en la Resolución No. 0153 de 2019.

Afirmó que ese despacho judicial en varias oportunidades (providencias de 19 de diciembre de 2019, 10 de marzo, 14 diciembre de 2020, 14 y 25 de mayo de 2021, 2 y 23 de julio, y 5 de agosto de 2021) ha requerido a los alcaldes de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón, así como a otros doce que depositan residuos sólidos en el relleno sanitario “El Carrasco”, para que implementen planes de contingencia con el fin de que ubiquen un nuevo lugar para el depósito de los residuos sólidos, y de esta manera garantizar la continuidad en la prestación del servicio, una vez se cierre de forma definitiva.

Advirtió que no es posible acceder a la petición del municipio de Bucaramanga en el sentido de autorizar indefinidamente el funcionamiento del relleno sanitario “El Carrasco” o hasta que se obtenga técnicamente la habilitación de un nuevo sitio que cumpla con todas las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, porque la sentencia de 16 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, estableció de manera clara y concreta que ese lugar debía cerrarse a partir del 30 de septiembre de 2011 y no hasta que encontraran un nuevo lugar.

A lo que agregó que han transcurrido más de 10 años sin que sea posible garantizar el cumplimiento de esa orden judicial por parte de los Municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga. De otra parte, en torno a los reproches formulados contra el auto de 27 de octubre de 2021, adujo que esa providencia se encuentra debidamente fundamentada y no desconoce el ordenamiento jurídico, además no contradice lo dispuesto en los autos de 5 y 11 de agosto de 2021.

Por último, señaló que se desconoce el principio de la inmediatez toda vez que transcurrieron más de seis meses entre la expedición y la presentación de la acción de tutela. 5.2. Respuesta de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga El Secretario General de la entidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por existir falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto dentro de sus competencias no existe alguna que permita satisfacer las pretensiones del actor.

Informó que existen otras acciones de tutela promovidas por el actor con el propósito de lograr la apertura del relleno sanitario “El Carrasco”, por lo que pidió que se acumulara a alguno de esos expedientes. Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Del mismo modo, manifestó que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga actualmente carece de competencia para resolver las peticiones del Municipio de Bucaramanga dirigidas a que se dejen sin efectos los actos administrativos expedidos por la ANLA y las órdenes judiciales que dispusieron el cierre del relleno sanitario “El Carrasco”.

Finalmente, aseveró que está vigente el Plan de Desmantelamiento y Abandono del relleno sanitario “El Carrasco” conforme con lo resuelto por la Resolución No. 153 de 2019, expedida por la ANLA y no existe un programa dirigido a la reactivación de ese lugar de disposición. 6. Sentencia de tutela impugnada Por sentencia de 10 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción de tutela, en tanto no encontró cumplido el presupuesto de la subsidiariedad.

A su juicio, “el actor cuenta con otro mecanismo de defensa como es la interposición en término de los recursos de ley, situación que se echa de menos, una vez revisado el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo la partida No. 2002-02891-00. Así, se torna indispensable que el actor agote todos los medios de defensa con que cuenta dentro de la controversia que se suscita, pues, este constituye el escenario natural en el que se pueden ventilar las circunstancias reseñadas en la acción de tutela, aportar las pruebas que se consideren necesarias y brindar los elementos de juicio indispensables”.

Adicionalmente, señaló que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la acción de tutela como mecanismo transitorio. 7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 el actor impugnó el fallo de primera instancia y pidió que se revocara, en razón a los siguientes argumentos: Precisó que en la acción de tutela no se discute el cumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular, sino el auto de 27 de octubre de 2021 proferido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga en el trámite del incidente de desacato, que a su juicio, vulneró los derechos fundamentales invocados al sustraer la competencias legales y constitucionales de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga como autoridad ambiental para dirimir y ejercer el control y seguimiento ambiental al plan de cierre y abandono del Sitio de Disposición “El Carrasco”.

De acuerdo con ello, solicitó que se efectué un pronunciamiento sobre esa providencia que constituye objeto de la acción de amparo y no de las otras decisiones que se han proferido en el trámite del incidente de desacato. Adujo que el a quo incurre en un yerro al señalar que la acción de tutela no es procedente para controvertir providencias judiciales, pues ese argumento desconoce lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-509 de 2005, SU-336 de 2017 y T-016 de 2019.

De acuerdo con ello, afirmó que correspondía efectuarse un estudio de fondo a los reproches formulados contra la providencia de 27 de octubre de 2021, emanada del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga. Finalmente, reprochó que se declarara improcedente la acción de tutela por considerar que existen otros medios ordinarios de defensa sin expresar cuáles, a Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 lo que agregó que contra la providencia de 27 de octubre de 2021 el municipio de Bucaramanga presentó solicitud de aclaración y adición que fueron decididas por auto de 29 de noviembre de 2021 de forma negativa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe revocar la sentencia de 10 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se cumple el presupuesto de la subsidiariedad, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, acceder a la protección constitucional solicitada porque la autoridad judicial accionada vulneró los derechos constitucionales al debido proceso, defensa, vida, salud y ambiente sano con la providencia de 27 de octubre de 2021, por medio de la cual advirtió al director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que “cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales”. 3.

La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, de la siguiente manera: “Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda.

La Corte Constitucional ha establecido unos presupuestos con respecto a la legitimación en la causa por activa, señalándolos así: “La legitimación en la causa por activa en los procesos de acción de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, sin embargo la Sala encuentra que a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: (i) la del ejercicio directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas).

(iii) La de su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”1. Si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar2, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder.

Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: i) el interesado directamente, ii) el representante legal o judicial y iii) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa.

Ahora, así como en las demás acciones judiciales, en la acción de tutela el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo. Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado continuará con el análisis de los presupuestos de procedencia con el fin de realizar estudio de fondo.

Pero si comprueba la falta de legitimación en la causa por activa, deberá declararla. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor César Augusto Castellanos Gómez, quien manifestó actuar en nombre propio y como secretario jurídico del Municipio de Bucaramanga, consideró vulnerados los derechos constitucionales al debido proceso, defensa, vida, salud y ambiente sano, con la providencia de 27 de octubre de 2021, por medio de la cual el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga advirtió al director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- que “cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales”. 1 Sentencia T-531 de 2002.

M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 2 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: “(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito; (ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela;

(iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”.

Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Consideró que se configuró un defecto sustantivo, en tanto en la providencia cuestionada la autoridad judicial accionada suprimió las competencias legales asignadas a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga como autoridad ambiental autorizada para “avalar, modificar o ajustar el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono establecido para el proyecto "Recuperación ambiental del Relleno Sanitario el Carrasco".

Señaló que la decisión controvertida contradice lo establecido en el auto de 5 de agosto 2021, a través de la cual el Juzgado accionado ordenó a la ANLA que garantizara el cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco” a partir de las 00:00 del 14 de agosto de 2021, salvo que esa misma entidad modificara el término establecido en la Resolución No. 0786 de 30 de abril de 2021, lo que en su entender, significa que se autorizó a la ANLA para “modificar los términos del plan de cierre del relleno sanitario “El Carrasco”, que materializó en la Resolución No. 1036 de 23 de septiembre de 2021, en la que restituyó la competencia a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para el manejo del programa de cierre y abandono del sitio de disposición. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumple el presupuesto de la subsidiariedad, en tanto, a su juicio, el actor cuenta con otros recursos ordinarios de defensa judicial, sin embargo, no especificó cuáles y si los mismos eran procedentes contra la providencia cuestionada -auto de 27 de octubre de 2021- o contra otras decisiones proferidas en el trámite de la acción popular o del incidente de desacato.

En ese sentido, tras efectuar un recuento de las providencias dictadas en el trámite de la acción popular radicada bajo el No. 680012331000-2002-02891-00 y del incidente de desacato, expresó lo siguiente: “Advierte esta Colegiatura que las diferentes órdenes judiciales impartidas en las providencias proferidas por el Juzgado el 19 de diciembre de 2019, 10 de marzo de 2020, 14 de diciembre de 2020, 14 de mayo de 2021, 25 de mayo de 2021, 03 de junio de 2021, 02 y 23 de julio de 2021 y 05 de agosto de 2021 y los actos administrativos expedidos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, especialmente, las Resoluciones 53 y 153 de 2019, Resolución 786 de 2021 y el Auto No. 05968 del 03 de agosto de 2021, se encuentran debidamente ejecutoriadas y no fueron controvertidas por los sujetos procesales.

Del mismo modo, las circunstancias descritas en precedencia demuestran sin lugar a dudas, que las actuaciones surtidas en el proceso cuestionado por el accionante, han sido adelantadas con sujeción a las normas legales y procedimentales del caso, sin que se avizore vulneración alguna a los derechos fundamentales del actor popular. En ese sentido, la Sala debe destacar que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa como es la interposición en termino de los recursos de ley, situación que se echa de menos, una vez revisado el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo la partida No. 2002-02891-00.

Así, se torna indispensable que el actor agote todos los medios de defensa con que cuenta dentro de la controversia que se suscita, pues, este constituye el escenario natural en el que se pueden ventilar las circunstancias reseñadas en la acción de tutela, aportar las pruebas que se consideren necesarias y brindar los elementos de juicio indispensables”.

En el escrito de impugnación el actor precisó que la providencia cuestionada es el auto de 27 de octubre de 2021 y no las decisiones proferidas en el trámite de la acción popular o del incidente de desacato. Al respecto expresó lo siguiente: “EN LA ACCIÓN DE TUTELA NO SE DISCUTE EL CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN POPULAR, SINO LA VÍA DE HECHO CONTENIDA EN EL AUTO DE 27 DE OCTUBRE DE 2021 DENTRO DEL TRÁMITE DEL INCIDENTE DE DESACATO”.

Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En esta línea de pensamiento, es importante resaltar al Ad-quem que a través del presente mecanismo constitucional, no se discute puntualmente los efectos de los fallos emitidos al interior de la acción popular y sus consecutivas providencias que ordenaron la materialización del cierre del ahora relleno sanitario “El Carrasco” toda vez que el reproche y la solicitud de amparo constitucional en el caso in examine obedece inexorablemente a la vulneración y solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de contradicción y defensa, salubridad pública y salud, exhortados en el escrito de tutela, en razón a los efectos de la ejecución y cumplimiento del auto de fecha 27 de octubre de 2021, providencia en la cual el operador judicial, señor Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, al interior del incidente de desacato indebidamente y contrario a derecho sustrajo las competencias de autoridad ambiental a la CDMB (violación directa de la constitución y la ley) que por mandato constitucional y legal le han sido asignadas a dicha corporación, para dirimir y ejercer el control y seguimiento ambiental, al Plan de cierre y abandono del sitio de disposición de residuos sólidos “El Carrasco” (negrillas por fuera del texto original).

En ese marco, adujo que contra la providencia objeto de tutela el municipio de Bucaramanga presentó solicitud de adición y corrección con el objeto de que se resolviera la contradicción que se presentaba entre esa decisión y el auto de 5 de agosto de 2021, la cual fue negada por auto de 29 de noviembre de 2021, y de esta manera se agotaron todos los recursos ordinarios procedentes para controvertir la decisión cuestionada.

En efecto, se observa que en dicha providencia se negó la petición conforme a los siguientes fundamentos: “Ahora bien, el Despacho evidencia que las distintas solicitudes de aclaración elevadas por el apoderado de la Secretaria Jurídica del Municipio de Bucaramanga, no guardan relación con la finalidad de la figura procesal y el criterio jurisprudencial expuesto, ya que lo que se pretende, a partir de las presuntas imprecisiones o incongruencias, es que el Suscrito se pronuncie en el sentido de modificar y/o reformar la decisión judicial que se ha adoptado NO en el Auto del 27 de octubre de 2021, sino en providencias diferentes a esta, las cuales valga la pena recordar se encuentran debidamente ejecutoriadas.

En efecto, la intención evidente es reencausar el debate jurídico, particularmente, a aspectos relacionados con las condiciones en que se debe materializar la orden de cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco”, clausura que se reitera, fue adoptada hace más de 10 AÑOS en las Sentencias del 01 de marzo de 2009 y del 16 de febrero de 2011 por Autoridades Judiciales distintas a este Juzgado, y sobre las cuales, este Despacho debe velar por su estricto cumplimiento, tal y como se ordenó en la Audiencia del 11 de agosto de 2021 que dispuso el cierre definitivo del lugar a partir de las 00:00 DEL 14 DE AGOSTO DE 2021.

Aunado a lo anterior, a partir de la lectura de las disposiciones contenidas en los numerales 3.5, 3.10. 4. 5 y 6 del Auto del 27 de octubre de 2021, se tiene que las mismas resultan claras y expresas respecto del tiempo, modo y lugar en que las entidades requeridas deben atender lo señalado, sin que de ninguna de ellas pueda desprenderse alguna duda, menos en los términos formulados por el Municipio de Bucaramanga.

Además, los requerimientos, advertencias y exhortos contenidos en el referido Auto, únicamente son una muestra de la continua labor del suscrito para asumir la calidad de Juzgador del Incidente de Desacato de los pluricitados fallos. Y por ello es que se dispuso requerir información tendiente a determinar entre otros aspectos, el acatamiento de lo ordenado, el estado actual del funcionamiento del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” y determinar a partir de lo informado, las actuaciones de los diferentes actores involucrados en el cumplimiento de las órdenes judiciales que han sido impartidas, particularmente en el cumplimiento de la orden de cierre definitivo de ese lugar” (negrillas por fuera del texto original). 4.2.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el señor César Augusto Castellanos Gómez, quien manifestó actuar en nombre propio y como secretario jurídico de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga (sin que se encuentre acreditada Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 dicha calidad), manifestó claramente que sus reproches están dirigidos contra el auto de 27 de octubre de 2021, proferido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga.

En esa providencia, que el Juzgado Quince Administrativo de Circuito de Bucaramanga denominó “AUTO QUE PONE EN CONOCIMIENTO, REQUIERE INFORMACIÓN, Y ORDENA ACATAR LA ORDEN JUDICIAL DE CIERRE DEFINITIVO DEL SITIO DE DISPOSICIÓN FINAL EL CARRASCO”, adoptó varias decisiones dirigidas a garantizar el cumplimiento de la decisión proferida en la acción popular.

En ese sentido, ordenó requerir a los entes territoriales, puso en conocimiento distintos documentos aportados al trámite, requirió información a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, a la Empresa de Aseo de Bucaramanga -ESAB- y a la ANLA. Asimismo, advirtió la responsabilidad de los Alcaldes Municipales y Operadores del Servicio de Aseo que actualmente depositan residuos en el relleno sanitario “El Carrasco”, por cualquier deslizamiento, falla, colapso, afectación o impacto ambiental negativo que se ocasione.

Concretamente, de esa providencia, el actor reprochó el siguiente ordinal: “5. DEL ACATAMIENTO A LA ORDEN JUDICIAL DE CIERRE DEFINITIVO DEL SITIO DE DISPOSICIÓN FINAL “EL CARRASCO” 5.1. En atención al inciso final de las consideraciones y el artículo 5 de la Resolución No. 1036 del 23 de septiembre de 2021 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ADVIÉRTASE al señor JUAN CARLOS REYES NOVA en su calidad de Director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB que las providencias del 05 y 11 de agosto de 2021 que ordenaron el cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco”, a partir de las 00:00 HORAS DEL 14 DE AGOSTO DE 2021, se encuentran debidamente ejecutoriadas, en consecuencia, cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales.

Líbrese la comunicación electrónica”. Al respecto, resulta claro que la causa de la vulneración ius fundamental alegada por el actor es una orden judicial que va dirigida al señor Juan Carlos Reyes Novoa, en calidad de representante legal de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, en el sentido de advertir que cualquier autorización dirigida al funcionamiento transitorio o permanente de sitio de disposición “El Carrasco”, conllevaría la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales.

Es decir, que el destinatario de la orden es el señor Juan Carlos Reyes Novoa en calidad de representante legal de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- y no el actor o el municipio de Bucaramanga, por lo que no le asiste un interés legítimo para controvertir la decisión proferida el 27 de octubre 2021, por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que como lo ha reiterado en el escrito de impugnación, constituye el objeto de la presenta acción de tutela.

Sobre la naturaleza de las Corporaciones Autónomas Regionales resulta preciso mencionar el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 que expresa lo siguiente: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Exceptuase del régimen jurídico aplicable por esta Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley”. (Negrilla fuera del texto original) Asimismo, el artículo 28 de la citada ley, asigna al director general las facultades de representante legal de la Corporación al señalar lo siguiente: “ARTÍCULO

28. DEL DIRECTOR GENERAL DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES O DE DESARROLLO SOSTENIBLE. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1o de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez.

PARÁGRAFO 1 o. El período de los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, será igual al del Director de la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible., y podrán ser reelegibles.

PARÁGRAFO 2 o. El proceso de elección de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, deberá realizarlo el Consejo Directivo en el trimestre inmediatamente anterior al inicio del período institucional respectivo.

PARÁGRAFO 3 o. El proceso de elección de los representantes del sector privado, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, deberán realizarlo los integrantes de su mismo sector”. (Negrilla fuera del texto original) La Corte Constitucional en Sentencia C-689 de 2011 3, reiterando la C-593 de 1995 4, sostuvo: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento”.

(Negrilla fuera del texto) En ese orden de ideas, debe señalarse que el carácter informal de la acción de tutela no libera a quienes la promueven para reclamar la protección de los 3 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 4 M.P. Fabio Morón Díaz. Radicación: 68001-23-33-000-2022-00220-01 Demandante: César Augusto Castellanos Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 derechos fundamentales que consideran conculcados, para atender deberes mínimos que les corresponde como acreditar el interés legítimo que les asiste para promover la acción de tutela ya sea porque son titulares de las garantías fundamentales vulneradas o amenazadas o porque actúan en representación de quien sí lo es, como lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 5.

Sin embargo, en este caso no ocurrió, pues el actor no es el destinatario de la orden judicial que cuestiona en la acción de tutela y tampoco acreditó actuar en representación de quien sí lo es. Para la Sala, el anterior argumento se refuerza a partir de los argumentos expresados por la entidad destinataria de la orden judicial cuestionada, esto es, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga vinculada al trámite constitucional, en tanto los mismos no respaldan las pretensiones del actor, todo lo contrario, se refirió a su deber de acatarla.

En efecto, expresó: “Cabe recordar que el cierre definitivo por orden judicial se cumplió a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, de modo que esta Corporación no puede desconocer el cronograma de cierre del Plan de Desmantelamiento y Abandono establecido por la ANLA en la Resolución 786 del 7 de abril de 2021 y ratificada por esa misma autoridad ambiental mediante el Auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021, más aún, pasar por alto las decisiones del Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, que en el Auto del 27 de octubre de 2021 se advirtió en el numeral 5.1. al Doctor JUAN CARLOS REYES NOVA en su calidad de Director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB que “las providencias del 05 y 11 de agosto de 2021 que ordenaron el cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco”, a partir de las 00:00 HORAS DEL 14 DE AGOSTO DE 2021, se encuentran debidamente ejecutoriadas, en consecuencia, cualquier autorización orientada al funcionamiento transitorio o permanente de este lugar, conllevara a la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, así como la respectiva compulsa de copias a las instancias disciplinarias, fiscales y penales”.

(Negrilla fuera del texto) Ahora bien, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Santander no acertó al declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la subsidiariedad, en tanto al no encontrarse superado el examen de la legitimación en la causa por activa no procedía un estudio sobre los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela porque no se cumplía el requisito de la subsidiaridad y, en su lugar, declarará la falta de legitimación en la causa por activa. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 La disposición en cita establece: “Artículo 10.

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 10 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO