Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Demandante: RAFAEL ANDRÉS NAVARRO CRANE Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJERCITO NACIONAL Temas: Confirma decisión que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la Sentencia del 18 de abril de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, declaró improcedente la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Rafael Andrés Navarro Crane, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Ministerio de Defensa Nacional, por el presunto incumplimiento de los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 20121 y 84 de la Constitución Política, en la cual formuló las siguientes pretensiones: Primera Principal: Que se le ordene al Ministerio de Defensa Nacional eliminar el requisito adicional y procedimiento establecido en el numeral 16 del Manual, específicamente a la autorización por parte del funcionario (de las fuerzas militares, empleado, pensionado, contratista) a través del Portal web SIATH 2.0.

Segunda Principal: Al tratarse la presente de una acción constitucional en interés público se adopten las medidas que, a juicio del Señor Juez, como juez constitucional, hagan efectivas las normas que se consideran incumplidas y los derechos de los interesados. Tercera principal: Que se condene en costas y gastos a la entidad accionada en virtud especialmente de su renuencia a cumplir con las normas de las que se solicita su cumplimiento. 1 «Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones».

Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Cuarta principal: Se ordene compulsar copias de la decisión de condena a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia2. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La parte actora afirmó que la Ley 1527 de 2012, regula de manera general e integral la actividad de libranza en el país. Sostuvo que en el artículo 1.º de la citada ley se precisa el objeto de las operaciones de libranza, consistente en la posibilidad de que los asalariados o pensionados puedan adquirir productos o servicios financieros o de cualquier naturaleza, siempre y cuando medie una autorización expresa de descuento otorgada a la entidad pagadora o al empleador que está obligada a girar los recursos.

Señaló que el artículo 6.º ejusdem, prevé que todos los empleadores o entidades pagadoras están obligados a «deducir, retener y girar las sumas de dinero» que vayan a cancelar estas últimas a sus contratistas, empleados o pensionados y depositarlos a la entidad operadora, siempre que medie un consentimiento escrito, irrevocable y expreso del pensionado, empleado o contratista, so pena de que los empleadores respondan solidariamente por el pago de la obligación adquirida por el beneficiario del crédito.

Afirmó que el 10 de agosto de 2023, la Dirección de Tecnología de la Información del Ministerio de Defensa Nacional decidió implementar a través del «Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General» de ese ente ministerial, en el numeral 16 del mismo, un nuevo procedimiento para efectuar una nueva y adicional «autorización de descuento», consistente en que: [E]l funcionario de las fuerzas militares, empleado, pensionado o contratista deberá ingresar al sistema «Portalweb – Siath 2.0» para otorgar una autorización adicional a la requerida y exigida por los artículos 1 y 6 de la Ley 1527 de 2012, la cual, incluso y adicionalmente, sólo es exigida a aquellas operadoras de libranza y/o descuento que NO se encuentran incluidas en el listado de exclusión del referido Manual, y no a la totalidad de las mismas, vulnerándose también con ello el derecho a la igualdad y al derecho colectivo a la libre competencia económica de todas las Cooperativas y entidades financieras que prestan el referido servicio.

Agregó que una vez cargada la información por parte de las operadoras de libranza, estas deben gestionar con el empleado, pensionado o contratista de las fuerzas militares, para que adelanten la respectiva autorización del ingreso de descuento y se le pueda aplicar el mismo a su nómina. Afirmó que, con el referido cambio del «Manual», el Ministerio de Defensa está excediendo las facultades legales que le asisten, toda vez que, está permitiendo que el empleado, pensionado o contratista pueda intervenir con posterioridad a haber asumido sus obligaciones dentro de una operación de libranza, para 2 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 autorizarla o excluirla, cuando ese ente ministerial no ha sido creado para ello, no tiene facultades para eso y sobrepasa la normatividad aplicable.

Manifestó que el 6 de diciembre de 2023, solicitó al Ministerio de Defensa Nacional el cumplimiento de los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012 y 84 de la Constitución Política: Para lo cual, el Ministerio de Defensa Nacional, deberá eliminar la barreras impuestas a la actividad de libranza, en desconocimiento de los artículos en cita, a través del Manual bajo censura y concretamente eliminando el requisito adicional establecido en su numeral 16, referido a la necesidad de nueva suscripción o cargue de acuerdos, de aporte de cédulas de ciudadanía y especialmente el requisito de que deba tenerse autorización adicional por parte del beneficiario de la libranza por medio de la plataforma3.

Mediante oficio RS0231219150231 del 19 de diciembre de 2023, el ente ministerial demandado respondió lo siguiente: [N]o es posible atender de manera favorable la solicitud relacionada con excluir la exigencia de la autorización del descuento por libranza efectuada en el PORTALWEB-SIATH 2.0, teniendo en cuenta que la implementación de mencionado parámetro obedeció a la sistematización del proceso de descuentos por libranza a través del Sistema de descuentos SICOD, el cual fue aprobado por las Fuerzas Militares y las unidades ejecutoras del Ministerio de Defensa Nacional en sede de Comité Estratégico de Capital Humano y Subcomité Asesor de Capital Humano del Ministerio de Defensa Nacional, [ ], por el cual se aprobaron los lineamientos contenidos en la «Guía para compilar normas y actualizar procedimientos relacionados con el proceso automatizado de descuentos por libranza del Ministerio de Defensa Nacional y sus Unidades Ejecutoras y Adscritas», posteriormente materializados a través del «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional».

En tal sentido, la sistematización del proceso de descuentos por libranza del sector defensa detallado en el «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional», se dio en atención a la necesidad de mitigar los riesgos generados por las múltiples y continuas denuncias del personal de la institución, relacionadas con las posibles irregularidades presentadas con los descuentos de nómina, por suplantación de persona, falsificación de firmas y huellas en las autorizaciones de descuentos, así como por la suscripción y renovación de contratos no autorizados con operadores de libranza, ofreciendo la ventaja a las entidades de conocer la capacidad de endeudamiento del funcionario en tiempo real.

De esta manera el fundamento legal de las decisiones administrativas contenidas en el «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional» se encuentra en el artículo 1 de la Ley 1527 de 2012 (modificado por la Ley 1902 de 2018), por cuanto le corresponde al empleador como entidad pagadora, verificar que medie autorización expresa del descuento suscrita por el trabajador, obligación que de acuerdo con la «Guía para compilar normas y actualizar procedimientos relacionados con el proceso automatizado de descuentos por libranza del Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras y adscritas», se valida mediante la aceptación directa efectuada por el trabajador a través del PORTALWEB-SIATH 2.0, generando como evidencia el soporte de autorización en tiempo real con registro de fecha y hora de la actuación4. 3.

Trámite de la solicitud en primera instancia5 Por Auto del 13 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Defensa Nacional. 3 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 5 Mediante auto del 5 de marzo de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá, declaró la falta de competencia para conocer del medio de control de cumplimiento, y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. Contestación de la demanda A pesar de que el Ministerio de Defensa fue notificado en debida forma6, no se pronunció al respecto. 5.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Sentencia del 18 de abril de 2024, precisó que a través de este medio de control la parte actora pretende que se ordene al Ministerio de Defensa Nacional eliminar el numeral 16 del «Manual» que, a su juicio, incumple los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012, frente a lo cual declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, al considerar que: [E]s claro que la solicitud de eliminación del numeral 16 del mencionado manual es improcedente a través del medio de control de cumplimiento, porque no se exige directamente el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º. de la Ley 393 de 1997, sino el examen de legalidad del Manual del Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, para lo cual se debe acudir a los medios de control ordinarios.

La parte actora no puede acudir a este medio de control para que se anulen o inapliquen actos administrativos, pues para ello el ordenamiento jurídico estableció instrumentos judiciales idóneos, en los cuales se surten las etapas respectivas y existe la posibilidad de solicitar medidas cautelares […]7. 6. La impugnación8 La parte actora solicitó que se revocara la Sentencia del 18 de abril de 2024 y, en su lugar, se ordenara al Ministerio de Defensa eliminar el requisito adicional y de procedimiento establecido en el numeral 16 del «Manual» en cumplimiento de la Ley 1527 de 2012 y del artículo 84 de la Constitución Nacional o se disponga lo que corresponda a fin de que se acaten dichas normativas.

Señaló que el fallo de primera instancia únicamente menciona que el accionante no puede acudir para que se «anulen o inapliquen actos administrativos» olvidando que de las pretensiones de la demanda no solicitó la anulación como tampoco indicó que el «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras» de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional fuera un acto administrativo.

Lo que sí se mencionó es que el referido «Manual», más exactamente el numeral 16 va en contravía de la Ley 1527 de 2012 así como del artículo 84 de la Constitución Nacional. Sostuvo que si para el a quo el «Manual» expedido por el Ministerio de Defensa se trata de un acto administrativo ha debido efectuar un análisis de fondo, y explicar las razones por las que así lo considera, además indicar cual es el medio de control procedente. 6 Ver índice 8 de la plataforma SAMAI, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 8 La Sentencia del 18 de abril de 2024, fue notificada electrónicamente el 22 de abril de 2024 y el escrito de impugnación fue radicado el 24 de abril de la misma anualidad, es decir, dentro del término oportuno. Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Destacó que el Tribunal no realizó un análisis suficiente para evidenciar que el ente ministerial ha excedido sus facultades legales al modificar vía expedición de un «Manual» la Ley 1527 de 2012.

Manifestó que este mecanismo de control constitucional es procedente, toda vez que, la cartera demandada no sólo con su referido «Manual» vulneró la Ley 1527 de 2012 sino también el artículo 84 de la Constitución Política. Sostuvo que el Tribunal profirió una decisión sin llegar al caso concreto, pues no determinó ni estudió si ¿es el Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional un acto administrativo? ¿con base en qué consideró que el Manual es un acto administrativo? ¿Es o no posible vía acción de cumplimiento exigirle al Ministerio de Defensa el cumplimiento de la Ley 1527 de 2012 y el artículo 84 de la Constitución Nacional, y en consecuencia, ordenarle eliminar un requisito adicional y procedimiento establecido en el numeral 16 del referido Manual? Sostuvo que, de la lectura de la providencia impugnada puede observarse que ninguno de los anteriores interrogantes fue absuelto, ni se indicó cuál es el medio ordinario o de control administrativo que debe ejercerse.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta de esta corporación es competente para decidir la impugnación contra la Sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado9. 2.

Cuestión previa Teniendo en cuenta que la parte actora demanda que en cumplimiento de los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012, se ordene al Ministerio de Defensa Nacional que elimine el requisito adicional establecido en el numeral 16 del «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras», es necesario precisar que, en relación con la naturaleza de los manuales, esta corporación ha señalado que son actos administrativos de carácter general.

Al respecto, ha indicado10: 9 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, providencia del 11 de abril de 2019, expediente 11001-03-26-000-2014-00135-00 (52055), M.P. María Adriana Marín. Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se reitera así mismo, que un acto administrativo de carácter general, lo será en la medida en que contenga unas disposiciones, reglas o normas objetivas, impersonales y abstractas, a las que deban ajustarse los destinatarios indefinidos e indeterminados de la respectiva disposición. Siempre que responda a las características anotadas, un acto administrativo de carácter general puede revestir distintas formas, tales como decretos, resoluciones, reglamentos, acuerdos, circulares, etc.

En consecuencia, no es el nombre que recibe el que le otorga la naturaleza de acto administrativo, sino su contenido reglamentario o normativo de obligatoria aplicación, y ello es predicable, incluso, de los manuales expedidos por las distintas autoridades. Al respecto, se observa que la Sección Primera de esta Corporación, ha considerado que los manuales de funciones son actos administrativos de carácter general, así como otras clases de manuales expedidos por distintas autoridades[11].

En ese orden, cabe señalar que el «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras» del Ministerio de Defensa contiene el proceso de cargue, modificación y registro de novedades de nómina, que se realiza a través del aplicativo SICOD – Sistema Integrado de Códigos de Descuento, da a conocer el papel de los beneficiarios, la forma de interactuar con las entidades pagadoras, se detallan las funcionalidades de actualización de cuotas y/o retranqueo, se indica el proceso a realizar para la asignación de códigos de descuentos, renovación, actualización de datos y cambio de cuota, actualización del proceso de autorización de funcionarios por el «PORTAL WEB SIATH 2.0» y los requisitos que se deben atender en los distintos procesos, entre otros.

Por otra parte, el Manual tiene como destinatarios a todos los operadores de libranza, sean entidades financieras, comerciales y aseguradoras que presten sus servicios a los funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional. Aunado a lo indicado por el propio demandante de que el Manual creó una nueva «autorización de descuento» de las libranzas de los miembros de las fuerzas militares, esto es, hay una manifestación de voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general.

Por tanto, en este caso, se trata de un acto administrativo de carácter general. El objeto de dicho acto administrativo es señalar los procedimientos e instrumentos para la funcionalidad de la libranza o descuento, expedido por el Ministerio de Defensa, reglas y procesos que son de obligatorio cumplimiento para las cooperativas, y entidades financieras a quienes va dirigido.

Por tanto, se trata de un acto administrativo de carácter general. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera (S5 Descongestión Acuerdo 357/2017), sentencia del 19 de julio de 2018, Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00064-02, C.P. Alberto Yepes Barreiro, que reitera sentencia de la Sección Quinta, del 6 de agosto de 2009, Radicación 11001-03-28-000-2009-00005-00, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón; también se pueden consultar: Sentencia del 9 de diciembre de 2016, radicación 11001-03-24-000-2013-00440-00, C.P. María Elizabeth García González; sentencia del 14 de julio de 1995, expediente 2346, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; sentencia del 12 de noviembre de 1998, expediente 4839, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; sentencia del 7 de febrero de 2002, expediente 6372, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; sentencia del 24 de agosto de 2008, expediente AP-01304, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; sentencia del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-24-000-2013-00319-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la Sentencia del 18 de abril de 2024, que declaró la improcedencia del medio de control de la referencia. 4.

Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o vi], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 5. La constitución de la renuencia En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]».

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»13.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano14. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. En el caso concreto, la parte actora, para acreditar el requisito de procedibilidad acompañó copia de la comunicación del 6 de diciembre de 2023, dirigida al Ministerio de Defensa Nacional en la que le solicitó el cumplimiento de los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012 y 84 de la Constitución Política para que el ente demandado elimine el requisito adicional establecido en el numeral 16 del «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras» El ente ministerial, en oficio del 19 de diciembre de 2023, respondió a la parte actora que no era posible acceder a excluir la exigencia de la autorización del descuento por libranza efectuada en el PORTALWEB-SIATH 2.0, teniendo en cuenta que esa decisión administrativa contenida en el «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras» de esa cartera se encuentra 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 13 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 14 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249- 01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 prevista en el artículo 1 de la Ley 1527 de 2012 (modificado por la Ley 1902 de 2018). De acuerdo con lo anterior, no hay duda de que, previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, pero solo respecto de los artículos 1º y 6º de la Ley 1527 de 2012 y 84 de la Constitución Política. 6.

De la procedencia de la acción de cumplimiento En relación con el artículo 84 de la Constitución Política, se hace necesario precisar no se supera el requisito de procedencia de la acción porque lo perseguido es que se imponga al ente demandado que cumpla una disposición de orden constitucional y en atención a los artículos 87 de la Carta, 1.º y 8.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional solo procede para exigir el acatamiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.

Por otra parte, se reitera que este medio de control vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad, por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. El demandante invocó como disposiciones legales incumplidas los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012, que prevén lo siguiente: LEY 1527 DE 2012 por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones Artículo 1°.Objeto de la libranza o descuento directo.

El objeto de la libranza es posibilitar la adquisición de productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con el salario, los pagos u honorarios o la prensión, siempre que medie autorización expresa de descuento dada al empleador o entidad pagadora, quien en virtud de la suscripción de la libranza o descuento directo otorgada por el asalariado, contratista o pensionado, estará obligada a girar los recursos directamente a la entidad pagadora.

Parágrafo. La posibilidad de adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza a través de libranza no constituye necesariamente, a cargo del operador la obligación de otorgarlos, sino que estarán sujetos a la capacidad de endeudamiento del solicitante y a las políticas comerciales del operador. […] Artículo 6°.Obligaciones del empleador o entidad pagadora.

Todo empleador o entidad pagadora estará obligada a deducir, retener y girar de las sumas de dinero que haya de pagar a sus asalariados, contratistas, afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta, previo consentimiento expreso, escrito e irrevocable del asalariado, contratista, afiliado o pensionado en los términos técnicos establecidos en el acuerdo que deberá constituirse con la entidad operadora, en virtud a la voluntad y decisión que toma el beneficiario al momento de escoger libremente su operadora de libranza y en el cual se establecerán las condiciones técnicas y operativas necesarias para la transferencia de los descuentos.

El empleador o entidad pagadora no podrá negarse injustificadamente a la suscripción de dicho acuerdo. La entidad pagadora deberá efectuar las libranzas o descuentos autorizados de la nómina, pagos u honorarios, aportes o pensión de los beneficiarios de los créditos y trasladar dichas cuotas a las entidades operadoras correspondientes, dentro de los tres días hábiles Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 siguientes de haber efectuado el pago al asalariado, contratista, afiliado, asociado o pensionado en el mismo orden cronológico en que haya recibido la libranza o autorización de descuento directo.

Igualmente, el empleador o entidad pagadora tendrá la obligación de verificar, en todos los casos, que la entidad operadora se encuentra inscrita en el Registro Único Nacional de Entidades Operadores de Libranza. Parágrafo 1°. Si el empleador o entidad pagadora no cumple con la obligación señalada en el presente artículo por motivos que le sean imputables, será solidariamente responsable por el pago de la obligación adquirida por el beneficiario del crédito.

Parágrafo 2°. En caso de desconocerse el orden de giro estipulado en este artículo, el empleador o entidad pagadora será responsable por los valores dejados de descontar al asalariado, asociado, afiliado o pensionado por los perjuicios que le sean imputables por su descuido. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento de normas, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición normativa o decisión judicial y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encontraría satisfecho.

No obstante, más allá del acatamiento de los mencionados artículos, el debate propuesto por la parte accionante, va dirigido a que elimine el requisito adicional establecido en el numeral 16 del «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras» lo que conlleva un juicio de la legalidad del manual que, en su criterio, fue actualizado y modificado incorrectamente.

En otras palabras, a través de esta acción constitucional no se puede desvirtuar la presunción de legalidad del «Manual de Usuario para Cooperativas y Entidades Financieras», pues es necesario realizar un estudio de fondo que no corresponde al juez de cumplimiento sino al juez natural. De este modo, se comparte lo expuesto por el a quo, de que este medio de control constitucional es improcedente, por cuanto la pretensión de la parte actora de que se elimine o excluya el numeral 16 del manual de usuario de la entidad demandada, porque desconoce los artículos 1.º y 6.º de la Ley 1527 de 2012, para lo cual debe acudir a través de los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico para estos efectos, en este asunto el señor Navarro Crane tiene a su alcance el medio de control de nulidad simple, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, para la Sala la petición del señor Navarro Crane, es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, pues dispone de otro mecanismo de defensa judicial. Ahora bien, debe recordarse que, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio.

Sin embargo, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos ni los alegó desde la presentación de la demanda. Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Rad: 25000-23-41-000-2024-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por otra parte, en relación con la manifestación del actor de que en primera instancia no realizó un análisis suficiente para evidenciar que el ente ministerial ha excedido sus facultades legales al modificar vía expedición de un «Manual» la Ley 1527 de 2012, se hace necesario precisar que en la medida que este mecanismo constitucional deviene en improcedente, el juez de cumplimiento no puede entrar a realizar un estudio de fondo pues ello corresponde al juez de la legalidad del mencionado acto administrativo.

Por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, toda vez esta acción no es el medio para pedir el acatamiento de normas de la constitución y existe otro mecanismo ordinario de defensa judicial a disposición de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la Sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx