CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2015-04435-01 (0580-2021) Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Medio de control: Ejecutivo Tema: Excepción de pago total de la obligación. Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte ejecutada en contra de la sentencia del 12 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por medio de la cual se rechazaron por improcedentes las excepciones denominadas: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “imposibilidad de pago por intereses moratorios a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social”, “inexistencia de título ejecutivo” y “no hay lugar a intereses moratorios”; así como, se declararon no probadas las excepciones de “pago total obligación” y “prescripción de la obligación y de la acción” y, se ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $43.216.329,30 correspondientes a los intereses causados entre el 8 de mayo de 2012 al 25 de julio de 2013 y del 8 de mayo de 2012 hasta el 25 de noviembre de 2013, adicionalmente, condenó en costas a la ejecutada.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1 En adelante, UGPP. 2 Expediente físico, folios 1-10 (sic). Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 2 1.1.1 Hechos Mediante sentencia del 29 de julio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” se condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), hoy UGPP, a reliquidar la pensión del señor Luis Carlos Góngora Susa; providencia que fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” mediante sentencia del 23 de febrero de 2012, la cual quedó ejecutoriada el 7 de mayo de 2012.
En las citadas providencias se ordenó a la demandada dar cumplimiento a los fallos en los términos de los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 1984 (CCA); dentro del término previsto por el citado artículo 177 del CCA, exactamente el 5 de julio de 2012, la parte actora solicitó el cumplimiento de las sentencias. La UGPP a través de la Resolución RDP 021094 del 27 de diciembre de 2012 dio cumplimiento parcial a la orden judicial, ordenó la reliquidación pensional a favor del señor Góngora Susa, la cual fue incluida en nómina de julio de 2013, pagándose la suma de $142.975.066,37 por retroactivo de la diferencia de mesadas pensionales e indexación menos descuentos de salud; posteriormente, mediante la Resolución RDP 046281 del 4 de octubre de 2011 (sic) se modificó la resolución anterior y se reliquidó nuevamente la pensión del actor, en cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas, incluyendo en nómina de noviembre de 2013 la suma de $11.309.423,86 también por diferencia de mesadas pensionales e indexación menos descuentos de salud.
Señala la parte ejecutante que, al haber quedado ejecutoriadas las sentencias el 7 de mayo de 2012 y haberse pagado la obligación tan solo en el mes de noviembre de 2013, deben reconocerse los intereses moratorios que trata el inciso 5 del artículo 177 del CCA así: i) respecto del primer pago, del 8 de mayo de 2012 al 25 de julio de 2013 y, ii) en el segundo pago, del 8 de mayo de 2012 al 25 de mayo de 2013 (sic); mismos que no han sido pagados por la llamada a juicio y equivalen a la suma de $51.919.028,76. 1.1.2 Pretensiones El señor Luis Carlos Góngora Susa, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con miras a que se diera cabal cumplimiento a las sentencias proferidas el 29 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 3 Subsección “D”; confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 23 de febrero de 2012, y en consecuencia se libre mandamiento de pago así: «Por la suma de CINCUENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL VEINTIOCHO PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS ($51.919.028,76) MCTE, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, debidamente ejecutoriadas con fecha 7 de mayo de 2012, y los cuales se causaron entre el periodo del 8 de mayo de 2012 al 25 de noviembre de 2013, de conformidad con el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., suma que deberá ser actualizada hasta que se verifique el pago total de la misma». 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” mediante auto del 21 de marzo de 2018, libró mandamiento de pago en contra de la UGPP; para ello, tuvo en cuenta la liquidación realizada por la contadora de la corporación, mandamiento que se libró en los siguientes términos: «1.SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a favor de LUIS CARLOS GÓNGORA SUSA, por la suma de CUARENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS VEINTINUEVE PESOS CON TREINTA CENTAVOS M/CTE ($43.216.329,30), conforme a la liquidación elaborada por la Contadora de la Sección Segunda de esta Corporación, la cual se ordena incorporar al expediente (…)».
En la parte considerativa de la providencia se expusieron las razones para librar el mandamiento de pago precisándose que como título ejecutivo se allegaron copias auténticas de las dos sentencias proferidas; así como, la constancia de su ejecutoria, cumpliendo de ese modo con lo dispuesto en el artículo 114 del Código General del Proceso; aportándose también las resoluciones emanadas de la UGPP mediante las cuales se da cumplimiento a la orden judicial.
Con base en ello se realizó la liquidación por parte de la contadora de la corporación y, al estudiar el asunto se evidenció un valor no pagado de $43.216.329,30 por concepto de intereses moratorios causados desde el 8 de mayo de 2012 (día siguiente a la ejecutoria de las sentencias que sirven de título ejecutivo) hasta el 25 de noviembre de 2013 (día en que se pagó la condena), liquidados estos sobre el capital indexado y causado hasta la ejecutoria de las sentencias que fue el 7 de mayo de 2012, siendo entonces viable librar el mandamiento de pago deprecado pero por el valor que arrojó la liquidación hecha por la contadora del Tribunal. 3 Expediente físico, folios 95-98.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 4 Contra el mandamiento de pago la UGPP presentó recurso de reposición4 bajo los argumentos que: i) existía falta de legitimación en la causa como quiera que el pago de intereses moratorios establecidos en el artículo 177 del CCA están a cargo de Cajanal en liquidación, ii) inexistencia de título ejecutivo por cuanto la demandante no presentó la reclamación con el lleno de los requisitos ante la entidad en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), omitiendo aportar la declaración juramentada de no haber iniciado proceso ejecutivo; ante ello, cesó la causación de los intereses reclamados, iii) caducidad de la acción al haberse presentado la demanda cuanto ya habían trascurrido más de 5 años desde la exigibilidad del título, iii) observaciones frente al mandamiento de pago, señalando el término para poder acudir a la jurisdicción para realizar el cobro judicial de una sentencia establecido en el artículo 192 del CPACA, e indicando que la liquidación no se realizó de forma adecuada por cuanto se debió hacer conforme al artículo 195 del CPACA, esto es, con aplicación del DTF.
El anterior recurso fue resuelto por medio de auto del 4 de febrero de 20195 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en la cual se dispuso no reponer el auto del 21 de marzo de 2018, bajo el argumento principal de haberse aportado todos los documentos que constituyen el título ejecutivo complejo, por ende la decisión de librar el mandamiento de pago estuvo ajustado a derecho. 1.3 Contestación de la demanda6 Dentro del término de traslado de la demanda la UGPP contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones incoadas, solicitando se le exonere de pago alguno. En el escrito formuló las excepciones que denominó: i) pago total de la obligación, ii) falta legitimación en la causa por pasiva, iii) imposibilidad de pago por intereses moratorios a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, iv) inexistencia del título ejecutivo, v) no hay lugar a intereses moratorios, vi) prescripción y vii) caducidad de la acción. 4 Expediente físico, folios 136-144. 5 Expediente físico, folios 167-171. 6 Expediente físico, folios 154-165.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 5 1.4 Sentencia de primera instancia7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” mediante sentencia proferida el 12 de marzo de 2020 rechazó por improcedentes las excepciones denominadas: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “imposibilidad de pago por intereses moratorios a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social”, “inexistencia de título ejecutivo” y “no hay lugar a intereses moratorios”; así como, declaró no probadas las excepciones de “pago total obligación” y “prescripción de la obligación y de la acción” y, ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $43.216.329,30 correspondientes a los intereses causados entre el 8 de mayo de 2012 al 25 de julio de 2013 y del 8 de mayo de 2012 hasta el 25 de noviembre de 2013, en contra de la UGPP, condenando en costas a la ejecutada, por las siguientes razones: Respecto a las que se declararon improcedentes se dijo que no estaban dentro de las excepciones que, en materia de ejecutivos cuando el título ejecutivo lo constituya una sentencia judicial, permite el artículo 442 del CGP sean incoadas.
Frente a la excepción de prescripción precisó que, en estos eventos no resultan aplicables los artículos 102 del Decreto 1848 de 1969 ni 151 del Código Procesal Laboral como lo depreca la entidad, siendo deber analizar la excepción bajo las disposiciones de los artículos 2512, 2535 y 2536 del Código Civil que consagran el término de 5 años para que opere dicho fenómeno. Que en este caso las sentencias que sirven de título ejecutivo quedaron ejecutoriadas el 7 de mayo de 2012 y la obligación se hizo exigible 18 meses después conforme al artículo 177 del CCA, esto es, el 8 de noviembre de 2013; por tanto, el ejecutante tenía hasta el 9 de noviembre de 2018 para reclamar su pago vía judicial, habiéndose presentado oportunamente la demanda ejecutiva, esto es, el día 4 de septiembre de 2015; así las cosas, la excepción no fue probada.
En cuanto a la excepción de pago inicia indicando que la UGPP es la obligada al pago de las sentencias que sirven de título ejecutivo, conforme lo dispuesto en la audiencia inicial que se llevó a cabo el 23 de agosto de 2019; posteriormente, señala que el inciso 5 del artículo 177 del CCA establece que las sentencias devengaran intereses 7 Expediente físico, folios 276-292 Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 6 comerciales durante los 6 primeros meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de dicho plazo.
Que en este asunto la UGPP dio cumplimiento a la orden judicial a través de las Resoluciones RDP 021094 del 27 de diciembre de 2012 y RDP 046281 del 4 de octubre de 2013; sin embargo, en las sumas pagadas no fueron reconocidos los intereses reclamados, habiéndose tan solo cubierto la obligación en cuanto a retroactivo de las diferencias de las mesadas pensionales más la indexación y descontándose los aportes de salud.
No existiendo prueba alguna de haberse efectuado el pago de los intereses moratorios objeto de este proceso, recalcándose que el ejecutante, de forma oportuna, presentó ante la UGPP la reclamación para que se diera cumplimiento a los fallos, por tanto, deben serle reconocidos aquellos intereses; ante ello, resulta viable ordenar seguir adelante con la ejecución por los valores indicados en el mandamiento de pago, teniendo en cuenta los dos momentos en que se canceló la reliquidación pensional por parte de la UGPP -primer acto administrativo ingresado en nómina en el mes de julio de 2013 y el segundo ingresado en la nómina de noviembre de 2013-. 1.5 Recurso de apelación8 La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución, señalando que, la entidad cumplió con lo ordenado en las sentencias que sirven de base a esta ejecución a través de las Resoluciones RDP 021094 del 27 de diciembre de 2012 y RDP 046281 del 4 de octubre de 2013, en las cuales se ordenó el pago de la reliquidación pensional y el pago de las diferencias que resultaron a favor del demandante entre el 1 de enero de 2005 al 30 de junio de 2013.
Que la entidad realizó el cálculo de los intereses moratorios adeudados encontrando que estos corresponden a la suma de $37.048.212,24, los cuales fueron declarados en el acta 2186 expedida por el comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP; ante ello, no le asiste razón al Tribunal en su aseveración que por este concepto se adeuda la suma de $43.216.329,30, existiendo un mayor valor de $6.168.117,1 pesos al cual no está obligada la ejecutada a pagar, siendo este el motivo de la inconformidad. 8 Expediente físico, folios 302-304.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 7 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto 29 de julio de 20249, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)10; corriéndose traslado de pruebas allegadas por la entidad ejecutada.
Posteriormente, por auto del 4 de diciembre de 202411 se dispuso correr traslado para alegar de conclusión por el término común de 10 días, posterior a lo cual se daría traslado al Ministerio Público para que rindiera el concepto respectivo. 1.6.1 Alegatos de conclusión de los sujetos procesales La parte actora no presentó alegatos de conclusión12.
La entidad ejecutada allegó memorial13 solicitando se revoque la sentencia proferida por el Tribunal bajo el argumento de ya haber cancelado los intereses moratorios reclamados por valor de $37.048.212,24, que es el monto real adeudado por dicho concepto. 1.6.2. Concepto del Ministerio Público Dentro del plazo legal el Ministerio Público no emitió concepto14.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 9 Expediente físico, folio 364 y Expediente digital - Samai, índice 19. 10 Cabe anotar que, mediante auto de unificación del 12 de septiembre de 2023, M.P. Oswaldo Giraldo López, Exp. 11001 0315 000 2023 00857 00, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente regla de unificación: “El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.”. 11 Expediente físico, folio 366 y Expediente digital - Samai, índice 25. 12 Ver constancia secretarial obrante en el expediente físico, folio 367 y expediente digital - Samai, índice 31. 13 Expediente digital - Samai, índice 29. 14 Ver constancia secretarial obrante en el expediente físico, folio 367 y expediente digital - Samai, índice 31.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 8 La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA15, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación16. 2.2 Problema Jurídico Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, corresponde a esta Subsección determinar si el numeral segundo de la sentencia apelada, en lo referente a declarar no probada la excepción de pago total de la obligación; así como, el numeral tercero que ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $43.216.329,30, se ajustaron a derecho o, en su defecto, le asiste razón a la UGPP en lo manifestado en el recurso de apelación y lo precisado al momento de alegar de conclusión, respecto a que el monto adeudado por intereses moratorios es la suma de $37.048.212,24, los cuales afirma ya pagó. Para tal efecto, será necesario establecer si la UGPP acreditó el cumplimiento total de la obligación que dio origen al proceso ejecutivo, toda vez que ese constituye el punto central de la controversia. 2.3 Marco jurídico 2.3.1 Generalidades del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”17.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal 15 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 16 Contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 17 López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 9 debido, más los intereses y costos”18.
Pues bien, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo: 1) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; 2) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; 3) sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y 4) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, debiendo la autoridad que expida el acto administrativo hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso19 establece que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]” De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.
En cuanto a los atributos del título ejecutivo tenemos que, la obligación es expresa si se 18 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178- 01(19250) 19 Aplicable en estos asuntos conforme lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 10 encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.
Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido20. Estos requisitos sustanciales, han sido abordados por la jurisprudencia de esta corporación21 y reiterados recientemente22 de la siguiente manera: «La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva” 23.» La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.» [se subraya] También se ha dicho que, los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible24.
En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar en cada caso si el título ejecutivo es simple o complejo, y si aquel cumple con los requisitos legales, esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado. 20 Velásquez G., Juan Guillermo.
Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 21 Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2019- 00516-01(66262). 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar. 23 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508. 24 Ibidem.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 11 2.3.2 La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago Sobre la carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago, esta subsección sostuvo25: «81. Aunque este acápite no hace parte de las etapas del proceso ejecutivo, sí guarda estrecha relación con las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución, pues del ejercicio probatorio que realice la entidad para sustentar las excepciones y, por consiguiente, desvirtuar las pretensiones, dependerá si se declaran probadas o no aquellas previstas en el artículo 442 del CGP.
Es recurrente que el Estado, cuando actúa como deudor en procesos de esta naturaleza, acuda a la excepción de pago, en razón a la obligación contenida en el título [entregar sumas de dinero]. 82. En efecto, el pago es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625.
Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 83. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 84.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. [ ] 86. Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así26: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar., Radicación: 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022) 26 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 12 87.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil27. 88. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente28: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 89.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen» 90.
Asimismo, la doctrina29 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 91.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201630, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de excepciones de mérito.
En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de 27 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales. El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 28 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). 29 Devis Echandía Hernando.
Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482 30 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 13 acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo […]» Conforme a lo expuesto, se tiene que, en los procesos ejecutivos derivados de sentencias judiciales, la excepción de pago total o parcial debe ser acreditada plenamente por la parte ejecutada, quien tiene la carga de la prueba conforme a lo dispuesto en los artículos 167 del CGP, 103 del CPACA y 1757 del Código Civil.
El pago efectivo, entendido como la satisfacción íntegra de lo adeudado, solo extingue la obligación si incluye tanto el capital como los intereses moratorios, cuando hay retardo en el cumplimiento. Así, la sola existencia de actos administrativos que indiquen la intención de pago no es suficiente; se requiere evidencia documental clara y concluyente de la entrega efectiva del dinero al acreedor.
Si no se demuestra el cumplimiento total de la obligación, el juez deberá ordenar seguir adelante con la ejecución, en tanto el título ejecutivo conserva su fuerza ejecutiva y el crédito permanece insatisfecho. 2.4 Análisis del caso concreto Del análisis del material probatorio que conforma el sub judice, se tiene acreditado que el demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 39896 del 14 de agosto de 2006 por medio de la cual se ordenó la reliquidación de su pensión; como consecuencia, pidió que se ordenara la reliquidación de dicha prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, pagando la diferencia que resulte a su favor desde el 1 de enero de 2015.
Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 14 Dicho proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, quien mediante sentencia de primera instancia proferida el 29 de julio de 2010, resolvió anular el acto administrativo acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó realizar una nueva liquidación de la pensión teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios comprendido entre el 1 de enero de 2004 al 31 de diciembre del mismo año, con una tasa de reemplazo del 75%, incluyendo como factores salariales: prima de vacaciones y prima de navidad, así como los demás factores salariales ya reconocidos; que lo adeudado fuera pagado debidamente indexado conforme lo dispuesto en el artículo 178 del CCA, previo descuentos de los aportes pensionales no efectuados; así como, se diera cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA31.
Inconforme con la decisión de primera instancia, ambos sujetos procesales interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” a través de sentencia de fecha 23 de febrero de 2012, donde dispuso confirmar la sentencia recurrida y adicionarla en el sentido de incluir como factores salariales la prima de productividad y la bonificación semestral32.
Obra en el plenario constancia de ejecutoria del fallo de segunda instancia donde se indica que aquél quedó ejecutoriado el 7 de mayo de 2012 33. El demandante solicitó ante la UGPP el día 5 de julio de 2012 el cumplimiento de las sentencias antes referidas34. La UGPP, con miras a dar cumplimiento de los fallos, profirió la Resolución RDP021094 del 27 de diciembre de 2012, mediante la cual realiza la reliquidación de la pensión del demandante, indicando que la mesada pensional para el 1 de enero de 2005 correspondería a la suma de $2.627.034, que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagaría al interesado las diferencias pensionales que resultaren a su favor, para lo cual debería aportar una serie de documentos, señalándose además que el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 177 estaría a cargo de Cajanal en liquidación 31 Expediente físico, folios 12-24 32 Expediente físico, folios 27-43 33 Expediente físico, folios 26 reverso 34 Expediente físico, 45-46 Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 15 y lo consagrado en el artículo 178 a cargo del referido fondo; así como se ordena el descuento de los aportes pensionales no efectuados35.
Junto con la citada resolución se aportó la liquidación que hizo la UGPP donde se evidencia que se procedió a indexar las mesadas pensionales y, previos descuentos, se indicó que se pagaría la suma de $143.438.375,01, junto con el cupón de pago de la mesada pensional del mes de julio de 2013, donde se evidencia el pago antes referido junto con la mesada de ese mes36.
Posteriormente, la UGPP expide otro acto administrativo a través del cual modifica la Resolución RDP021094 del 27 de diciembre de 2012, siendo esta la Resolución RDP 046281 del 4 de octubre de 2013, donde se indica que en la resolución inicial se cometió un error ya que no se incluyó el retroactivo de la asignación básica ni de la bonificación por semestre; ante ello, se realiza la liquidación respectiva, se expone que la mesada pensional al 1 de enero de 2005 era la suma de $2.677.056 y se ordena enviar al área de nómina para realizar los ajustes respectivos37.
Obra la liquidación que en virtud del citado acto administrativo realizó la ejecutada y dispuso pagar, previos descuentos, la suma de $11.784.021,21, junto con el cupón de pago de la mesada pensional del mes de noviembre de 2013, donde se evidencia el pago antes referido junto con la mesada de ese mes38. Obra en el plenario el acta de conciliación No. 2186 del 13 de agosto de 2019 expedida por el Comité de Conciliación y defensa Judicial de la UGPP, en donde se analiza el caso del demandante, entre otros, y recomiendan conciliar el presente asunto por valor de $37.048.212,24 que arroja la liquidación efectuada por la entidad sobre los intereses moratorios adeudados39.
La anterior oferta de conciliación fue puesta en conocimiento de la parte ejecutante por el Tribunal a través del auto del 19 de septiembre de 2019, sujeto procesal que la aceptó mediante memorial radicado el 24 de septiembre de 2019, condicionado a que se pagara en los dos meses siguientes y que de no hacerlo se continuara con el proceso; ante ello, mediante auto del 27 de noviembre de 2019 el a quo dispuso la suspensión del proceso por dos meses; sin embargo, al no evidenciarse el pago se procedió a dictar sentencia el 35 Expediente físico, folios 47-50 36 Expediente físico, folios 51-53 37 Expediente físico, folios 54-56 38 Expediente físico, folios 57-59 39 Expediente físico, folios 233-239 Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 16 12 de marzo de 202040.
Ya en el trámite del recurso de apelación, la UGPP allegó la Resolución RDP 010985 del 30 de abril de 2021 mediante la cual da cumplimiento al acuerdo conciliatorio y ordena el pago de la suma de $37.048.212,24; junto con el cupón de pago de dicha cifra a favor del aquí accionante41, pidiendo se terminara el proceso por pago total de la obligación conforme a lo acordado por los sujetos procesales; documentos de los cuales se le dio traslado a la parte ejecutante por parte del despacho sustanciador a través de auto del 29 de julio de 2024, que además admitió el recurso de apelación42.
Frente a dichos documentos se pronunció el demandante, a través de su apoderado, indicando que en efecto el pago había sido recibido el 9 de julio de 2021 y, por tanto, solicitaba la terminación del proceso por pago total de la obligación, aduciendo que el Tribunal había aprobado la conciliación por dicho valor en auto del 27 de noviembre de 201943.
Sea lo primero aclarar que, si bien durante el trámite que se adelantó por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” se allegó por parte de la UGPP una propuesta conciliatoria, la misma, contrario a lo indicado por los sujetos procesales, no fue objeto de pronunciamiento de fondo por parte del a quo; dicha instancia judicial a través del auto del 27 de noviembre de 2019 precisó que durante el trámite de un proceso ejecutivo no era posible que se presentara aquella solicitud por cuanto el acta que aprueba una conciliación presta mérito ejecutivo, en consecuencia, el interesado debería iniciar nuevo proceso ejecutivo en el evento de incumplimiento; ante ello, dado el ánimo conciliatorio aducido por la UGPP lo que hizo el tribunal fue suspender el proceso por los dos meses que se indicaron se demoraría el pago de lo acordado -decisión que no fue objeto de recurso alguno en su contra-; vencido el referido plazo sin que obrara constancia de pago en el expediente, el proceso fue reanudado dictándose la sentencia objeto de reproche, que era la decisión que se encontraba en espera dado que las demás etapas procesales estaban agotadas.
Aclarado lo anterior, se recuerda que el recurso de apelación fue presentado por la UGPP quien alegó que, contrario a la liquidación efectuada por la contadora del Tribunal, por intereses moratorios lo que la entidad adeudaba era la suma de $37.048.212,24, que fue reconocida por el Comité de Conciliación de la entidad; dicha suma de dinero fue 40 Expediente físico, folios 249-257-276 41 Expediente físico, folios 323 reverso-326 42 Expediente físico, folios 364 y expediente digital – samai – índice 19 43 Expediente digital- samai- índice 23 Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 17 aceptada por la parte ejecutante, mediante memorial allegado el 24 de septiembre de 2019 y, posteriormente, ya en el trámite de segunda instancia, el mismo sujeto procesal reconoció haberla recibido e incluso deprecó la terminación del proceso por pago total de la obligación44.
Entonces, conforme lo indicado por la parte actora, la obligación que dio origen a este asunto ya fue saldada, no existiendo motivo alguno de inconformidad sobre el valor pagado por la UGPP por concepto de intereses moratorios; encontrando la Sala que en el plenario obran pruebas que permiten tener certeza del pago realizado, siendo estas la ya citada Resolución RDP 010985 del 30 de abril de 2021 donde se ordena el pago de la suma de $37.048.212,24 por intereses moratorios; junto con el cupón de pago de dicha cifra a favor del aquí accionante realizado el 19 de julio de 2021.
En este punto debe indicarse que, a pesar que la sentencia de segunda instancia que dio origen al presente asunto fue proferida el 23 de febrero de 2012, esto es, cuando ya estaba en vigencia la Ley 1437 de 2011, conforme lo indicado en dicha norma en el artículo 308, en el proceso debía seguirse aplicando las disposiciones del Decreto 01 de 1984, esto es, el Código Contencioso Administrativo, hoy derogado; dicha normatividad en su artículo 177 estableció la obligatoriedad de reconocer intereses sobre las cantidades liquidas reconocidas en sentencias, normatividad que fue objeto de demanda de constitucionalidad y la Corte Constitucional a través de sentencia C-188 de 1999 declaró inexequibles las expresiones que diferenciaban el devengo de intereses comerciales y moratorios, por considerarlas inequitativas y violatorias del derecho a la igualdad, concluyendo que, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.
Entonces, es claro que las sentencias proferidas durante la vigencia del CCA o en procesos que se encontraban en trámite cuando entró la Ley 1437 de 2011, se deben reconocer intereses moratorios sobre las cantidades que se haya ordenado en las sentencias, conforme lo dispuesto en el referido artículo 177 del Decreto 01 de 1984. 44 Expediente digital- samai- índice 23 Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 18 Ante ello, dado que las sentencias que constituyen título ejecutivo en este asunto fueron dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo las leyes del CCA, debía la UGPP, como sucesora procesal de la extinta Cajanal, proceder a reconocer y pagar aquellos intereses.
Dicha obligación solo fue cumplida con posterioridad a la emisión de la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso ejecutivo, cumplimiento con el cual está conforme la parte actora; ante ello, se considera que en este asunto se debe dar aplicación a la figura de la terminación del proceso por pago total de la obligación. Debe aquí insistirse que, dentro del plenario hay evidencia del pago, no solo a través de acto administrativo que dispuso el reconocimiento de intereses moratorios a favor del ejecutante -Resolución RDP 010985 del 30 de abril de 2021-, sino también que aquellos fueron en realidad pagados a la parte actora – cupón de pago donde se acredita la consignación-, sujeto procesal que además confirmó el recibo de dichas sumas y pidió la terminación del proceso.
En ese orden de ideas, tenemos que la UGPP, aunque en el trámite de segunda instancia, cumplió con su deber de acreditar el pago de los intereses moratorios por los cuales se libró el mandamiento de pago; por tanto, se deberá dar por terminado el presente asunto por pago total de la obligación y en consecuencia de revocará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que haya habido por las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas en ninguna de las instancias. Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 19 III. DECISION Con base en los razonamientos que se dejan explicados, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso practicar la liquidación del crédito; en su lugar se ordenará la terminación del proceso por pago total de la obligación, sin lugar a costas en ambas instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” el día 12 de marzo de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DAR por terminado el presente asunto instaurado por el señor Luis Carlos Góngora Susa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por pago total de la obligación, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Número Interno: 0580-2021 Demandante: Luis Carlos Góngora Susa Demandada: UGPP 20 Ausente con permiso Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.