Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor José Ignacio Andrade Ramírez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 025657 del 12 de julio de 2016, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP 039834 del 22 de octubre de 2016, 1 Folios 1 a 26. 2 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 16 de abril de 2010; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios, en los términos del artículo 192 ibidem; y v) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló: i) El señor José Ignacio Andrade Ramírez nació el 31 de julio de 1947 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: - Del 22 de octubre de 1970 al 28 de febrero de 1977. Nombrado por Decreto 604 Bis del 8 de octubre de 1970, expedido por el gobernador del Tolima. - Del 1 de marzo de 1977 al 22 de agosto de 1996.
Nombrado por Resolución 2672 del 1 de marzo de 1977, emanada del Ministerio de Educación Nacional. - Del 23 de agosto de 1996 al 30 de septiembre de 2012. Incorporado a la planta de personal del departamento del Tolima. ii) Respecto del anterior recuento, se destaca que en el año 1996 el departamento del Tolima fue certificado en educación. En consecuencia, a partir de 1996 el vínculo nacional del demandante mutó a territorial, de manera que desde esa fecha el tiempo servido en la docencia oficial es computable para acceder al beneficio pensional pretendido. iii) El actor solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las decisiones administrativas enjuiciadas. 3 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP omitió analizar el argumento según el cual, a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el vínculo del accionante dejó de ser nacional para convertirse en departamental. ii) Las resoluciones demandadas infringieron las normas en que debía fundarse, pues el actor ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educador departamental-nacionalizado y después como docente departamental, motivo por el cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. iii) El referido proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir de esta nueva política educativa los profesores quedaron adscritos a los entes territoriales. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, en estos términos:2 2 Folios 815 a 821. 4 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez i) El demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado entre el 22 de octubre de 1970 y el 28 de febrero de 1977; sin embargo, este tiempo no es suficiente para reconocer la prestación pretendida y tampoco puede sumarse a la vinculación que tuvo el interesado como profesor nacional. ii) Los actos enjuiciados se encuentran ajustados a derecho, ya que el actor no es beneficiario de la pensión gracia, en tanto no demostró haberse desempeñado durante 20 años como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado. iii) Se proponen las siguientes excepciones: 1) cosa juzgada, ya que en anterior oportunidad se tramitó otro proceso con identidad de partes, objeto y causa, que culminó con fallo desestimatorio de las pretensiones;3 2) inexistencia del derecho a reclamar; 3) cobro de lo no debido; y 4) buena fe; 5) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; 6) prescripción; y 7) genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) El demandante laboró como docente nacionalizado entre el 22 de octubre de 1970 y el 28 de febrero de 1977.
Además, tuvo la condición de profesor nacional entre el 1 de marzo de 1977 y el 30 de septiembre de 2012, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional. ii) Los procesos de descentralización de la educación, adelantados por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, condujeron a que las entidades territoriales administraran 3 La UGPP refirió que el proceso anterior tiene el radicado 73001230000020040064000.
En la audiencia inicial celebrada el 9 de septiembre de 2019, el a quo declaró no probada la excepción de cosa juzgada y la UGPP no interpuso recursos contra dicha decisión (folios 854 a 858). 4 Folios 918 a 928. 5 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez las plantas de personal que les fueron cedidas; sin embargo, ello no implicó una modificación del régimen salarial y prestacional de los educadores que venían prestando sus servicios con antelación a la entrada en vigencia de dichas normas. iii) El tiempo laborado por el accionante como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia; por lo tanto, solamente sería beneficiario de la pensión ordinaria de jubilación, pues su situación particular se rige integralmente por la Ley 91 de 1989. iv) El cambio del vínculo de nacional a departamental, como lo alega el demandante, desnaturaliza la finalidad para la cual fue creado el beneficio pensional especial, esto es, compensar la desigualdad salarial que presentaban los docentes territoriales frente a los nacionales. v) Se acoge el criterio objetivo valorativo que ha sentado la Sección Segunda, Subsección A, para la imposición de costas a cargo de la parte vencida. 1.4.
El recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) El señor José Ignacio Andrade Ramírez prestó sus servicios como educador departamental nacionalizado entre el 22 de octubre de 1970 y el 28 de febrero de 1977. Posteriormente, fue vinculado como docente nacional, pero desde el 23 de agosto de 1996 esta relación mutó a departamental, por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
En consecuencia, estos tiempos son aptos para acceder a la pensión gracia. ii) El tribunal desconoció los derechos laborales del accionante, pues no tuvo en 5 Folios 934 a 947. 6 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez cuenta que el fenómeno de la descentralización de la educación condujo a un cambio en la vinculación de los profesores, quienes pasaron a conformar las plantas de personal de los entes territoriales; por tanto, perdieron su carácter de docentes nacionales, situación que también se predica de los planteles educativos. iii) El a quo desconoció que El Decreto Ley 2277 de 1979 eliminó la desigualdad salarial entre profesores nacionales y territoriales.
Además, no valoró la certificación expedida por la Gobernación del Tolima en la que indicó que el actor laboró en un colegio que en un principio fue nacional, pero que desde el 23 de agosto de 1996 quedó adscrito a dicho departamento. Asimismo, sus salarios se pagaron con cargo al Sistema General de Participaciones, es decir, con dineros propios de la entidad territorial. iv) No debieron imponerse costas al demandante, pues ha actuado de buena fe y como trabajador es la parte débil de la relación laboral; además, los educadores tienen bajas remuneraciones por lo que se les dificulta atender los gastos del proceso. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El accionante guardó silencio en esta etapa6 y la UGPP7 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 6 Según constancia secretarial obrante en el folio 986. 7 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 986. 7 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 8 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales». 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 11 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor José Ignacio Andrade Ramírez nació el 31 de julio de 1947.21 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 21 Folios 35 y 200. 13 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez - El 8 de octubre de 1970, por Decreto 604 BIS, el gobernador del Tolima, en uso de sus atribuciones legales nombró al demandante como «profesor de tiempo completo en el colegio “Nuestra Señora del Rosario” de Chaparral».22 - El 13 de marzo de 1998, el rector y la secretaria del Instituto Nacional Manuel Murillo Toro de Chaparral certificaron que el demandante «se encuentra laborando en el plantel, nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución N°. 2672 de marzo 31 de 1977, con retroactividad al 21 de febrero del mismo año».23 - El 28 de junio de 2016, la Secretaría de Educación del Tolima certificó que, del 22 de octubre de 1970 al 28 de febrero de 1977, el actor prestó sus servicios como docente nacionalizado en el nivel de básica secundaria, en virtud del nombramiento realizado por el Decreto 0604 del 8 de octubre de 1970.
Además, que en ese lapso se efectuaron descuentos con destino a la Caja de Previsión Social del Tolima.24 - El 28 de junio de 2016, la Secretaría de Educación del Tolima certificó que el demandante venía prestando sus servicios desde el 1 de marzo de 1977, como docente con un régimen de pensiones nacional. Textualmente se especificó lo siguiente: 25 22 Folios 166 a 168. 23 Folios 334 y 335. 24 Folios 247 a 248.
Igual certificación fue allegada al plenario, en virtud de la prueba decretada en primera instancia (folios 879 a 880 y 887 a 888. 25 Folios 245 a 246. Igual certificación fue allegada al plenario, en virtud de la prueba decretada en primera instancia (folios 876 a 877 y 884 a 885. 14 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez - La Secretaría de Educación y Cultura del Tolima certificó que el accionante no registraba antecedentes disciplinarios.26 ➢ Actuación administrativa - El 8 de marzo de 2016, el demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.27 26 Folio 147. 27 Información extraída de la Resolución RDP 025657 del 12 de julio de 2016 (folios 492 a 497). 15 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez - El 12 de julio de 2016, la UGPP profirió la Resolución RDP 025657 y negó la referida solicitud, porque el peticionario era docente del orden nacional.28 - El 22 de octubre de 2016, por Resolución RDP 039834, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.29 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por el demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 22 de octubre de 1970 al 28 de febrero de 1977 En este lapso el señor José Ignacio Andrade Ramírez laboró como profesor en el colegio Nuestra Señora del Rosario de Chaparral, en virtud de la designación efectuada por el gobernador del Tolima, mediante el Decreto 604 BIS del 8 de octubre de 1970.
Por su parte, la Secretaría de Educación del Tolima certificó que el accionante prestó sus servicios como docente nacionalizado, en el nivel de básica secundaria. La Sala acogerá esta afirmación, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del orden territorial y durante este período se efectuaron descuentos con destino a la Caja de Previsión Social del Tolima.
A su vez, en el plenario obra constancia expedida por la mencionada dependencia en la que se indica que «en el municipio de Chaparral, existe LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO, ubicada en el barrio Cuira, de carácter 28 Folios 492 a 497. 29 Folios 498 a 501. 16 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez OFICIAL DEPARTAMENTAL, registrado ante el DANE con el No. 173168000105, cuenta con el nivel de Básica Secundaria y Media, Jornada Mañana».30 Además, el carácter nacionalizado de la aludida designación encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Se aclara que estas directrices normativas y jurisprudenciales operan en el presente asunto, por cuanto las pruebas aportadas son suficientes para ratificar la vinculación nacionalizada del actor; sin embargo, en cada caso concreto deberá analizarse si existen otros elementos de juicio que conduzcan a establecer una conclusión distinta.
Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 6 años, 4 meses y 7 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2. Segundo período. Del 1 de marzo de 1977 al 30 de septiembre de 201231 En este segundo lapso el señor José Ignacio Andrade Ramírez laboró como profesor en el Instituto Nacional Manuel Murillo Toro de Chaparral y el rector de ese establecimiento certificó que la designación la hizo el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 2672 del 31 de marzo de 1977.
En la demanda se ratificó ese hecho. Estas afirmaciones también encuentran respaldo en el carácter 30 Folios 92 y 150. 31 Por Decreto 1140 del 27 de septiembre de 2012, el gobernador del Tolima retiró del servicio al demandante, a partir del 1 de octubre de 2012 (folios 179 a 181). 17 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez nacional de la institución educativa en la que fue vinculado el actor para la época en que se efectuó el nombramiento, conforme lo hizo contar la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima.32 Igualmente, está demostrado que, por Decreto 199 del 4 de marzo de 1977, el gobernador del Tolima le aceptó al demandante la renuncia al cargo que estaba ocupando como educador en el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Chaparral, con efectos a partir del 1 de marzo de 1977.33 Asimismo, la aludida Secretaría de Educación ha certificado que desde el nombramiento efectuado por la Resolución 2672 del 31 de marzo de 1977, el interesado se ha venido desempeñando como docente nacional.34 Lo anterior significa que el señor José Ignacio Andrade Ramírez perdió la condición de docente nacionalizado que ostentó cuando prestó sus servicios como profesor de secundaria en el colegio Nuestra Señora del Rosario de Chaparral, adscrito al departamento del Tolima, pues renunció a esa relación legal y reglamentaria y entabló una nueva con el Ministerio de Educación Nacional.
En este orden de ideas, el accionante culminó su relación laboral como profesor nacionalizado e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con el nombramiento realizado por la Resolución 2672 del 31 de marzo de 1977.
Es pertinente anotar que en la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación del Tolima no solo se hizo referencia a la aludida resolución, sino también a una designación realizada por Resolución 074 del 15 de enero de 2010; sin embargo, la Sala no puede analizar su contenido debido a que no fue aportada al 32 Folio 149. 33 Folios 169 a 171. 34 Folios 245 a 246.
Igual certificación fue allegada al plenario, en virtud de la prueba decretada en primera instancia (folios 876 a 877 y 884 a 885. 18 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez plenario y tal estudio resultaría irrelevante, pues el actor se retiró del servicio a partir del 1 de octubre de 2012, es decir, que la eventual sumatoria de este tiempo tampoco le permitiría acreditar los 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada requeridos para acceder a la pensión gracia pretendida.
A su turno, la defensa del accionante radica en sostener que se desempeñó como profesor nacional entre el 1 de marzo de 1977 al 22 de agosto de 1996, en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional; sin embargo, refiere que recuperó la condición territorial en razón a que el departamento del Tolima fue certificado en educación, a través de la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, expedida por dicha cartera.
Además, que el ente territorial recibió la planta de personal, mediante acta del 23 de agosto de 1996. Igualmente, el actor sostiene que su razonamiento encuentra respaldo en los salarios se pagaron con recursos del sistema general de participaciones y en la siguiente constancia expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima:35 35 Folio 149. 19 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez En relación con los argumentos expuestos por el accionante, esta Sala ha precisado36 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,37 y en ese sentido resulta posible sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso del actor.
Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199338 estableció que dentro del proceso de descentralización, y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,39 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado 73001-23-33-000- 2019-00120-01 (1887-2022). 37 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016, radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 38 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones." 39 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 20 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez denominarse del departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso: El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].
A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad».
Luego, al amparo de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.40 Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron, comoquiera que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, 40 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 21 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez mediante la Resolución 2672 del 31 de marzo de 1977 y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral. 41 En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación del señor José Ignacio Andrade Ramírez, el segundo lapso, comprendido entre el 1 de marzo de 1977 al 30 de septiembre de 2012, no resulta válido para reconocer la pensión gracia. 2.5.
Costas de primera instancia El apelante solicitó revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, pues considera que ha actuado de buena fe, es la parte débil de la relación laboral y el gremio de los profesores tiene bajos ingresos, por lo que se les dificulta atender este tipo de erogaciones. Para desatar el anterior motivo de inconformidad, es pertinente anotar que la sentencia recurrida fue proferida antes de expedirse la Ley 2080 de 2021, por lo que es razonable atender al criterio que para ese momento tenía definido esta Subsección en el sentido de interpretar que por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme con los parámetros fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. Teniendo en cuenta lo anterior, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, ya que el artículo 188 del CPACA, antes de la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, confería al tribunal la facultad de imponer la condena en costas a favor de la parte vencedora, teniendo en cuenta que i) la demanda no prosperó y, por ende, el actor resultó vencido en juicio, de acuerdo con 41 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 22 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez los criterios establecidos en el artículo 365 del CGP; y ii) que la entidad demandada actuó en el proceso, constituyó apoderados judiciales para ejercer su defensa técnica y, a través de dichos profesionales, contestó la demanda, acudió a las audiencias y presentó alegatos de conclusión. De manera que sí se causaron las costas, las cuales comprenden las expensas y gastos sufragados durante el trámite judicial, así como las agencias en derecho.42 En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la parte actora. 2.6.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,43 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está 42 Artículo 361 del CGP. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor José Ignacio Andrade Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. 24 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00129-01 (0325-2021) Demandante: José Ignacio Andrade Ramírez Tercero. Aceptar la renuncia del poder presentada por el abogado Alberto Pulido Rodríguez, bajo el entendido de que allegó la comunicación de que trata el inciso 4 del artículo 76 del CGP.44 Cuarto. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, como apoderado de la UGPP y para los efectos del poder conferido,45 quien en la actualidad ejerce la defensa judicial de la entidad.
Quinto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 44 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 45 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.