17001233300020180013002 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: prescripción del derecho al reconocimiento y pago de la prima especial y a la reliquidación de prestaciones con el 100% de la remuneración mensual. Subtema 2: aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de aportes. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces el 12 de julio de 2022, corregida a través de providencia del 9 de agosto del mismo año, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Beatriz Quintero Jurado, en calidad de cónyuge supérstite del señor Ignacio Giraldo Jaramillo, quien fungió como juez de la República, solicita la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 3 de abril de 1994.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 20 de octubre de 20171, la señora Beatriz Quintero Jurado, en calidad de cónyuge supérstite del señor Ignacio Giraldo Jaramillo, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de 1 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 01Cuaderno1, pág. 69.

Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMAR17-446 de 11 de mayo de 2017, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales negó a la señora Beatriz Quintero Jurado, en calidad de cónyuge supérstite del señor Ignacio Giraldo Jaramillo, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, así como la reliquidación del salario básico y las respectivas prestaciones sociales.

(ii) Declarar que se configuró el silencio administrativo negativo, por la no resolución dentro del término previsto por ley, del recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo anterior. (iii) Declarar la nulidad del acto ficto originado por el silencio administrativo negativo en mención. (iv) Ordenar a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a favor de la accionante la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, del 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994, periodo en el que el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, cónyuge de la señora Beatriz Quintero Jurado, laboró como juez de la República; además de la reliquidación del salario básico, las prestaciones sociales, las cesantías e intereses a las cesantías, teniendo como base para la liquidación el 100% del sueldo básico mensual, con la inclusión del 30% de la asignación básica como prima especial.

(v) Condenar a la entidad accionada a pagar las diferencias que resulten desde el 1 de enero de 1993 hasta el 3 de abril de 1994, por concepto de salario básico; prima especial; cesantías e intereses a las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, primas de navidad, primas de nivelación, primas de servicios y bonificaciones por descongestión. (i) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y pague los intereses moratorios a que haya lugar, de acuerdo con el artículo 192 ibidem.

(ii) Condenar en costas a la parte accionada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) El señor Ignacio Giraldo Jaramillo, cónyuge de la señora Beatriz Quintero Jurado, prestó servicios como juez de la República del 9 de agosto de 1972 al 3 de abril de 1994 y se acogió al régimen salarial previsto en el Decreto 57 de 1993.

(ii) Desde el 1 de enero de 1993 y hasta la fecha de desvinculación, la entidad redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, 2 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 01Cuaderno1, págs. 4 a 67. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y omitió incluir como factor salarial de las prestaciones sociales el 30% correspondiente a la prima especial de servicios.

(iii) El 21 de abril de 2017 le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y la reliquidación del salario y de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que sí corresponde a prima especial.

(iv) Mediante la Resolución DESAJMAR17-446 de 11 de mayo de 2017 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, se negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación del salario y las prestaciones. (v) El 5 de junio de 2017, la accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión, el cual fue concedido a través de la Resolución DESAJMAR17-583 del 14 de junio de 2017.

No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se había resuelto de fondo. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 53 y 150 (numeral 19 literal e); Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; y Decretos 57 de 1993, artículos 2 y 12, y 110 de 1993, artículo 2. 4.

Afirmó que la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que, a partir del 1 de enero de 1993, en lugar de efectuar a favor del señor Ignacio Giraldo Jaramillo el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica como factor salarial, en igual porcentaje.

Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones (incluidas las cesantías) sobre el 70% del salario básico, y no en un 100% como correspondía. 5. Relató que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la asignación mensual que recibe el servidor público; y, por lo tanto, tiene carácter salarial. 6.

Manifestó que los actos administrativos acusados se profirieron con violación de las normas en las cuales debieron fundarse, porque no tuvieron en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios es un valor adicional al salario, por lo que no era viable tomar un 30% de la remuneración mensual para considerarlo prima. 2.2.

Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «integración del litisconsorcio necesario; prescripción; y ausencia de causa petendi». Adujo que la prima especial de servicios, por mandato expreso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no tiene carácter salarial. Dicho criterio fue confirmado por la Corte Constitucional, quien en sentencia C-279 de 1993, declaró la exequibilidad del Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aparte «sin carácter salarial» que prevé taxativamente la norma3. 8.

Resaltó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos en los años 1993 a 2007, a través de los cuales se reglamentó la prima especial de servicios; pero, no se pronunció acerca de las disposiciones contenidas en los decretos posteriores, esto es, de 2008 a 2014, por lo que son de obligatorio cumplimiento. 9.

En el mencionado fallo, se concluyó que la prima especial de servicios debe reconocerse como una retribución adicional en el equivalente al 30% del valor fijado en los decretos anuales por el Gobierno nacional como salario básico, para los cargos beneficiarios de esta; sin haberse pronunciado sobre su carácter salarial. 10. Señaló que, por lo anterior, la prima especial no puede tenerse en cuenta como factor para la liquidación y pago de las primas, vacaciones, bonificaciones y cesantías e intereses de las cesantías. 11.

Relató que, conforme con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el fallo del 29 de abril de 2014 no era un título constitutivo del gasto; razón por la cual no era posible que la administración judicial aplicara de oficio la sentencia, o modificara con fundamento en ella la forma como se liquida la prima especial y las prestaciones sociales. 12.

Advirtió que, si en gracia de discusión, se accede a las pretensiones de la demanda, la entidad está impedida para generar o disponer los reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, toda vez que no cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal. 2.3. Sentencia de primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 12 de julio de 20224, corregida a través de providencia del 9 de agosto del mismo año5, resolvió lo siguiente: […]

SEGUNDO: Declárese IMPRÓSPERAS parcialmente las excepciones de (i). integración de litis consorcio necesario, (ii). ausencia de causa petendi e (iii). Innominada, y por tanto DECLARAR la NULIDAD de los actos administrativos acusados; A). resolución DESAJMAR17-446 de 11 de mayo de 2017 y B). el acto administrativo ficto presunto negativo, derivado de la renuencia de la demandada en resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del acto administrativo que negó la petición inicial”6.

TERCERO: Se declara la PROSPERIDAD de la excepción “prescripción extintiva del derecho laboral” y en consecuencia la ocurrencia de este fenómeno sobre todo el periodo reclamado —1 de enero de 1993 y hasta el 3 de abril de 1994—. 3 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 02Cuaderno1, págs. 91 a 116. 4 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 48Sentencia008de12Julio2022. 5 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 56CorrigeSentencia008. 6 Ordinal corregido, mediante providencia del 9 de agosto de 2022.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CUARTO: DECLARAR que la prima especial de servicios que reclama, constituye FACTOR SALARIAL únicamente respecto a la pensión de jubilación y, en consecuencia; se ORDENA a la demandada reliquidar los aportes a pensión realizados para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994 (sic), teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial y tomando como base el 100% del salario base devengado y no el 70% como se hizo y consignarlos al fondo de pensiones. […]

SEXTO: NO CONDENAR en costas de ninguna clase. […]. 14. Adujo que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el señor Ignacio Giraldo Jaramillo laboró al servicio de la Rama Judicial desempeñando el cargo de juez de la República desde el 9 de agosto de 1972 hasta el 3 de abril de 1994, y de acuerdo con el análisis efectuado, es claro que de su salario fue deducido el valor de la prima especial de servicios, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Por ende, la parte accionante tiene derecho al reconocimiento de la prima en mención y a la reliquidación del salario y las prestaciones sociales, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% de la asignación básica y no el 70% como lo hizo la entidad accionada; asimismo, al pago de las diferencias adeudadas. 15. Sostuvo que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se definió que para declarar el fenómeno de la prescripción se requiere, en primer lugar, que el derecho sea exigible; razón por la cual es necesario conocer el momento en el que se consolidó; a su vez, se debe tener claridad en cuanto al instante en el que se interrumpió la prescripción para, desde entonces, contar 3 años hacia atrás y reconocer como pendiente por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Dicha providencia concluyó, además, que la constitución del derecho a la prima especial de servicios se predica a partir de la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. 16.

Aclaró que el anterior fallo modificó la consideración expuesta en la providencia del 29 de abril de 2014, en el sentido de precisar que la contabilización del término de prescripción debe atender lo previsto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y no la fecha en que cobró ejecutoria la sentencia del 2014. 17. Indicó que, en atención al precedente —sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019—, como la reclamación administrativa, en el asunto particular, se presentó el «27 de abril de 2017», y el derecho reclamado se causó entre el 1 de enero de 1993 y el 3 de abril de 1994, es claro que se configuró la prescripción. En consecuencia, no puede accederse al pago pretendido por la accionante —prima especial de servicios, reliquidación de salario, prestaciones sociales, cesantías e intereses de cesantías—. 18.

Señaló que como la prima especial es factor salarial para efectos del cálculo de aportes a pensión y sobre estos aportes no opera la prescripción, según lo ha Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 estudiado el Consejo de Estado7, la demandada debe reajustar las cotizaciones teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial y sobre el 100% del salario básico, y, por ende, consignar al fondo de pensiones las diferencias no pagadas durante el periodo reclamado —1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994—. 19.

Precisó que no se condenaría en costas a la parte demandada, toda vez que no se evidenció que haya actuado con mala fe o maniobras dilatorias dentro del trámite judicial. 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones8. 20.

Señaló que, a partir del mes de abril de 2021, con ocasión del Decreto 272 de 2021, la entidad procedió al pago de la prima especial del 30% como valor adicional al salario básico, de sus empleados. No obstante, es inviable cancelar las obligaciones por dicho concepto, causadas antes del 1 de enero de 2021, comoquiera que no se cuenta con la aprobación presupuestal para el efecto, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 21.

Precisó que la entidad ha adelantado algunas gestiones ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se convoque a una mesa interinstitucional, para reconocer y conciliar los derechos derivados de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, esto es, el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales. 22.

Solicitó, en relación con el tema de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, que se declare la prescripción, toda vez que la no aplicación de esta figura en el fallo de primera instancia desconoce no solo límites presupuestales, sino temporales; por cuanto se reconoce «una acreencia que por el paso del tiempo debió cesar». 2.4.2.

La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, específicamente en lo relacionado a la decisión de declarar probada la prescripción extintiva del derecho. Pidió que la decisión se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda9. 23. Afirmó que el fallo impugnado y la sentencia de «unificación» SUJ-016-CE-S2- 2019 del 2 de septiembre de 2019 dictada por la Sala de Conjueces, desconocieron la sentencia de unificación del 4 de agosto de 201010, proferida por el Consejo de Estado, en la que se estableció que el término de prescripción comienza a contabilizarse a 7 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de noviembre de 2021, Rad. 08001-23-33-000-2013-00763-01 (1309-15), M.P. William Hernández Gómez. 8 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 52RecursoApelSentenciaDemandada. 9 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 60RecursoApelSentencia. 10 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2005-05159-01 (0130-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

Indicó que no es viable jurídicamente demandar la prima especial del 30% desde el año 1993, pues todos los decretos salariales que la reglamentaron gozaban de la presunción de legalidad, por lo que se presumían válidos mientras no se hubieran demandado. Dicha presunción fue desvirtuada a partir de la sentencia del 29 de abril de 2014, que decretó la nulidad de dichos decretos. 25.

Sostuvo que, la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 no consideró la legalidad de la cual gozaban los decretos salariales de la Rama Judicial, la cual fue desvirtuada en la providencia proferida el 29 de abril de 2014. Además, no cumplió con la carga argumentativa necesaria, que permitiera acreditar los requisitos de transparencia y suficiencia exigidos por la Corte Constitucional, respecto al momento de la exigibilidad del derecho a la prima especial de servicios y el conteo de la prescripción. 26.

Alegó que con la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 surgió un hecho nuevo que permite la contabilización del término de prescripción, acorde con la interpretación del artículo 2535 del Código Civil11. 27. Señaló que, en el presente asunto, como el derecho reclamado nació el 22 de julio de 2014, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia dictada el 29 de abril de 2014 y la reclamación administrativa se presentó el 21 de abril de 2017, habiéndose radicado la demanda el 2 de abril de 2018, no se configuró la prescripción trienal declarada en la sentencia de primera instancia. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 28. Mediante auto del 26 de agosto de 2024, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por las partes; y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia12. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 29. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2. Problemas jurídicos 30.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 31. ¿Se configuró la prescripción extintiva de los derechos reclamados por la señora 11 «La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones.

Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible». 12 Samai, índice 08. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Beatriz Quintero Jurado, esto es, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, y la reliquidación de las prestaciones sociales causadas por su cónyuge supérstite, el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, durante el periodo del 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994, cuando se desempeñó como juez de la República? 32.

¿Se configuró la prescripción de los aportes a pensión por concepto de la prima especial de servicios y, de la diferencia salarial del 30% de la asignación básica correspondiente a dicha prima especial, causados por el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, durante el tiempo en que era beneficiario de dicho emolumento en calidad de juez de la República, esto es, del 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994? 33.

¿Procede el reconocimiento y pago de los anteriores aportes a pensión, pese a que la entidad accionada alega la imposibilidad presupuestal para dar cumplimiento a orden impuesta en la sentencia proferida en primera instancia? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 34. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 35.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199313 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…). 36.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 13 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones14, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 37.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 38. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»15. 39.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»16. 40.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 41. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima 14 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»17.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200918. 42. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»19.

En este escenario, estableció unos criterios de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 18 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969 (sic). 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 43. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 44.

En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4.

Caso concreto 3.4.1. Sobre la prescripción del derecho a la prima de servicios y la reliquidación de salarios y prestaciones sociales 45. La parte accionante, en el recurso de apelación, sostuvo que el fallo impugnado y la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 dictada por la Sala de Conjueces de esta corporación —en la que se fundamentó—, desconocieron que la prescripción de los derechos laborales, en consonancia con la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, se contabiliza a partir del momento en el que se hacen exigibles. 46.

Alegó que, en el presente caso, como el derecho a reclamar la prima especial de servicios se consolidó con la sentencia del 29 de abril de 2014, mediante la cual esta corporación anuló varios artículos de los decretos anuales que fijaron la Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 remuneración salarial de los servidores de la Rama Judicial, no se configuró el fenómeno de la prescripción. 47.

Sobre el punto, la sentencia de primera instancia señaló que, para el «27 de abril de 2017», momento en el que la accionante presentó la reclamación administrativa, habían transcurrido más de tres años desde que se causó el derecho —entre el 1 de enero de 1993 y el 3 de abril de 1994—, por lo que operó la prescripción en los términos de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 48.

En este orden de ideas, la Sala procederá a determinar si en el caso concreto se configuró la prescripción extintiva de los derechos reclamados por la señora Beatriz Quintero Jurado, esto es, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, y la reliquidación de las prestaciones sociales causadas por su cónyuge supérstite, el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, durante el periodo del 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994, cuando se desempeñó como juez de la República. 49.

Al respecto, se aclara que el objeto de la apelación gira en torno a la prescripción del derecho reclamado, sin que se hubiese efectuado reproche alguno respecto al reconocimiento de este; por lo cual la Sala se pronunciará solo acerca de ese motivo de inconformidad de la parte accionante. 50. En primer lugar, se tiene que frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 196820, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 196921, dispone que las acciones que emanan de los derechos previstos en esa normativa prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente del reconocimiento del derecho. 51.

Sobre el particular, es preciso señalar que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación, en la que se discutió del derecho de un juez de la República al reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como el presente, se definió que para la contabilización de la prescripción del referido derecho «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969 (sic)». 52.

Lo anterior, bajo los siguientes argumentos: […] sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de 20 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 21 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 53. En este orden de ideas, en aplicación del anterior precedente, y en consonancia con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la Sala considera que la exigibilidad del derecho surgió desde que la prima especial de servicios se reglamentó —Decreto 57 de 1993—; de modo que, el término de prescripción del derecho a tal emolumento, se interrumpe con la presentación de la reclamación administrativa; y no, como lo reclama la parte accionante en la apelación, a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios salariales expedidos del año 1993 a 2007.

Ello, toda vez que esta última sentencia es declarativa y no constitutiva del derecho. 54. En este punto, respecto al argumento de la parte accionante relativo a que el derecho a la prima especial no se podía reclamar desde cuando se expidieron los decretos que la reglamentaron, porque a su juicio, estos —los decretos salariales de los años 1993 a 2007— gozaban de plena validez, la cual fue desvirtuada solo hasta la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, que los declaró nulos; la Sala coincide con el criterio de la Sala de Conjueces de la corporación expuesto en la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2019, para efectos del conteo del término de prescripción en asuntos como el que acá se estudia. 55.

Lo antes expuesto, por cuanto la inconformidad respecto a la manera como se fraccionó el pago del salario básico por concepto del 30% correspondiente a la prima especial de servicios —dispuesta en los decretos reglamentarios de los años 1993 a 2007—, surgió por parte de los beneficiarios de la prima especial, a partir del momento en que se expidió la norma que la reglamentó, la cual es de carácter general y orden público.

Ello, teniendo en cuenta que eran los servidores públicos de la Rama Judicial Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 los interesados en el reconocimiento de la referida prima, en la forma prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que la estableció. 56.

Por consiguiente, no es de recibo el argumento de la parte demandante acerca de que el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial se hizo exigible desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, la cual como se explicó antes, declaró una nulidad, y no constituyó la existencia de derecho alguno. 57. Así las cosas, teniendo en cuenta que los interesados podían reclamar el derecho a la prima especial de servicios desde la entrada en vigor del Decreto 57 de 1993 —7 de enero de 1993—, en tanto conocían de su existencia como acreencia laboral, resulta válido establecer que en cada caso particular la prescripción se interrumpe en el momento en el que se presenta la respectiva solicitud del derecho ante la administración. 58.

Descendiendo al caso particular, conforme se acreditó, el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, quien en vida fue cónyuge de la señora Beatriz Quintero Jurado22 —aquí demandante—, se desempeñó como juez de la República del 8 de agosto de 1972 al 3 de abril de 1994, habiéndose acogido al régimen salarial establecido en el Decreto 57 de 199323.

En tal sentido, y en orden a que, para el 7 de enero de 1993, fecha en la que entró en vigor del Decreto 57 de 1993, estaba vinculado a la Rama Judicial en calidad de juez, su derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios se hizo exigible a partir de ese momento. 59. Precisado lo anterior, se probó que la demandante en calidad de cónyuge supérstite reclamó el 21 de abril de 201724 ante la administración, el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 3 de abril de 1994, lapso en el que el señor Ignacio Giraldo Jaramillo ejerció el cargo de juez de la República.

No obstante, dicha actuación no interrumpió el término de prescripción, previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, toda vez que para ese entonces habían transcurrido más de tres años desde la fecha de retiro del cargo de juez, que ocurrió el 3 de abril de 1994; momento en el que se dejó de causar el derecho a percibir la prima especial. 60.

Por consiguiente, es claro que se configuró la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de la prima especial, y los demás reclamados por la parte accionante, como lo dispuso el Tribunal en la sentencia de primera instancia. 3.4.2. Acerca de la prescripción de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones 61.

La entidad recurrente solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, en lo concerniente a la orden de pago de los aportes para pensión correspondiente al 22 Obra en el expediente registro civil de matrimonio 3056228 del 14 de abril de 1998, contraído entre el señor Ignacio Giraldo Jaramillo y la señora Beatriz Quintero jurado; y el registro de defunción 2302837 del 11 de junio de 1998.

Vistos en Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 01Cuaderno1, págs. 76 a 79. 23 Según se señala en la Resolución 1163 de 1993, por medio de la cual la Dirección Seccional de Administración de Caldas le reconoció al señor Ignacio Giraldo Jaramillo unas cesantías parciales, vista en Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 02Cuaderno1A, pág. 37. 24 Samai, índice 02, documento ED_ONEDRIVE_1_622023(.zip), archivo 01Cuaderno1, págs. 80 a 91.

Así, el segundo problema jurídico planteado gira en torno a definir si se configuró la prescripción de los aportes a pensión por concepto de la prima especial de servicios, y de la diferencia salarial del 30% de la asignación básica correspondiente a dicha prima especial, causados por el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, durante el tiempo en que era beneficiario de dicho emolumento en calidad de juez de la República, esto es, del 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994. 63.

Sobre el particular, se advierte que el Tribunal, en la decisión recurrida, definió que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, constituye factor salarial únicamente respecto a la pensión de jubilación. Por ende, ordenó a la entidad accionada «reliquidar los aportes a pensión realizados para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 al 3 de abril de 1994 (sic), teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial y tomando como base el 100% del salario base devengado y no el 70% como se hizo y consignarlos al fondo de pensiones». 64.

En primer lugar, para la Sala resulta importante señalar, en cuanto a los aportes a pensión por concepto de prima especial de servicios, que dicho emolumento, como se explicó en el acápite de marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, no tenía carácter salarial en la Ley 4 de 1992; no obstante, con posterioridad, se expidió la Ley 332 de 1996, en la que se estableció que la referida prima constituiría factor salarial solo para efectos de la liquidación de la pensión. Tal norma previó lo siguiente: Artículo 1º.- La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.

La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. (Negrilla fuera del texto) 65.

En punto, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia C-444 del 19 de septiembre de 199725, declaró la exequibilidad de los apartes destacados al considerar que cuando el legislador modificó la naturaleza de la prima especial de servicios, no desconoció derecho alguno de los pensionados bajo el régimen de la Ley 4 de 1992. Al respecto, adujo que, si bien la Ley 332 de 1996 concedió un beneficio a los futuros pensionados en relación con quienes se pensionaron antes de su entrada en vigor, al otorgarle a la referida prima el carácter de factor salarial, no se vulnera derecho alguno, toda vez que los últimos consolidaron su derecho pensional mientras estaba vigente un régimen diverso, en el que la prima especial no era tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ende, recibieron su asignación en el monto dispuesto por la ley. 25 M.P. Jorge Arango Mejía. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 66.

Advertido lo anterior, en el caso particular, se observa que el señor Ignacio Giraldo Jaramillo, cónyuge de la accionante, se retiró del servicio como juez de la República el 3 de abril de 1994, por lo que para ese momento si bien era beneficiario de la prima especial de servicios por virtud del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo cierto es que esta no tenía carácter salarial, condición que tuvo únicamente para efectos pensionales cuando entró en vigor la Ley 332 de 1996 —28 de diciembre de 1996—, conforme se explicó antes. 67.

Por consiguiente, resulta claro que como el señor Giraldo Jaramillo no prestaba sus servicios en condición de juez de la República para la fecha en la que se le otorgó a la prima especial de servicios el carácter de factor salarial para cotizaciones a pensión — entrada en vigor de la Ley 332 de 1996— la parte accionante no tiene derecho a la reliquidación de los aportes a pensión por concepto de la prima especial de servicios, conforme lo ordenó el Tribunal.

En consecuencia, habrá de negarse la respectiva pretensión. 68. Distinto ocurre con el análisis de los aportes a seguridad social en pensiones derivados de las diferencias causadas por el hecho de no haber tenido en cuenta el 100% del salario, sino el 30%, respecto de los cuales corresponde efectuar el análisis acerca de la prescripción, en los términos del problema jurídico propuesto. 69.

Ahora bien, según lo estudió esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201626, dada la condición de prestación periódica del derecho pensional no es posible aplicar la prescripción a los aportes para pensión. Ello, atendiendo a la irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales y a la igualdad; y a los principios in dubio pro operario, y de progresividad y no regresividad.

En la mencionada providencia se expuso lo siguiente: […] la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar (sic) frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

La interpretación precedente obedece a los siguientes mandatos superiores: i) El derecho a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales (entre estos, el derecho a la pensión), que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana. ii) El principio in dubio pro operario, conforme al cual en caso de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 iii) El derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política27, en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional. iv) El principio de no regresividad, que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad28.

(Destacado propio) 70. En este orden de ideas, resulta claro que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones derivados de la diferencia salarial del 30% de la asignación básica, por su carácter de imprescriptibles e irrenunciables29, están exceptuados de la prescripción y, por ende, pueden solicitarse ante la administración en cualquier momento.

Esto, máxime cuando dichos aportes podrían impactar el derecho al reconocimiento de la pensión en condiciones dignas. 71. Así las cosas, la decisión de primera instancia sobre el asunto se considera acertada y, en consecuencia, se confirmará, en cuanto accedió al reconocimiento de los aportes a pensión relacionados con la diferencia salarial del 30% de la asignación básica, otorgándoles el carácter de imprescriptibles. 3.4.3.

Sobre la procedencia del pago de los aportes a pensión, ante la imposibilidad presupuestal alegada 72. La entidad demandada también expuso como sustento de la apelación, la imposibilidad presupuestal para efectuar el pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones ordenado por el Tribunal. Frente a tal reparo, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho laboral debidamente causado. 73.

Lo anterior, toda vez que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la 27 «Ha dicho la Corte Constitucional que “La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda la actividad estatal, está consagrado en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades.

Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad y en la interpretación en la aplicación de la ley" (sentencia C-836 de 2001)». 28 El principio de progresividad y la prohibición de regresividad se hallan consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así: (i) los artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC);

(ii) los criterios dados por los Principios de Limburgo de 1987 y algunas Directrices de Maastricht de 1997, que son recomendaciones de implementación y comprensión de los derechos consagrados en el PIDESC; (iii) observaciones generales del Comité Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas que ha establecido criterios de interpretación del principio de progresividad;

(iv) el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) del Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y (v) artículo 4º del Protocolo de San Salvador, entre otros, que fueron señalados en la sentencia C- 228 de 2011 de la Corte Constitucional. 29 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales».

En este orden de ideas, la entidad accionada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal. Ello, máxime cuando los aportes para pensión constituyen un derecho irrenunciable e imprescriptible.

Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales»30. 75. Así las cosas, la alegada imposibilidad presupuestal, en ningún caso puede afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones que por obligación debe efectuar la entidad empleadora.

Por ende, se desestima el reparo formulado en el recurso de alzada. 3.5. Conclusión de la decisión 76. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que operó la prescripción del derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y demás derechos pretendidos, comoquiera que la reclamación administrativa no interrumpió el término prescriptivo, al haberse presentado —21 de abril de 2017—, luego de transcurridos más de tres años desde que el señor Ignacio Giraldo Jaramillo se retiró del servicio como juez de la República —3 de abril de 1994—. 77.

Por otra parte, frente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, correspondientes al reconocimiento de la prima especial de servicios, se considera que la parte demandante no tiene derecho a estos, puesto que para el momento en que entró en vigor de la Ley 332 de 1996, que le otorgó el carácter salarial para efectos pensionales al mencionado emolumento, el cónyuge de la accionante se había retirado del servicio como juez de la República. 78.

Finalmente, en relación con los aportes a pensión por concepto de la diferencia salarial del 30% de la asignación básica, se señala que no operó el fenómeno de la prescripción. A su vez, no es de recibo el argumento de la entidad accionada referente a la imposibilidad presupuestal para efectuar el debido pago; máxime cuando se trata de un mandato legal y de la protección al derecho fundamental a la seguridad social. 79.

Por consiguiente, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de modificar el numeral cuarto de la parte resolutiva, para en su lugar, ordenar a la entidad accionada reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones del 1 de enero de 1993 al 4 de abril de 1994, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario básico mensual. 30 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 12 de julio de 2022, corregida a través de providencia del 9 de agosto del mismo año, por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la anterior sentencia, que quedará así:

CUARTO: Ordenar a la entidad accionada reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones del 1 de enero de 1993 al 4 de abril de 1994, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% del salario básico mensual.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2018-00130-02 (1297-2023) Demandante: Beatriz Quintero Jurado Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx