Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11327-01 Demandantes: IVÁN DE JESÚS ZAPATA ZAPATA Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Indebida escogencia del medio de control – Confirma negativa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el 1 de febrero de 2022.

En ese fallo se negó la solicitud de amparo. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Mediante escrito enviado el 3 de diciembre de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Iván de Jesús Zapata Zapata y la señora Inés Ofelia Castaño de Zapata, actuando por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en procura de la defensa de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La anterior solicitud de amparo obedece a la providencia del 7 de julio de 2021, proferida por la referida autoridad judicial que, en segunda instancia, revocó lo resuelto por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que había negado las excepciones planteadas para, en su lugar, declararlas prósperas [específicamente las de caducidad e inepta demanda] al considerar que el medio de control interpuesto contra el Departamento de Antioquia era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, como en efecto lo hicieron1. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora pidió: 1 El proceso ordinario se identificó con el radicado N.º 05001-33-33-015-2017-00614-00/01. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: Solicito a la H. Sala de Decisión Constitucional del H. Consejo de Estado revocar el auto interlocutorio 190 de Fecha 7 de Julio del 2021, proferido por La Sala Cuarta de Oralidad del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, y como mecanismo transitorio, para evitar que se siga materializado el perjuicio irremediable, a mis poderdantes; tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso y las formas propias del juicio, acceso a la administración de justicia, y prevalencia del derecho sustancial, garantizado en los artículos, 29 y 228 y 229 de la Constitución Nacional en conexidad con el principio de Seguridad Jurídica, derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta.

SEGUNDA: Como consecuencia se ordene a la Juez 15 Administrativo oral de Medellín, continuar el tramite frente al medio de control de reparación Directa bajo el radicado 05001 33 33 015 2017 00614 00.

TERCERO: De considerarlo mas expedito y oportuno, ordene al Juez Veintidós Civil del Circuito de Medellín, la apertura del incidente de pago de mejoras dentro del proceso Radicado No. 05001-31-03-013-2009-00475-00. [Transcripción literal]. 1.3. Hechos 4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera2: 5.

El Departamento de Antioquia celebró contrato de concesión N.º CO-97-20- 1811 con el consorcio Túnel Aburra Oriente S.A. para la construcción de la obra de infraestructura vial denominada Proyecto de conexión vial túnel Aburra – Oriente y obras complementarias. 6. En razón a ello, el ente territorial ordenó, mediante las Resoluciones 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013, 112889 del 15 de diciembre de 2013 y 006773 del 17 de febrero de 2014, la expropiación administrativa del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-379163, así como de las fajas de terreno con matrícula inmobiliaria 001-1207130, 001-1180185, 001-1237036 y 001-123700373. 7.

Respecto de los referidos predios se adelantó proceso reivindicatorio, siendo demandante la Universidad Pontificia Bolivariana y demandados los hoy accionantes (y demandantes en reconvención), cuyo conocimiento, correspondió al Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín4. Esta autoridad judicial, mediante sentencia de 1 de agosto del 2017, declaró, por un lado, que los mencionados inmuebles pertenecían al ente universitario5 y, por otro, que los actores, tenían derecho a cobrar las mejoras realizadas. 2 Esta información se extrae de lo desarrollado por el juez de primera instancia verificado con el contenido de la acción de tutela y la información del proceso ordinario. 3 La parte actora indicó en la demanda del medio de control que eran poseedores parciales de dichos inmuebles desde el 16 de octubre de 2004 para lo cual, desde el año 2008, protocolizaron ante escritura pública dicha situación. 4 Proceso identificado con el radicado N.º 05001-31-03-013-2009-00475-00. 5 Al proferirse sentencia, el juez civil señaló que ahora los inmuebles pertenecían a la Gobernación de Antioquia.

Al respecto, la Sala no tiene más información sobre lo surtido en aquel proceso reivindicatorio, pues solo cuenta con el fallo aportado por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín con el escaneo del expediente que se debate en esta sede constitucional Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

El señor Zapata Zapata y su esposa aseguran que nunca fueron notificados de los actos que ordenaron la expropiación administrativa, lo que conlleva, a su juicio, al desconocimiento de las disposiciones del artículo 69 de la Ley 388 de 1997; así como tampoco se les notificó personalmente la oferta de compra, del avaluó o cualquier negociación y mucho menos de los referidos actos, violando lo dispuesto en los artículos 66, 67, 70 y 72 del CPACA. 9.

La primera operación de desalojo del inmueble con Matrícula Inmobiliaria 001- 379163 se materializó los días 20 y 21 de abril del 2016, con fundamento en el proceso policivo que adelantó el corregidor de Santa Elena – Antioquia, con radicado 000002- 0021533-15-00. Y la segunda, respecto de las franjas de terreno ya referidas, el día 12 de mayo del 2017, también, de conformidad con un proceso de la misma naturaleza, con radicado 000002-0000992-17-00. 10.

Con fundamento en lo sucedido, los accionantes, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra el Departamento de Antioquia, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los daños causados en virtud de la operación administrativa “ilegal de expropiación”, que se materializó con el desalojo de los predios en cuestión. 11.

El asunto fue asignado al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, luego del trámite correspondiente, mediante auto del 18 de enero de 2021, resolvió declarar no probadas las excepciones de “falta de competencia, haberle dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, inepta demanda – indebida escogencia del medio de control e ineptitud sustancial de la demanda”, formuladas por la sociedad Concesión Túnel Aburra Oriente S.A., Seguros Generales Suramericana S.A., Plannex S.A. y La Previsora S.A. De igual forma declaró no probada la excepción de caducidad, propuesta por Seguros Generales Suramericana S.A. y La Previsora S.A. 12.

La entidad demandada y las llamadas en garantía interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo todos concedidos, salvo el presentado por el Departamento de Antioquia al resultar extemporáneo. 13. La segunda instancia fue desatada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que, en providencia de 7 de julio de 2021 revocó lo resuelto por el a quo.

En su lugar, declaró probadas las excepciones de inepta demanda por falta de requisitos formales, así como la de “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde y la indebida escogencia del medio de control”, al considerar que lo correcto era haber impetrado el de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, respecto de este, se encontraba probada la excepción de caducidad.

Por lo anterior, dio por terminado el proceso. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sustento de la vulneración 14. La parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales al desconocer que “[e]xiste una fuente clara del daño como es la operación administrativa de desalojo [pues] no fue[ron] las resoluciones de expropiación la fuente del daño [sino] la operación administrativa de desalojo”, por lo que a su juicio era pasible de interponerse demanda de reparación directa conforme a los lineamientos fijados en el artículo 140.2 CPACA. 15.

En consonancia invocó los siguientes defectos: 16. Fáctico: adujo que la valoración probatoria por parte del ente demandado es caprichosa y sesgada, por cuanto no hizo un análisis integral de las mismas, pues no tuvo en cuenta los hechos de la demanda en donde narró lo ocurrido con la “operación administrativa de desalojo”, habilitando así el mencionado medio de control. 17.

Procedimental absoluto y violación directa de la Constitución: indicó que la accionada omitió la aplicación de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 90, 228 y 229 de la Constitución Política y el 140 de la Ley 1437 de 2011. 1.5. Trámite de primera instancia 1.5.1. Admisión 18. Mediante auto de 13 de diciembre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B admitió la presente acción de tutela.

En consecuencia, ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. Asimismo, dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés al Departamento de Antioquia, a la Concesión Túnel Aburra Oriente S.A. y a Seguros Generales Suramericana S.A. 1.5.2.

Intervenciones 1.5.2.1. Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín 19. Señaló que se abstenía de pronunciarse respecto a la vulneración alegada, toda vez que la misma se dirige, exclusivamente, contra la decisión proferida el 7 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.5.2.2. Departamento de Antioquia 20.

Solicitó desestimar las pretensiones de amparo. En primer lugar, adujo que, para adelantarse el proceso de expropiación se respetaron las condiciones reales Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre los títulos y la condición de ocupante ilegal de los accionantes, tal como lo estableció el Juzgado Veintidós Civil de Circuito en el proceso ordinario reivindicatorio. 21.

Recordó que en aquella decisión se: i) declaró que el dominio pleno y absoluto de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 001 379163 y 001 624371 pertenecía a la Universidad Pontificia Bolivariana, hoy en cabeza del Departamento de Antioquia, y, ii) desestimó la pretensión de prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio a favor del señor Zapata Zapata, respecto de los referidos inmuebles. 22.

Sumado a ello, precisó que los tutelantes no tuvieron la calidad de poseedor material sobre los inmuebles objeto de discusión. Así, expuso que, al no configurarse ni demostrarse en el proceso ordinario reivindicatorio el referido título, lo que conllevó a que no operara la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio, quedó demostrado que los ciudadanos en cuestión nunca tuvieron la posesión o la titularidad sobre el inmueble expropiado. 23.

Reseñó que, en todo caso, el señor Zapata fue citado en diferentes oportunidades durante el proceso administrativo de expropiación, donde su asistencia fue irregular. 1.5.2.3. Seguros Generales Suramericana S.A. 24. Informó acerca de las actuaciones judiciales adelantadas en el trámite ordinario, para concluir que no hay lugar a acceder al amparo deprecado ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, teniendo en cuenta que lo pretendido por los accionantes es controvertir la legalidad de las actuaciones administrativas de expropiación que conllevaron a ser desalojados de predios respecto de los cuales afirman eran poseedores, cuya propiedad recae en cabeza de la Universidad Pontificia Bolivariana. 25.

Por tanto, encontró que, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia en su providencia, el medio de control idóneo para cuestionar los actos administrativos que declararon la expropiación, bajo argumentos de vicios del procedimiento, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues si bien el desalojo es consecuencia de un trámite expropiatorio “ilegal”, no es claro cómo puede decir que se ataca mediante reparación directa, cuando el supuesto del daño es precisamente la ilegalidad de las resoluciones mencionadas.

Además, refirió que, si el acto administrativo es plenamente válido al no presentarse acción alguna, no se entiende cómo son ilegales los efectos de este. 1.5.2.4. Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A. 26. Pidió desestimar las pretensiones de la solicitud constitucional, para lo cual acotó que los demandantes, tanto en los hechos, las pretensiones y en el fundamento Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de derecho de la demanda, insistieron en la ilegalidad del trámite de la expropiación, no sólo por la falta de vinculación de los poseedores sino por la ausencia de valoración de las mejoras. 27.

Además, recordó que en aquel documento se dijo que los perjuicios se derivaban de “la operación administrativa ilegal de expropiación”, es decir, del procedimiento de expropiación que se “materializó con el desalojo”, lo que significa que el cuestionamiento estaba centrado en el trámite de la expropiación y no en el desalojo, pues este simplemente fue la materialización de un proceso, a juicio de los actores, viciado e ilegal, lo que habilita el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 1.5.2.5.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, pese a haberlo notificado en debida forma, guardó silencio. 1.5.3. Sentencia de primera instancia 28. Verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, el a quo constitucional arribó a la conclusión que la autoridad accionada no incurrió en los defectos invocados.

Adujo que los argumentos expuestos en las providencias controvertidas son razonables, sin que se observara arbitrariedad, de tal forma la providencia cuestionada, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada. 29. Lo anterior puesto que, según su análisis, se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso de acuerdo con los hechos y las pretensiones planteadas en el trámite ordinario. 30.

Por ello, concluyó que se está ante un mero desacuerdo con la interpretación de los hechos y de las pruebas realizada por la autoridad judicial accionada en la providencia acusada. 31. Finalmente, en cuanto a la pretensión de amparo consistente en que se ordenara al Juez Veintidós Civil del Circuito de Medellín la apertura del incidente de pago de mejoras dentro del proceso N.º 05001-31-03-013-2009-00475-00, aquella Sala de Decisión resolvió no referirse al asunto teniendo en cuenta que dicha autoridad judicial no fue identificada como accionada, no fue vinculada al presente asunto y, sobre todo, no se expuso ningún argumento en su contra, por lo que “invitó” a los accionantes a que, de considerarlo, iniciaran ante aquella autoridad judicial el trámite que consideren pertinente.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.4. Impugnación 32. La parte actora presentó su escrito de impugnación, en el que solicitó revocar la decisión por cuanto el a quo de tutela adoptó una decisión contraria: i) al ordenamiento legal (como consecuencia del equivocado estudio sobre el medio de control idóneo); ii) al marco constitucional (respecto de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 228 y 229 de la Constitución) y; iii) al régimen convencional (referente a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, así como a la Convención Americana de Derechos Humanos). 33.

En lo concerniente a la decisión adoptada dentro del medio de control, expuso que la fuente del daño fue la operación administrativa de desalojó y la ocupación que hizo el Departamento de Antioquia de los predios que estaban en su posesión, lo que permite evidenciar la interpretación equivocada de los artículos 140 del CPACA y 58 y 90 de la Constitución que habilitarían, conforme a su criterio, la procedibilidad de la reparación directa. 34.

Además, reiteró que la autoridad judicial accionada interpretó de forma parcial los hechos, pretensiones, pruebas y anexos de la demanda, en la que, como demandantes, identificaron con precisión la actuación del Departamento de Antioquia (desalojo), que, a su juicio, les irrogó un perjuicio y no, como lo indicó aquel tribunal y el a quo constitucional, en los actos administrativos de expropiación. 35.

Finalmente, la parte actora puso de presente que hubo un desconocimiento del precedente de la sentencia SU-282 de 2019. 1.6. Trámite en segunda instancia 36. Mediante auto de 17 de mayo de 2022, el magistrado ponente de la presente decisión ordenó vincular, en calidad de terceros con eventual interés, a efectos de que adelanten la actuación que estimen pertinente a la sociedad Plannex S.A., a la Previsora S.A. y al Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín. Sin embargo, la primera de ellas guardó silencio; en contraste, las entidades restantes contestaron así: 1.6.1.

Intervenciones 1.6.1.1. Previsora S.A. 37. Adujo que el mecanismo constitucional no reúne los requisitos necesarios para que el asunto sea valorado de fondo por el Consejo de Estado. Lo anterior en la medida en que se pretende adelantar una tercera instancia sin que exista una omisión en la valoración probatoria por parte del tribunal demandado o un error grosero en la valoración de la norma que permita superar su estudio.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.2. Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín 38. Manifestó que se abstendría de referirse sobre los reproches constitucionales, pues considera que éstos son del resorte exclusivo de quien profirió la decisión cuestionada. 1.6.1.3.

Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A. 39. Solicitó que le fuera compartido el escrito de impugnación presentado por los tutelantes para lo cual la Secretaría General del Consejo de Estado, mediante Oficio N.º JJ/1248 de 23 de mayo de 2022 tramitó el requerimiento, sin que la sociedad emitiera pronunciamiento adicional. 2. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia 40. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 1 de febrero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.

Cuestiones previas 41. Con relación al cargo de desconocimiento del precedente invocado en la impugnación, la Sala no emitirá pronunciamiento sobre este comoquiera que se trata de un argumento nuevo, por lo que realizar un estudio sobre el mismo implicaría una trasgresión de las garantías constitucionales a la defensa y contradicción de la autoridad accionada. 42.

Ahora, la Sala advierte que la parte actora en su escrito inicial planteó el defecto procedimental y en sede de segunda instancia lo denominó sustantivo. Empero, comoquiera que los argumentos empleados en uno y otro son los mismos, es de advertir que, si se superan los requisitos de procedibilidad, este será analizado. 2.3. Legitimación en la causa 43.

El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 45.

Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 46. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.

Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 47. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 48.

En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda6. 49.

Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Iván de Jesús Zapata Zapata y la señora Inés Ofelia Castaño de Zapata son las personas que conformaron la parte demandante en el proceso en el que declararon la: i) excepción de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde; ii) indebida acogencia del medio de control; iii) caducidad de este e; iv) inepta demanda por falta de requisitos formales.

En consecuencia, están legitimados en la causa por activa 50. Por otro lado, esta Sección evidencia que, el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad judicial que profirió la decisión que resolvió lo previamente referido, por ende, goza de legitimación en la causa por pasiva. Ahora, aunque el a quo señaló que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín era 6 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculado en calidad de demandado, lo cierto es que esta Magistratura advierte que los reproches en la acción de tutela únicamente se encaminan a controvertir lo resuelto por el tribunal en cita, por lo que, en lo atinente a aquella autoridad mantendrá su vinculación, pero como tercero con interés. 2.4.

Problemas jurídicos 51. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 1 de febrero de 2022 en la que se decidió negar el amparo invocado por la parte actora. 52. En consecuencia, teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, los defectos formulados, el material probatorio recaudado, los informes presentados y los planteamientos reiterados en el escrito de impugnación, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan en el caso bajo estudio los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial? 53.

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos invocados, por presuntamente incurrir en los defectos sustantivo y fáctico al proferir el auto del 7 de julio de 2021, mediante el cual revocó la decisión emanada por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, para, en su lugar, dar por terminado el proceso de reparación directa que se adecuó al de nulidad y restablecimiento del derecho? 54.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; de superarse lo anterior iii) nociones de los defectos invocados y; iv) el análisis del caso concreto. 2.5.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 55. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8.

En la 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 56.

A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial12. 57.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado, iv) relevancia constitucional, v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);

Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 12 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).

Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 59. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 2.5.1. Tutela contra decisión de tutela 60. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad. En efecto, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial controvertida fue proferida en el trámite del medio de control de reparación directa que se adecuó al de nulidad y restablecimiento del derecho que promovieron el señor Iván de Jesús Zapata Zapata y la señora Inés Ofelia Castaño de Zapata contra el Departamento de Antioquia y otros. 2.5.2.

Inmediatez 61. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia de 7 de julio de 2021. En consecuencia, la Sala evidencia que la acción de tutela contra providencia judicial radicada el 3 de diciembre de 2021, se presentó dentro de un término razonable aún sin contarlo desde la ejecutoria de la providencia mencionada. 62.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514, para 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.3.

Subsidiariedad 63. Respecto de este requisito, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera causarle a sus derechos fundamentales; esto, toda vez que, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no procede ningún recurso ordinario. 64.

De los argumentos expuestos en el libelo inicial tampoco se advierte que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia contenidos en los artículos 248 y 256 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.4. Relevancia constitucional 65. Para la Sala es necesario precisar que este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia que dio por terminado el proceso adecuado al de nulidad y restablecimiento del derecho como consecuencia de la caducidad derivada de la indebida acogencia del medio de control comoquiera que, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

Por tanto, considera que, la autoridad judicial demandada interpretó indebidamente los hechos que promovieron aquel trámite y, con ello, la norma que regula el mismo. 66. En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 67.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste la presunta violación o amenaza a unos derechos fundamentales, pilares del sistema judicial, como lo son los invocados en la presente acción de amparo. 68. Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, su aplicación y eficacia, la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.5. Identificación razonable de los hechos generadores de la presunta vulneración y los derechos trasgredidos 69.

En relación con este aspecto, la Sala considera que la parte actora ha presentado con claridad que la transgresión de sus derechos se deriva, en su entender, de una decisión absolutamente desproporcionada, toda vez que se interpretó inadecuadamente la norma que regula el medio de control de reparación directa ante el equivocado estudio de la situación fáctica que motivó activar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que conlleva a la configuración de los defectos sustantivo y fáctico. 70.

Ciertamente, la Sala considera que los tutelantes expusieron con amplitud y razonabilidad los argumentos de constitucionalidad que habilitan el mecanismo bajo análisis, lo que permite superar el requisito en cuestión. 2.5.6. Irregularidad procesal 71. Finalmente, no se observa que se haya alegado una irregularidad procesal, razón por la que no es procedente su análisis en el caso concreto, pues aun cuando se advirtió un defecto procedimental, lo cierto es que, en realidad, se fundamentó en el presunto incumplimiento de unas normas por lo que, para esta Sección, dicho cargo alude a un defecto sustantivo. 72.

Así las cosas, habiéndose cumplido los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala analizará si en el caso concreto se encuentran configurados los defectos alegados por la accionante, para lo cual pasará en un primer momento a realizar una explicación general sobre estos, anticipando que su estudio se realizará de manera conjunta ante la relación intrínseca entre ellos. 2.6.

Nociones de los defectos invocados 2.6.1. Sustantivo 73. La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”15. 74.

Este concepto se fue desarrollando, y posteriormente el Alto Tribunal precisó que este se configura cuando “en ejercicio de su autonomía e independencia, [el juez] desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores. Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma.

Como puede suceder, por ejemplo, cuando se desborda el 15 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 de 2002. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenido de la norma y se imponen mayores barreras a las exigidas por el legislador para conceder el derecho o se desconocen normas que debían aplicarse” 16. 75.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 76.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.2. Fáctico 77. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201517, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. 78.

Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-573 de 2017. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia del 12.11.15., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere que la parte: a) Identifique el elemento probatorio que solicitó b) Demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Exponga las razones por las cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señale de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.

Así las cosas, se configura siempre que el interesado: a) Identifique los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que la parte: Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Evento Características a) Precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) Identifique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Refiera la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 79.

Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 80. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución Política. 81.

Asimismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión. 2.7. Caso concreto 82. De acuerdo con lo explicado a lo largo de esta providencia, los reproches de la la parte actora obedecen a que, bajo su juicio, el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia de 7 de julio de 2021 por medio de la cual revocó la decisión que había declarado no probadas las distintas excepciones planteadas por las autoridades demandadas y llamadas en garantía al interior de un proceso, inicialmente de reparación directa, atinentes a la presunta indebida acogencia del medio de control, para en su lugar, declararla y con ello la caducidad del trámite adecuado al término perentorio que corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho. 83.

En relación con los defectos sustantivo y fáctico, la Sala los abordará en conjunto al encontrar su intrínseca relación. Esto por cuanto los tutelantes consideraron que, ante el estudio caprichoso y selectivo de los hechos que promovieron en la demanda del medio de control por parte de la autoridad accionada, esta desconoció que no resultaba procedente la nulidad y restablecimiento del derecho. 84.

Sobre lo referido se evidencia que los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata activaron el aparato jurisdiccional, a través de demanda fundada en una pretensión de reparación directa, con el fin de que se declarara administrativamente responsable al Departamento de Antioquia por el daño causado en virtud de la operación administrativa de expropiación –a su juicio ilegal– que se materializó con el desalojo un predio del que los actores se reconocían como poseedores. 85.

En relación con esto, el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al resolver las excepciones planteadas por el ente territorial y las llamadas en garantía18, las declaró no probadas pues encontró que, tanto la nulidad y restablecimiento del derecho como la reparación directa, tienen un propósito común: reparar.

Sin embargo, recordó que, para la procedencia de cualquiera de ellos, el origen del daño resulta determinante, debiéndose revisar sus requisitos formales, la 18 A saber: i) falta de competencia; ii) habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde; iii) ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y; iv) caducidad de la nulidad y restablecimiento del derecho.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad. 86.

Así, encontró que la fuente del daño en el caso bajo análisis no fue el acto administrativo de expropiación, sino las presuntas acciones y omisiones derivadas de este, pues fue esto lo que, acorde a su estudio, le pudo ocasionar el perjuicio a la parte actora que no estaba en la obligación de soportar. En ese sentido, encontró que, por la ejecución del acto, se configuró una operación administrativa susceptible de ser reclamada a través de la reparación directa. 87.

Ahora bien, y en contraste con lo mencionado, el tribunal accionado se planteó como problema jurídico determinar si el daño antijuridico alegado por los demandantes se generó en virtud de la operación administrativa (determinada por ellos como el primer desalojo realizado por el ente territorial los días 20 y 21 de abril de 2016) o si, por el contrario, en consideración a los hechos y pretensiones de la demanda, aquel asunto correspondía a una discusión de legalidad frente a los actos administrativos de expropiación de los predios sobre los cuales presuntamente ejercían posesión. 88.

De esta manera, remembró que, de conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437 de 2011, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de jurisdicción de lo contencioso administrativo no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. 89.

Conforme a ello, distinto a los señalamientos de los impugnantes, realizó un paralelismo sobre la procedibilidad tanto de la nulidad y restablecimiento del derecho como de la reparación directa, para lo cual tomó como fundamento los artículos 13819 y 14020 CPACA y argumentó lo siguiente21: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REPARACIÓN DIRECTA Es procedente cuando el daño proviene de un acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.

En ese sentido, Busca la declaratoria de responsabilidad del Estado cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra, se ocasiona un daño antijurídico que le 19 ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior (…). 20 ARTÍCULO 140.

REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. (…). 21 La tabla es construcción propia de esta Sala de Decisión en virtud de los argumentos referidos en la providencia bajo análisis.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma se causó un perjuicio y del cual se acusa su ilegalidad, esta será el mecanismo idóneo. resulta imputable y que, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar 90.

Asimismo, indicó que, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado22, existen casos excepcionales en los cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para buscar el reconocimiento de perjuicios causados por actos administrativos, siempre que no haya mediado entre el daño y la decisión acusada un acto de orden particular y cuando, además: i) se pretenda el resarcimiento de perjuicios causados por un acto de la administración sobre el cual no se solicita la declaratoria de nulidad, pero sí la indemnización por el rompimiento de las cargas públicas, esto es, en el caso del daño especial; ii) la fuente del detrimento deriva de la ejecución de un acto administrativo general que fue objeto de revocatoria directa o anulación jurisdiccional, y no existiere una situación jurídica consolidada y; iii) el perjuicio provenga de una ejecución irregular de la administración. 91.

Sumado a esto, el accionado judicial fue claro en evidenciar que, en contraposición a lo señalado por los actores en su escrito de tutela e impugnación, del contenido de la demanda en conjunto con los supuestos fácticos y jurídicos “el supuesto daño que se alega por la parte demandante se consolidó y concretó con las operaciones administrativas denominadas en el sub lite como ilegales, materializadas por el desalojo efectuado los días 20 y 21 de abril de 2016 inicialmente (…) despojando a la parte actora de las mejoras realizadas en los predios desalojados en virtud de la expropiación administrativa que previamente el Departamento de Antioquia a través de la Concesión Túnel de Aburra S.A. había efectuado”. 92.

Seguido a ello se refirió al hecho noveno de la demanda que, al tenor, decía:

NOVENO: Mis poderdantes, en su condición de poseedores materiales de los predios objeto de expropiación nunca fueron vinculados a los diferentes Procesos de Expropiación Administrativa, adelantados por la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, violando con ello lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, irregularidad sustancial que afecta la legalidad de la operación administrativa de expropiación y desalojo; configurándose una operación administrativa ilegal. 93.

Si bien no hizo alusión expresa a los demás hechos de la demanda, lo cierto es que este fue su pilar para señalar que existe diferencia entre operación administrativa 22 Ob. Cit. “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 3 de abril de 2013, expediente No. 26437, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente No. 38820 y sentencia del 31 de julio de 2014, expediente No. 29156”.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y acto administrativo, criterios determinantes para lograr identificar la procedencia del medio de control idóneo en la situación bajo estudio, esto es, reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho. 94.

Así, recordó que la operación administrativa comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones de la administración que, en todo caso, se encuentran ligadas al contenido o alcance del acto administrativo. Esto es así pues el acto es el que delimita los poderes de ejecución de la decisión del que se desprende la operación. 95.

En consecuencia, adujo: [L]a operación llevada a cabo, en cada caso, debe analizarse acatando estrictamente el contenido del acto administrativo, sin realizar juicios de valor sobre éste. Pues no es posible para el juez de lo contencioso administrativo, analizar el contenido del acto desde su legalidad o validez, en una acción de reparación directa, toda vez que, dicho análisis es propio de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; por lo que, todas las decisiones que tengan la naturaleza de acto administrativo deben estudiarse siempre bajo la premisa de estar amparadas por la presunción de legalidad de este. 96.

Entonces, al verificar los supuestos fácticos y jurídicos del caso concreto junto con sus pretensiones ordinarias el tribunal demandado encontró que el origen del daño que alegó la parte demandante se fundamentó en una operación administrativa en tanto reprochan la legalidad de la actuación de la administración en el proceso de expropiación. Esto es así pues los demandantes discutieron vicios de procedimiento y sustanciales que afectan los actos administrativos que determinaron el desalojo como perjuicio ocasionado por el Departamento de Antioquia23. 97.

Por tanto, para la autoridad accionada resultó claro que existían unos actos administrativos investidos de legalidad (para lo cual asumió que fueron expedidos con el lleno de todos los requisitos legales y por tanto resultan ser aptos para ser ejecutados), los cuales, si bien no eran oponibles a los demandantes, en tanto no contaban con el derecho real de dominio sobre los mismo, los perjuicios que pudieron causarles pudieron ser discutidos tanto en sede administrativa como judicial (sin que esto ocurriera). 98.

Lo anterior, puesto que, conforme al examen hecho por el tribunal, la vinculación de los actores al proceso de expropiación se iba a dar por la misma administración en consideración a la indemnización por mejoras que tenían derecho, la cual no pudo materializarse ante su renuencia de comparecer en aquel trámite (tal y como lo refirió el ente territorial en su intervención en esta tutela). 23 Como la ausencia de notificación de la decisión de expropiación adoptada por el ente territorial allá demandado.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99. Adicional, el fallador ordinario recordó que no era posible determinar una operación administrativa frente al desalojo de los predios, en tanto este se ejecutó con sujeción a lo ordenado en los actos administrativos de expropiación que fueron debidamente adelantados por la entidad competente y los propietarios de los bienes inmuebles, y frente a los cuales –como ya se indicó– no se iniciaron acciones legales que permitieran controvertir la legalidad de su expedición. 100.

Con ello el cuerpo colegiado accionado concluyó que, de manera razonable y acertada, la discusión no giró en torno a la reparación de un daño producto de una operación administrativa ejecutada por fuera de lo ordenado en los actos administrativos de expropiación, sino a cuestionar la legalidad que deviene de estos. 101. Ello es así, en palabras de la demandada, “en tanto la fundamentación de la ilegalidad de la operación administrativa recae sobre el proceso expropiatorio por la supuesta omisión de la entidad demandada en la notificación del proceso a los poseedores, circunstancias de hecho que dan lugar a concluir que el medio de control judicial procedente para debatir la controversia suscitada entre las partes era el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011” y no el de reparación directa, habiendo lugar a declarar las excepciones planteadas, la caducidad del mecanismo y con esto, la terminación de aquel proceso. 102.

Frente a este panorama, y en consonancia con el estudio juicioso hecho por la primera instancia24, para esta Sala de Decisión, no se encuentran configurados los defectos invocados pues como se observó, el Tribunal Administrativo de Antioquia tuvo en cuenta tanto los hechos que motivaron la interposición de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como los supuestos fácticos, normativos y jurisprudenciales que regulan la materia, específicamente la correspondiente a la debida acogencia del medio de control al momento de activar la jurisdicción de lo contencioso administrativo y las consecuencias jurídicas que trae la equivocada selección, lo que conlleva a confirmar lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y negar la petición de amparo ante la inexistencia de vulneración. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3.

FALLA PRIMERO: DESVINCULAR al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín en calidad de accionado, pero manteniéndolo en el presente proceso como tercero con interés. 24 El cual se realizó, a diferencia de lo dicho por los tutelantes en su impugnación, con respeto y sujeción de los mandatos constitucionales y legales para garantizar así los derechos de los participantes en este mecanismo.

Demandantes: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2021-11327-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 1 de febrero de 2022 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B por medio de la cual se negó la solicitud de amparo del señor Iván de Jesús Zapata Zapata y de la señora Inés Ofelia Castaño de Zapata.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.