CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Referencia: Acción de tutela Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
ASUNTO MERAMENTE ECONÓMICO. SANCIÓN MORATORIA PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 26 de octubre de 2023, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la presente solicitud de amparo constitucional. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y a los principios de seguridad jurídica y de perpetuatio jurisdictionis, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ2 al proferir la providencia de 9 de agosto de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-33-33-004-2022-00201-01.
I.2.- Hechos Indicó que con posterioridad al año 1990 se vinculó como docente oficial al servicio del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, por lo que se encuentra afiliada al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES 2 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SOCIALES DEL MAGISTERIO3 y tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado, incluyendo los intereses de cada año. Manifestó que el Ministerio de Educación Nacional –FOMAG-, omitió consignar en término las cesantías que le correspondía por los servicios prestados en el año 2020, por lo que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación social.
Refirió que el FOMAG no dio respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías y remitió la petición a la Fiduciaria La Previsora S.A., sin obtener respuesta por parte de las citadas entidades. Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG y el Departamento de Boyacá, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto configurado el 27 de octubre de 2021 y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago 3 En adelante FOMAG 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías.
Señaló que al mencionado proceso le fue asignado el número único de radicación 15001-33-33-004-2022-00201-00 y le correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja4 que, mediante sentencia de 18 de abril de 2023, denegó las súplicas de la demanda al estimar que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías solo opera para aquellos docentes no afiliados al FOMAG, comoquiera que éstos poseen un régimen especial de cesantías.
Adujo que, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 9 de agosto de 2023, confirmó la decisión del a quo. I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada desconoció los precedentes jurisprudenciales desarrollados por el Consejo de 4 En adelante el JUZGADO. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado5 y la Corte Constitucional6 que han concluido que la Ley 50 de 28 de diciembre de 19907 le es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG, de tal forma que a las entidades accionadas les asistía la obligación de consignar dentro del término las cesantías causadas en el año 2020, so pena de incurrir en mora, lo cual ocurrió en el caso sub examine.
Resaltó que diferentes sentencias proferidas por el Consejo de Estado entre los años 2021 y 2022 han generado la confianza legítima en los docentes oficiales vinculados con posterioridad al 1o. de enero de 1990, para solicitar ante la jurisdicción contenciosa administrativa el pago de la sanción moratoria. Arguyó que el derecho a la seguridad social de los docentes ha sido desconocido, pues no están garantizados los recursos de las cesantías en el FOMAG; además, que se incurrió en la violación directa de la Constitución al no aplicar el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Carta Política. 5 Providencias identificadas con los números únicos de radicación 2013-00666-01, 2009-00867-01, 2018-04617-01, 2018-04679-01, 2018-03499-01, 2014-00173-01, 2014-00208-01, 2014-00254-01, 2014-00132-01, 2014-00815-01, 2015-00331-01, 2015-00445-02, 2014-01127-01, 2017-00134-01, 2015-90008-01, 2014-90022-01, 2017-00931-01, 2015-00075-01, 2013-00756-01- 2017-00795-01, 2019-00359-01, 2019-00376-01, 2015-00509-01, 2015-90124-01, 2012-00212-02 y 2018-00231-01. 6 SU 098 de 17 de octubre de 2018. 7 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, aseveró que el Tribunal pasó por alto los diferentes pronunciamientos emitidos por los juzgados administrativos que, en casos similares al estudiado, han accedido a las pretensiones de la demanda aplicando en debida forma la Ley 50 de 1990.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: […]”.
I.5.- Defensa I.5.1. El TRIBUNAL solicitó declarar improcedente o, en su defecto, denegar el amparo deprecado, pues considera que no desconoció ningún derecho fundamental ni precedente jurisprudencial alguno, contrario a esto, lo que busca la actora es establecer una tercera instancia inexistente en el ordenamiento jurídico. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.- Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO manifestó que no se evidencia ningún hecho constitutivo de vulneración de los derechos cuya protección se invoca, pues dentro del trámite procesal fueron respetadas las garantías propias del proceso.
I.6.2.- La Fiduprevisora advirtió que la argumentación de la accionante es “exigua” en relación con la fundamentación de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, porque se está utilizando con el ánimo de invalidar actuaciones procesales previas y decisiones ejecutoriadas.
Manifestó que las autoridades judiciales que conocieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho actuaron conforme al ordenamiento jurídico, sin que pueda aducirse desconocimiento de los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. Afirmó que no es dable inferir que se haya presentado una transgresión de las garantías fundamentales de la actora, pues se le 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respetó el debido proceso y los procedimientos legalmente establecidos.
I.6.3.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL resaltó que la acción de la referencia no es la vía procedente para obtener el derecho prestacional reclamado y que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la actora. Afirmó que la acción impetrada no tiene una clara y marcada importancia constitucional que haga procedente la intervención del juez de tutela en un asunto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues la controversia planteada es de naturaleza estrictamente económica e involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela por carecer de absoluta relevancia constitucional, razón por la cual debería declararse improcedente la presente solicitud de amparo.
I.6.4.- El FOMAG, pese a ser debidamente notificado del presente trámite constitucional, guardó silencio. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 26 de octubre de 2023, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia, por considerar que no se cumple el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la controversia examinada es de carácter legal y económico, pues se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Además, insistió en que carece de veracidad la afirmación de que no existe una posición jurisprudencial respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, por cuanto el Consejo de Estado tiene una postura decantada desde el año 2019, “[…] tal y como se observó en el recuento jurisprudencial arrimado con el escrito de la acción de tutela […]”. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, incluyendo el de relevancia constitucional, puesto que se pretende el amparo de derechos fundamentales vulnerados ante la falta de reconocimiento de la sanción moratoria, para lo cual transcribió fragmentos de sentencias proferidas por diferentes secciones del Consejo de Estado, en las cuales se estudió de fondo el asunto y se concluyó que sí revestía relevancia constitucional.
Refirió que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 28 de julio de 2019 decidió la impugnación de una sentencia de tutela de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en un asunto de similar naturaleza en el que señaló que la acción cumplía con la relevancia constitucional. Indicó que en esa y otras sentencias se arribó a “[…] acertadas conclusiones que siguen siendo postura en el Consejo de Estado, ya que en el interregno en el cual se radicó la acción de tutela y hasta la fecha del día de hoy se profirió el pronunciamiento más reciente en la materia, fue proferido el 19 de enero de 2023, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente Dr. William Hernández Gómez, consistente en un 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fallo de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que mientras estamos en el presente trámite de la acción constitucional, el Consejo de Estado ratifica su postura en el tema de sanción moratoria cesantías anualizadas – Docente […]”.
Arguyó que la Corte Constitucional mediante sentencia SU-098 de 2018, indicó que en virtud de los principios de igualdad, in dubio pro operario y de conformidad con la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues se trata de servidores públicos beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social, “[…] es por ello, que no es de recibo para esta parte procesal que se afirme que el presente asunto no tiene relevancia constitucional, por cuanto al no tener los docentes la garantía de la prestación claramente vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, luego entonces, se evidencia una clara vulneración de índole constitucional.
Es decir, que la única forma de garantizar el auxilio de cesantías es con la respectiva consignación efectiva […]”. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 9 de agosto de 2023, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-33-33-004-2022-00201-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y a los principios de seguridad jurídica y de perpetuatio jurisdictionis, habida cuenta que, 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a juicio de la accionante, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución Política, toda vez que la decisión cuestionada “[…] no apareja el contenido de la ley y de la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa […]”.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA de esta Corporación que, a través de providencia de 26 de octubre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo, por considerar que incumplía con el requisito general de la relevancia constitucional, habida cuenta que la controversia examinada es de carácter legal y económico, pues se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías.
La actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio y afirmando que la solicitud sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto “[…] al no tener los docentes la garantía de la prestación claramente vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, luego entonces, se evidencia una 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clara vulneración de índole constitucional.
Es decir, que la única forma de garantizar el auxilio de cesantías es con la respectiva consignación efectiva […]”. Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados al denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 15001-33-33-004-2022-00201-01.
En ese orden, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. En este punto, la Sala advierte que la finalidad de la actora con la solicitud de amparo de la referencia es que se reconozca la sanción moratoria solicitada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho.
Cabe señalar que sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 20198, sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación 8 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019. Referencia: Expedientes T7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562.
M.P. Carlos Bernal Pulido 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que los argumentos relacionados con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no pueden acreditar vulneración de derecho fundamental alguno, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela.
Dicha posición fue reiterada por esta Sala mediante sentencia de 15 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de julio de 20219, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, en un asunto en el que se pretendía dejar sin efectos unas providencias judiciales que denegaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional10, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».11 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. Actora: BOLIVIA MERCEDES PACHECO GONZÁLEZ. M.P. Oswaldo Giraldo López 10 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación12, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [14]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [14] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [16].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una [16] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [17] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [18] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [19] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por la actora.
En efecto, se advierte que lo pretendido por la accionante con la 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente solicitud es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales el juez ordinario desconoció y negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías, lo cual conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por esta Sala, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Cabe señalar que, esta Sección20, al igual que las Secciones Tercera, Cuarta y Quinta de esta Corporación21, ha venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que no cumplen con el citado requisito general de procedibilidad.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 20 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15- 000-2021-01425-01; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022 expediente número 11001-03-15-000-2022-01593-00. 21 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 17 de marzo de 2022 expediente número 11001-03- 15-000-2022-01048-00; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01482- 01; de 8 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-2021-02351-00; de 20 de mayo de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01836-00. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-05460-01 Actora: TERESA DE JESÚS PIRATEQUE MUÑOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.