25000234200020170619601 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000 23 42 000 2017 06196 01 (2774–2021) Demandante: Flor Angela Castelblanco Mejía. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente. Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 Flor Angela Castilblanco Mejía, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 037199 de 27 de septiembre, RDP 040669 de 26 de octubre y RDP 043899 de 22 de noviembre, todas ellas del 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 1 Folios 26 a 35 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, reclamó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, liquidada con todos los factores salariales del año inmediatamente anterior al momento en el que adquirió el estatus, esto es, el 7 de mayo de 2016; así mismo, el pago de intereses moratorios de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, además que las sumas resultantes sean ajustadas e indexadas y se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con el CPACA. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. Flora Angela Castelblanco Mejía relató que nació el 24 de mayo de 1950, así mismo, indicó que prestó servicio como docente oficial municipal y/o nacionalizado a partir del 23 de abril de 1980, así: - Del 23 de abril al 12 de junio de 1980. - Del 18 de julio al 8 de agosto de 1980. - Del 29 de febrero de 1996 al 2 de mayo de 2016.

Señaló que radicó reclamación de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa a través de las resoluciones censuradas. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como sustento del medio de control, indicó que cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, no obstante, la entidad demandada desconoció la legislación y jurisprudencia, pues no reconoce el tiempo prestado en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, el cual sí es posible tenerlo en cuenta para acceder a la prestación social reclamada, por cuanto su vinculación fue del orden territorial.

Así mismo, el requisito de 20 años de servicio lo cumplió pues fue nombrada como docente nacionalizada en el año de 1996 y permaneció en ese cargo hasta 2016. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4.

Contestación de la demanda.2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que, si bien la demandante cumplió con el requisito de 50 años de edad, lo cierto es que no acreditó el tiempo de servicio mínimo, ya que únicamente demostró 5 meses y 6 días de vinculación territorial, el resto del tiempo fue al servicio de la Nación. Propuso como excepciones la “inexistencia de la obligación”, la “buena fe” y la “prescripción”. 1.5.

Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F realizó el 19 de marzo de 2019 3 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de gracia ya que, según afirma la misma y niega la parte demandada, cumple con los requisitos legales para ser beneficiaria de dicha prestación, específicamente el del tiempo de servicios.» (sic) 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación.4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 11 de mayo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, resolvió i) declarar la nulidad de las resoluciones demandadas; ii) ordenó a la UGPP a reconocer y pagar a favor de 2 Folios 46 a 50 del expediente. 3 Folios 73 a 76 y en CD anexado a folio 86 del expediente. 4 Folios 162 a 176 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 la docente Flor Angela Castelblanco Mejía una pensión gracia a partir del 19 de diciembre de 2015, equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado en el año anterior a adquirir el estatus pensional; iii) ordenó cancelar las mesadas pensionales de forma actualizada; iv) negó las demás pretensiones de la demanda; y vi) decidió no condenar en costas.

Como sustento de la decisión, indicó que la parte demandante logró demostrar una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, en donde permaneció por 2 meses y 11 días; así mismo, cumplió con el tiempo mínimo de servicio, dado que se desempeñó como maestra territorial por 20 años, 4 meses y 13 días, alcanzando el estatus pensional el 19 de diciembre de 2015. 1.7.

Recurso de apelación.5 La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó escrito en el que se opuso a la sentencia de primera instancia. Argumentó que no se acreditó vinculación laboral antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que no le es posible acceder a la pensión gracia. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. Flor Castelblanco Mejía, la UGPP, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de 5 Folios 189 a 186 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 6 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 7. 2.2.

Del problema jurídico. Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Flor Angela Castelblanco Mejía, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20189 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 10 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Del docente interino. En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, se debe tener presente que para reconocer la pensión gracia únicamente se exige la acreditación de 20 años de servicios, sin que importe la modalidad del vínculo, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera o en forma transitoria.

Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante co mo docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y confor me lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley 11.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012- 01275-01 (0951-2014).

Sentencia de 30 de julio de 2015. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»12.

(Resalta la Sala). 13 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta. 2.4.

Análisis del caso concreto. 2.4.1. Actuación administrativa. 14 La demandante, actuando por intermedio de apoderado, el 19 de mayo de 2017 reclamó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 037199 de 27 de septiembre de 2017.

Como argumento señaló lo siguiente: «Que en cuanto a los tiempos de servicio en interinidad con el distrito de Bogota (sic) por total de 71 días a partir del 23 de Abril de 1980 hasta el 12 de Junio de 1980 y de 18 de Julio de 1980 hasta el 08 de Agosto de 1980 que fueron certificados por el mismo distrito y de los cuales no se allegaron por parte de la interesada los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión de los tiempos antes relacionados, por lo que dichos tiempos no se pueden tener en cuenta. […] Dicho lo anterior, en cuanto a la carga probatoria, le compete a la peticionaria demostrar conforme a la ley lo que se está solicitando y dado que no se aportó los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión de los tiempos de servicios del año 1980, los cuales son indispensables para el trámite de la prestación pensional reclamada, y en tal sentido 12 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 52001-23-33-000-2013- 00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 13 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33- 000-2014-00812-01 (3597-2015). 14 Folios 7 a 19 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 se procederá a negar la misma.» Inconforme con la respuesta, la docente interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron decididos con las Resoluciones RDP 040669 de 26 de octubre y RDP 043899 de 22 de noviembre, ambos de 2017, que confirmaron la decisión de negar lo reclamado y de los que se resalta: «De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, la recurrente no se encontraba vinculada a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.

Que revisado el expediente, se observa que no existe fundamento jurídico que permita modificar o revocar la resolución (sic) No. RDP 37199 del 27 de septiembre de 2017, por lo que esta entidad procede a confirmar la resolución impugnada, por encontrarse ajustada conforme a Derecho. » 2.4.2. Del cumplimiento de los requisitos. Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que la señora Flor Angela Castelblanco Mejía nació el 24 de mayo de 1950, razón por la cual el 24 de mayo de 2000 cumplió 50 años de edad15.

De igual manera, no se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. 2.4.3. Del tiempo de servicio. - De 23 de abril al 8 de agosto de 1980. Durante el periodo indicado, la señora Flor Angela Castelblanco 15 Copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 3 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Mejía laboró como maestra de educación primaria a través de dos órdenes de trabajo. La primera, la 5504 del 22 de abril de 1980 16 por el término de 56 días, suscrita por la Secretaría de Educación – Fondo Educativo Regional de Bogotá. Al respecto, se observa: Posterior a ello, con la orden de trabajo 5736 del 17 de julio de 198017, la demandante fue nuevamente llamada a prestar servicio docente en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 18 de julio hasta el 8 de agosto de 1980, de lo cual se observa: 16 Folio 5 del cuaderno anexo. 17 Folio 6 del cuaderno anexo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Sobre las órdenes de prestación de servicio previamente señaladas, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en certificados de historia laboral de fechas 11 de enero de 2013 18, 24 de marzo de 2017 19 y 27 de marzo de 2019 20 indicó que el tipo de vinculación de la señora Castelblanco Mejía fue territorial, con subtipo distrital, y precisó las siguientes novedades: De lo descrito previamente, para la Sala es claro que la señora Flor Angela Castelblanco Mejía prestó servicio docente entre el 23 de abril y el 12 de junio de 1980, y luego entre el 18 de julio al 8 de agosto de 1980 en desarrollo de dos órdenes de trabajo. 18 Folio 26 del cuaderno anexo. 19 Folios 24 y 25 del expediente. 20 Folios 95 y 96 del expediente. dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa Tipo de Novedad Vinculación como Docente Interino Plantel Educativo Municipio BOGOTA Tipo de Novedad Vinculación como Docente Interino Plantel Educativo Municipio BOGOTA 80 18 7 80 8 8 80 2 O.T 5736 17 7 80 23 4 80 12 6 HASTA TOTAL 1 O.T 5504 22 4 80 NOVEDADES TIPO DE A.A. No de A.A. FECHA A.A. FECHA POSESION DESDE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Sobre el particular, la Sala precisa que a efectos de la pensión gracia, lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado a la accionante para prestar el servicio docente, por cuanto la Ley 114 de 1913 lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, por lo tanto, los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, para reconocer la pens ión que se reclama, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo del reconocimiento de dicha prestación, toda vez que durante el lapso laborado mediante esta modalidad, se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la a ctividad realizada por los maestros.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación 21 ha sido clara en señalar que el tiempo de servicio prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí resulta computable para efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado.

Así, por ejemplo, en providencia se sostuvo: «[…] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. 21 Ver entre otras sentencias del: 15 de julio de 2010.

Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]» 22, y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docen te contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]» 23.

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]»24 Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, se desprende que las órdenes de trabajo fueron suscritas por el jefe de la División de Educación Primaria de la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Educativo Regional.

Es relevante resaltar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador, máxime cuando en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y este tampoco proviene directamente del Ministerio de 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-555 de 1994. 23 Ibidem. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de septiembre de 2021, radicación: 70001-23-33-000-2016-00191-01(0728-18). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Educación Nacional.

Además, por disposición de la Ley 114 de 1913 se consagró por primera vez la pensión gracia para docentes de escuelas de primaria oficiales (artículo 1). En cuanto a la intervención del FER, ello no supone que se trate de una vinculación del orden nacional, pues como se expuso en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.»25 Ahora, resulta importante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en v igor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los 25 Consejo de Estado, Sección Segunda.

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la ya citada sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos los elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente suscribió las órdenes de trabajo con una entidad territorial con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, además, se observa claramente que en la vinculación contractual interviene el FER Bogotá. Ahora, si bien la certificación suscrita por el FOMAG – Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca indica que el tipo de vinculación es territorial, ello resulta contrario al análisis realizado al acto administrativo, no obstante, dicha categoría también resultaría efectiva para el cómputo de la pensión gracia, así como el tiempo aquí descrito.

Todo lo anterior, permite concluir que, para el período que aquí se analiza, la docente ostentó una vinculación de naturaleza nacionalizada, por lo que el tiempo de servicio de 2 meses y 3 días, transcurrido entre el 23 de abril al 12 de junio de 1980 y 18 de julio a 8 de agosto de 1980, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. - Del 29 de febrero de 1996 al 2 de mayo de 2016.

A través de la Resolución 068 de 26 de enero de 1996 26, el alcalde mayor de Bogotá, D.C., realizó el nombramiento de maestros en la planta personal docente de la Secretaría de Educación Distrital, 26 Folios 2 a 4 del cuaderno anexo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 dentro de los cuales se encuentra la señora Flora Ángela Castelblanco Mejía como docente de tiempo completo, a saber: Sobre el particular, se observa el acta de posesión 0045 de 27 de febrero de 199627, con fecha fiscal de 29 del mismo mes y año. 27 Folio 1 del cuaderno anexo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En certificados de historia laboral expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., de fecha 11 de enero de 2013 28, 24 de marzo de 201729 y 27 de marzo de 2019 30 se indicó que el tipo de vinculación de la señora Castelblanco Mejía fue de carácter territorial, con subtipo distrital, precisando las siguientes novedades: De lo anterior, se desprende que la prestación del servicio docente de la señora Flora Angela Castelblanco Mejía permaneció vigente del 29 de febrero de 1996 hasta el 2 de mayo de 2016, fecha en que se produjo el retiro.

Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, de la mencionada Resolución 068 de 26 de enero de 1996 se desprende que el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. es quien funge como nominador y, además, que el nombramiento lo efectuaba por las atribuciones legales, en especial en concordancia con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989.

Al respecto, el mencionado Decreto 2277 de 1979, «por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente », en su artículo 6 manifiesta lo siguiente: «Artículo 6. Provisión de cargos. Cada año la autoridad educativa competente señalará la planta de personal de los 28 Folio 26 del cuaderno anexo. 29 Folios 24 y 25 del expediente. 30 Folios 95 y 96 del expediente. dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa Tipo de Novedad Nombramiento en Propiedad Plantel Educativo Municipio BOGOTA Tipo de Novedad Retiro por Renuncia Plantel Educativo Municipio BOGOTA 2 5 16 6 Res. 820 29 4 16 96 29 2 96 3 Res. 068 26 1 96 27 2 HASTA TOTAL NOVEDADES TIPO DE A.A. No de A.A. FECHA A.A. FECHA POSESION DESDE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 establecimientos educativos oficiales bajo su jurisdicción para la respectiva vigencia. Los cargos que fueren incluidos en dichas plantas serán los únicos susceptibles de se r provistos por la autoridad nominadora.

Las plantas de personal a que se refiere este artículo deberán ser aprobadas en todos los casos por el Gobierno Nacional.» En cuanto al Decreto 1706 de 1989, «por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», el artículo 8 señala sobre los nombramientos docentes lo siguiente: «Artículo 8º.

Requisitos para nombramientos. Los nombramientos del personal docente nacional y nacionalizado se someterán al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 5º del Decreto extraordinario 2277 de 1979 y normas reglamentarias, así como en disposiciones especiales para los requisitos de los directivos docentes. Los nombramientos del personal administrativo de los institutos docentes nacionales y nacionalizados se regirán por las disposiciones que regulan la Carrera Administrativa de los empleados nacionales.

Parágrafo 1º La provisión de los cargos docentes, directivos docentes y administrativos vacantes se sujetar an estrictamente a las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional. Parágrafo 2º La vinculación por el sistema de hora cátedra, médica y odontológica, corresponde a los gobernadores, intendentes, comisarios y al Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., de acuerdo con los requisitos y procedimientos vigentes para este tipo de vinculación en las normas nacionales, y a la disponibilidad del rubro presupuestal respectivo.» Las normas antes transcritas determinan expresamente el procedimiento a surtirse para el nombramiento de docentes en las plantas de personal del Distrito, cuyas designaciones se resalta que estarán a cargo exclusivamente de la autoridad nominadora, ajustándose a la aprobación de la creación de plazas docentes por parte del Gobierno nacional, siendo relevante en el presente asunto que la plaza a ocuparse por la aquí demandante fue fruto de la convocatoria de méritos realizada por el Distrito, en la que ocupó el puesto 527.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Ahora, si bien no se citaron las disposiciones del Decreto 196 de 1995, norma vigente para el momento de efectuarse el nombramiento objeto de estudio, lo cierto es que es pertinente hacer alusión a la definición que se realizó en el artículo 2, a saber: «[…]Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.» Nótese que dicha norma determina que son docentes departamentales, distritales y municipales, aquellos vinculados por nombramiento de la entidad territorial que pertenecen a su planta de personal, como ocurre en el caso concreto.

En consecuencia, del análisis integral del acto de nombramiento, se colige que la naturaleza jurídica del vínculo es territorial (distrital), siendo relevante que se adelantó un concurso de méritos por el distrito para proveer sus plazas docentes. La anterior interpretación coincide con la certificación suscrita por el FOMAG – Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca que indica que el tipo de vinculación que la actora ostentó fue territorial (distrital), por lo que resulta efectiva para el cómputo de la pensión gracia. En esos términos, la docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial (distrital), por lo que el tiempo de servicio de 20 años, 2 meses y 4 días, transcurrido entre el 29 de febrero de 1996 y el 2 de mayo de 2016 resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 2.5.

Conclusión. Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Flor Angela Castelblanco Mejía cumplió con todos los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad el 28 de mayo de 2000 y prestó servicio en la educación oficial con naturaleza nacionalizada y territorial por 20 años, 4 meses y 7 días, adquiriendo el estatus pensional en diciembre de 2015, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación. Por lo tanto, y no siendo otro el objeto de la apelación, para la Sala se impone confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6.

Condena en costas. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 06196 01 Demandante:Flor Angela Castelblanco Mejía w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 administrando justicia en nombre de la República de Colom bia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda presentada por la señora Flor Angela Castelblanco Mejía en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado AUSENTE CON PERMISO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado