CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se modifica la sentencia para precisar que la prescripción no se aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se adiciona para ordenar dichos aportes los cuales deberán ser asumidos de forma proporcional por las partes y sin superar el tope remuneratorio, para anular parcialmente los actos acusados, en cuanto no reconocieron las diferencias de los mencionados aportes y para estarse a lo dispuesto en una sentencia de nulidad previa; se confirma en lo demás. La Sala1 decide los recursos de apelación interpuestos por el demandante y la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 15 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Ramón Alberto Figueroa Acosta instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 5165 del 27 de octubre de 2015 y el acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del acto en mención, mediante los cuales se negó su petición. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó la reliquidación y pago de la prima especial como una adición del salario desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de agosto de 2006 y la reliquidación de sus prestaciones sociales. Además, solicitó que se ajuste la condena, se reconozcan intereses y se dé aplicación a lo previsto en los artículos 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto.

Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 2 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo2. 3. Manifestó que laboró en la Rama Judicial como juez de la república desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de agosto de 2006. El 13 de octubre de 2015 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan principios constitucionales y desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente la sentencia del 29 de abril de 20143 donde se entendió que el mencionado emolumento se debe adicionar y no restar al salario.

Contestación de la demanda4. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, se refirió al régimen legal y reglamentario de los empleados públicos y la inaplicabilidad del Código Sustantivo del Trabajo. Precisó que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no tiene efectos salariales, salvo para el cálculo de los aportes pensionales.

Además, mencionó la vigencia de los decretos salariales expedidos después de 2008 y los efectos hacia el futuro de la sentencia que anuló los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007. Por último, argumentó que las sumas reclamadas están prescritas, pues la reclamación administrativa se presentó el 13 de octubre de 2015, cuando habían transcurrido más de tres años desde la exigibilidad del derecho.

Sentencia apelada5. 5. El Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. Para ese efecto, consideró que la prima especial debe ser adicional a la asignación básica de los beneficiarios y solo constituye salario para el cálculo de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, para llegar a esa conclusión se apoyó en las consideraciones de las sentencias del 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado6.

No obstante, declaró la prescripción sobre la totalidad de las sumas reclamadas -del 1o de enero de 1993 al 31 de agosto de 2006- ya que la reclamación administrativa se presentó el 13 de octubre de 2015, es decir, cuando habían transcurrido más de 3 años desde la exigibilidad del derecho. Respecto a la condena en costas concluyó que los argumentos de ambas partes no eran carentes de fundamento, por lo cual se abstuvo de imponerlas.

Recurso de apelación. 2 En adelante CPACA 3 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00. 4 Índice 41 de SAMAI de Tribunales. 5 Índice 52 de SAMAI de Tribunales. 6 Radicados 11001 03 25 000 2007 00087 00 y 41001 23 33 000 2016 00041 02. Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 3 6.

Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recursos de apelación7. El actor centró su inconformidad respecto de la declaratoria de prescripción, pues la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado «convirtió en exigible el derecho a la correcta interpretación del concepto prima», motivo por el cual resulta ilógica la interpretación realizada por el Tribunal sobre el momento que se hizo exigible el derecho a la prima especial, pues las expectativa legítima para reclamar, surgió con la sentencia de nulidad ante mencionada.

Además, señaló que previo a esta, los decretos salariales gozaban de presunción de legalidad, lo que impedía acceder a las peticiones sobre el reconocimiento de dicho emolumento como adicional. Por último, citó la sentencia del 1o de diciembre de 20208 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en la que se estudió la exigibilidad del derecho a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad. 7.

Por su parte, la demandada reparó el contenido del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada en cuanto se abstuvo de condenar en costas al demandante, pues la entidad ha tenido que recurrir en erogaciones respecto de los apoderados en el presente asunto; además, el actor fue la parte que resultó vencida en la primera instancia. En consecuencia, se debe imponer condena al respecto.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 8. Mediante auto del 10 de marzo de 2025 se admitieron los recursos de apelación presentando por las partes9. La entidad demandada mediante memorial del 27 de marzo de 202510 se pronunció sobre el recurso del demandante y precisó que no le asiste la razón pues la exigibilidad del derecho surgió desde la expedición de las normas que lo crearon y no desde la sentencia de nulidad que se cita en dicho recurso; adicionalmente, reiteró lo expuesto en su escrito de apelación. El demandante guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES. Competencia. 9. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 10. En concordancia con los reparos concretos formulados en los recursos de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente declarar la prescripción de los 7 Índices 54 y 55 de SAMAI de Tribunales. 8 Radicación 68001 23 33 000 2013 00784 02 (1153-2017). 9 Índice 4 de SAMAI. 10 Índice 9 de SAMAI. Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 4 derechos reclamados por el demandante, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. Igualmente, analizar si el a quo se equivocó al abstenerse de condenar en costas a la parte actora.

Análisis del problema jurídico 11. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, se modificará en el sentido de no aplicar la prescripción declarada en dicha providencia respecto de los aportes pensionales y se adicionará para anular parcialmente los actos acusados, en cuanto negaron las diferencias por concepto de tales aportes, ordenar realizarlos y precisar que estos deberán ser asumidos en las proporciones de ley tanto por el empleado como por el empleador y remitirse al fondo administrador, además se deben sujetar al tope de remuneración establecido para el cargo del demandante.

También se adiciona para estarse a lo resuelto en sentencia de nulidad. 12. El primer problema jurídico consiste en cuestionar la declaratoria de prescripción ordenada por el a quo en el entendido de que la exigibilidad del derecho surgió a partir de la sentencia del 29 de abril de 201411; para resolver dicho planteamiento, es necesario establecer cuándo se hicieron exigibles los derechos reclamados por el demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201912 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 13. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable al demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon 11 Radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07). 12 Radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18).

Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 5 anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 14. En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.

En esa medida, el recurso no está llamado a prosperar en ese aspecto. 15. Por otra parte, es oportuno indicar que la sentencia del 1o de diciembre de 2020 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado13, citada en el recurso bajo estudio, versa sobre la bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el debate comprendido en ella se centró en cuestiones diferentes a las que reclama el demandante, por lo que no es de recibo el argumento según el cual se debe seguir idéntica interpretación acerca de la exigibilidad del derecho. 16.

Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que el demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos. 17.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar dicha providencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 18.

Con base a lo anterior, se adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado al demandante para tenerlo a título de prima especial durante los periodos en los que estuvo vinculado con la entidad demandada, comprendidos entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de agosto de 200614 y para precisar 13 Radicación 68011 23 33 000 2013 00784 02 (1153-2017). 14 Con base en el certificado laboral expedido el 1 de noviembre de 2018, expediente digital, índice 41 de SAMAI de Tribunales; el demandante también labora en la entidad demandada en el cargo de magistrado de Tribunal desde 29 de noviembre de 2007 hasta la fecha, sin embargo, se limitará el reajuste de los aportes pensionales de conformidad con las fechas solicitadas en el escrito de la demanda.

Se precisa que el cargo de juez lo desempeña desde el 5 de noviembre de 1985 en lapsos interrumpidos y desde el 15 de junio de 1988 en forma ininterrumpida, es decir que lo ocupó durante todos los periodos objeto de reclamo. Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 6 que el pago de las diferencias por ese concepto deberán ser asumidas tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo al que hubiere estado afiliado.

En ningún caso, el reconocimiento podrá dar lugar a que la remuneración supere el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. 19. Además, se declarará la nulidad parcial de la Resolución 5165 del 27 de octubre de 2015 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del acto en mención, en cuanto en ellos se negó la reliquidación prestacional del demandante, en el entendido de que dicha pretensión comprendía los aportes pensionales.

En la misma línea, se modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para precisar que la prescripción allí declarada no aplica respecto de las diferencias de aportes pensionales. 20. El segundo problema jurídico se refiere a la imposición de la condena en costas. En cuanto a ese aspecto, se observa que el Tribunal se abstuvo de ordenarlas a cargo del demandante precisando que los argumentos de las partes no carecían de fundamento jurídico.

Sobre el punto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA15 la imposición de estas es objetiva y solo en los casos en que se ventile un interés público no procede, por manera que como en el caso bajo análisis no se está debatiendo un asunto de tal naturaleza, era viable que el a quo decidiera sobre estas; sin embargo, según el análisis que antecede, no es viable imponerlas, pues no se puede concluir que alguna parte hubiere resultado vencida en el proceso, pues se están concediendo en forma parcial las pretensiones de la demanda16. 21.

Por último, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel; en consecuencia, se ordenará estarse a lo decidido en dicha providencia. Condena en costas. 22.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 23.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así 15 [ ] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas [ ]. 16 En cuanto se ordena a favor del demandante el reajuste de sus aportes pensionales.

Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 7 una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 24.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 25. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones de los recursos de apelación están siendo concedidas de manera parcial17, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.

En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, expedida el 15 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de que la excepción de prescripción allí declarada no se aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07), conforme a lo indicado en la parte motiva. DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 5165 del 27 de octubre de 2015 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del acto en mención, en cuanto negaron las diferencias sobre los aportes pensionales a favor del demandante, Ramón Alberto Figueroa Acosta.

ORDENA R a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de agosto de 2006. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el accionante en las proporciones de ley y remitirse a las entidades correspondientes, según lo indicado en la parte motiva.

El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida. 17 En la medida en que no hay prescripción respecto de los aportes pensionales. Radicación: 68001 33 33 014 2016 00350 01 (0429-2025) Demandante: Ramón Alberto Figueroa Acosta 8 CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM