CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Radicado: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Demandante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Asunto: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. 1.
Antecedentes Aníbal Edmundo Ortiz Acero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó al Ministerio de Defensa, Policía Nacional con el fin de que se declarara la nulidad parcial del Decreto 2220 del 16 de junio del 20101, por medio del cual fue llamado a calificar servicios. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reintegro al servicio activo; ii) ser convocado a realizar el curso reglamentario, previo el ascenso al grado de coronel y a todos los grados que hubieran tenido sus compañeros de curso, conservando la precedencia en el escalafón de oficiales de la Policía Nacional; iii) el pago de los salarios, primas, reajustes o aumentos de 1 El juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá en auto admisorio de fecha 18 de mayo de 2011 indicó «Que las pretensiones están de conformidad con el poder conferido, aunque frente al acto acusado, Decreto 02220 de 2010 en el poder y en la demanda se señaló que es de fecha 16 de junio de 2010, entiende el despacho que esto es un error mecanográfico y que corresponde a 21 de junio de 2010 (fls. 543 a 546, 457 y 458)». 2 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. sueldo y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta que se produzca el reintegro, sin solución de continuidad; iv) el reconocimiento y pago de una indemnización por los perjuicios causados, sin descuento por concepto de asignación de retiro; v) el ajuste de los pagos con base en el IPC y vi) el cumplimiento del fallo de conformidad con lo provisto en los artículos 176 a 178 del Decreto 01 de 1984.
El Juzgado Dieciséis Administrativo en Descongestión de Bogotá, en sentencia del 30 de mayo del 2014, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negó las pretensiones. Esta decisión fue apelada por el demandante y el 10 de noviembre del 2015 la Sección Primera, Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la revocó parcialmente y, en su lugar, declaró la nulidad parcial del Decreto 2202 del 21 de junio del 2010 (sic)2 por lo cual ordenó el reintegro de Aníbal Edmundo Ortiz Acero al cargo de teniente coronel.
Tal decisión la fundamentó en que el acto administrativo demandado que llamó a calificar servicios al demandante debió fundarse en razones del buen servicio y no únicamente por el hecho de haber cumplido más de 18 años en la institución, pues sin la debida motivación, el retiro pudo afectar el derecho fundamental al trabajo. En ese sentido, dispuso a favor del demandante «el pago de los sueldos, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos económicos dejados de percibir desde el día de la separación absoluta hasta cuando sea efectivamente reintegrado, previas las deducciones de ley a que hubiere lugar.
Al liquidar las sumas dinerarias en favor del demandante, los valores serán ajustados en los términos del artículo 178 del C.C.A (…)» La demandada presentó tutela contra la sentencia del 10 de noviembre del 2015 con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Explicó que el tribunal confundió los requisitos del retiro por «llamamiento a calificar servicios» con el retiro «por voluntad del Gobierno para Oficiales y de la Dirección General de la Policía Nacional por delegación, para el Nivel Ejecutivo, los Suboficiales y los Agentes»; se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la cual no es necesario motivar el acto de llamamiento a calificar 2 Se comprende que es el Decreto 2220 del 21 de junio de 2010 «Por el cual se retira del servicio activo a un personal de Oficiales Superiores de la Policía Nacional». 3 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. servicios; creó un requisito no previsto en la Ley 857 de 2003 para recomendar el retiro del personal que realiza la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional y olvidó ordenar descontar de la condena las sumas pagadas al demandante por concepto de asignación de retiro.
La tutela, en primera instancia, le correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual, en sentencia del 18 de febrero de 2016, amparó los derechos de la entidad tutelante, dejó sin efectos la sentencia impugnada y ordenó rehacer el fallo, pues consideró que el tribunal i) no tuvo en cuenta la línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el tema de retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios y ii) argumentó exigencias que no están establecidas legal ni jurisprudencialmente para anular los actos administrativos acusados.
Aníbal Edmundo Ortiz Acero impugnó la decisión y solicitó su revocatoria. En segunda instancia, le correspondió su conocimiento a la Sección Quinta de esta Corporación, la que, en fallo del 19 de mayo de 2016, confirmó la decisión de primera instancia, en cuanto a los derechos fundamentales amparados, pero en el sentido de que estos fueron vulnerados por el tribunal accionado únicamente en lo concerniente a la orden de indemnización sin posibilidad de descontar lo devengado por el demandante por concepto de asignación de retiro y no en cuanto al hecho de haberse aplicado en preferencia el precedente judicial de la Corte Constitucional, tratándose del reintegro ordenado por el accionado.
En consecuencia, dejó sin efecto parcial la sentencia del tribunal respecto al punto indicado y le ordenó hacer una sentencia de reemplazo que dispusiera la aplicación de los descuentos que se derivan de todo lo percibido por el demandante durante el tiempo que estuvo retirado del servicio y que acatara lo correspondiente en materia de los topes indemnizatorios mínimos y máximos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en cumplimiento del fallo de tutela, profirió sentencia de reemplazo el 23 de junio de 2016 en la que adicionó y modificó la orden de restablecimiento del derecho contenida en la sentencia del 10 de noviembre de 2015, en el sentido de ordenar que de las sumas que se le paguen a Aníbal Edmundo Ortiz Acero por parte de la Policía Nacional se debería realizar el descuento de todos los valores que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente hubiera 4 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. recibido, especialmente por la asignación que percibió desde su retiro hasta cuando se produjere el reintegro al cargo, sin que la suma por indemnización fuera inferior a seis ni superior de veinticuatro meses de salario.
Dentro del término legal, el demandante presentó3 recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por considerar que es contraria a lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de enero de 2008, dentro del expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02 (IJ), magistrado ponente doctor Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 1153-2004. 2.
Consideraciones 2.1 Competencia El despacho es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado, siendo el magistrado ponente el encargado de pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso indicado en virtud de lo establecido en el artículo 265 ibídem. 2.2 Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, en su artículo 256, instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el objetivo de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».
Este recurso busca rescatar el carácter unificador de las sentencias que profiere el Consejo de Estado en su rol de supremo tribunal de lo contencioso-administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, a fin de que las decisiones adoptadas sean aplicadas bajo el principio de igualdad y con garantía de la seguridad jurídica para generar con esto coherencia al sistema judicial. 3 El 21 de julio de 2016. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
En efecto, su ejercicio pretende el sometimiento de una providencia judicial al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, en casos donde dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de dictar la sentencia correspondiente. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.
La Sección Segunda de esta Corporación4 indicó que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, comoquiera que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente. El mencionado recurso busca corregir y rectificar la posición plasmada en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido proferida por un tribunal administrativo en única o segunda instancia, para que se ajuste a los criterios que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación, razón por la cual el artículo 258 del CAPACA fija como única causal del recurso que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
Respecto de la interposición y temporalidad del recurso se tiene que aquel, de conformidad con lo establecido en el artículo 261 del CPACA, debía «interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta» y que en el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, concediera el recurso se debía ordenar «dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten.
Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto»; no obstante, la mentada disposición fue modificada por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 por lo cual, la interposición y temporalidad del recurso extraordinario de unificación quedó establecida en los siguientes términos: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. «El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.
Si el recurso se interpuso y sustentó en término, el ponente lo concederá dentro de los cinco (5) días siguientes y ordenará remitir el expediente al competente para resolverlo. De lo contrario, lo rechazará o declarará desierto; según el caso.» Ahora bien, tratándose de la procedencia del recurso estudiado, se observa que el artículo 2575 del CPACA indicaba que, respecto de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda fueran iguales o superiores a noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV); sin embargo, el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, modificó la disposición precitada y señaló que tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe proceder sin consideración de la cuantía. Téngase en cuenta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem.
En los casos en los cuales la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, es necesario observar lo establecido por esta sección en al auto de unificación CE-AUJ-005-S2- 20196 en el que se estableció la siguiente regla de unificación: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva». 5 «Artículo 257.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.
Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. (…)». 6 Auto proferido el veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia núm. 15001-23-33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015), C.P. William Hernández Gómez. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
Lo anterior, en consideración a que el fin principal del recurso es aplicar de manera homogénea las reglas de unificación jurisprudencial, siendo indiferente para este propósito el monto de la condena o de las pretensiones perseguidas en el proceso. Ahora bien, respecto de la legitimación para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, este puede ser presentado por las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia, empero, de conformidad con el artículo 260 del CPACA, no estará legitimado «quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella».
A su vez, el artículo 262 del CPACA establece los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, conforme con lo establecido por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»7.
Por último, es de resaltar que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»8 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051- 00(3393-20). 8 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. 2.3 Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto La parte demandante interpuso dentro del término legal el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F del 23 de junio de 2016, pues el fallo mencionado fue notificado mediante edicto, desfijado el 14 de julio de 2016 y el recurso fue interpuesto el 21 de ese mes y año. Se observa que el fallo impugnado fue dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que se encuentra ejecutoriado.
Asimismo, se encuentra que Aníbal Edmundo Ortiz Acero está legitimado para interponer el recurso extraordinario de unificación, comoquiera que la providencia impugnada le es parcialmente desfavorable y porque apeló la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, tratándose de conflictos de origen laboral, como ocurre en el presente caso, se entiende que no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En el escrito del recurso se señalaron las partes, la sentencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio, por lo que se establece el cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 262 del CPACA; asimismo, se indicó que la sentencia impugnada es contraria a la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 29 de enero de 2008 por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02 (IJ), magistrado ponente Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno No. 1153-2004.
Ahora bien, en los términos del numeral 4 del artículo 262 ibídem, el escrito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe comprender no solo la indicación precisa de la sentencia de unificación que se considera contrariada por la decisión impugnada sino también las razones que le sirven de fundamento, las cuales, como se indicó, se supeditan al ejercicio de contrastación entre la ratio decidendi utilizada por una y otra sentencia, ello con el fin de verificar la unidad temática en controversia. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
En ese orden, se observa que Aníbal Edmundo Ortiz Acero, en el escrito del recurso, manifestó su inconformidad con el fallo de tutela del 19 de mayo de 2016 proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, en relación con los topes indemnizatorios y con el descuento de las sumas dinerarias ordenas en esa providencia. Respecto de la sentencia de unificación invocada, se limitó únicamente a transcribir fragmentos de esta, e indicó que la sentencia impugnada no correspondió al sentido de justicia material por cuanto «se inaplica la Sentencia de Sala Plena sin que ella haya sido RECOGIDA en la misma forma en que fue dictada, es decir por la Sala Plena, desconociendo las garantías y los derechos fundamentales de los afectados, circunstancias que están instituidas como causales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia».
En consecuencia, se advierte que la parte recurrente incumplió con uno de los presupuestos previstos para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues no estableció las razones por las cuales consideró que la sentencia invocada como de unificación fuera desconocida con la decisión adoptada y, en cambio, centró su escrito en los argumentos por los cuales se encontraba inconforme con tal decisión. Se resalta, en relación con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que, por emanar de un escenario procesal con carácter excepcional y extraordinario, los presupuestos para su procedencia son de obligatorio cumplimiento, pues no puede configurarse como una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los puntos que le son desfavorables a las partes en sus pretensiones.
Ahora bien, si en gracia de discusión se inobservara la causal de inadmisión indicada y se admitiera el recurso extraordinario, debe advertirse que este no tendría vocación de prosperar, pues la sentencia de unificación invocada por el demandante no guarda relación directa con su situación, en razón a que en esta providencia no se unificó criterio alguno relacionado con topes indemnizatorios, ni referente a descuentos respecto de las asignaciones de retiro o sumas de dinero provenientes de fuentes privadas durante el tiempo de desvinculación del servicio, pues se limitó a establecer la compatibilidad existente entre las sumas de dinero ordenadas como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro con las sumas que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo 10 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. público se hubiesen recibido durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la orden de reintegro.
Por lo anterior, conforme a lo previsto en el numeral 1 del inciso 3 del artículo 2659 del CPACA, antes de la modificación acometida a través de la Ley 2080 de 2021, se inadmitirá el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido por la parte demandante, sin que tal decisión por su connotación procesal represente una oportunidad para el recurrente de poder subsanar algún defecto formal.
Solicitud de copias presentada por el recurrente El despacho observa que en los folios 1064 y 1070 del expediente obran dos solicitudes de copias de documentos y providencias proferidas dentro del proceso 11001-33-31-011-2010-00467-01, por lo cual se ordenará que, una vez ejecutoriada la presente providencia, el juez de primera instancia imparta el trámite respectivo a esta petición. Teniendo en cuanta que la sentencia de primera instancia fue proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Descongestión de Bogotá se remitirá el expediente a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá para efectos de que, por su conducto, se remita al juzgado competente.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: INADMITIR por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por Aníbal Edmundo Ortiz Acero contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F del 23 de junio de 2016, por los motivos expuestos en la parte considerativa de este auto. 9 «Artículo 265.
(…) El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262. (…)» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase por intermedio de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.
TERCERO: Se ordena al juzgado de primera instancia dar respuesta a la solicitud de copias visible en los folios 1064 y 1070 del expediente. DÉJENSE las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.