CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (01) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / Confirma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la señora María Paulina Ríos Vásquez en contra de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023, por la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 4 de julio de 2023, la señora María Paulina Ríos Vásquez interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se dejaran sin efectos las sentencias de 27 de septiembre de 2022 y 18 de abril de 2023, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Girón, a través del cual se pretendía el reconocimiento y pago de la prima de navidad creada mediante las Ordenanzas 27 de 1946 y 7 de 1955, dictadas por la Asamblea del departamento de Santander. 1 68001-33-33-011-2021-00218-00/01.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.- La señora María Paulina Ríos Vásquez es docente nacionalizada y desde su nombramiento el 22 de agosto de 1977, se le venía pagando ininterrumpidamente la prima extraordinaria de navidad consagrada en la Ordenanza 10 de 1971.

No obstante, la Secretaría de Educación del municipio de Girón dejó de pagarle dicha prestación, aduciendo que la misma era inconstitucional. Inconforme con ello, la señora Ríos Vásquez instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Girón, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la referida prestación. El asunto fue conocido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, bajo el radicado 68001-33-33- 007-2018-00062-00; no obstante, mediante auto de 17 de noviembre de 2020 aceptó el desistimiento de las pretensiones formulado por la parte demandante. 4.- Posteriormente, la señora María Paulina Ríos Vásquez promovió de nuevo demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las entidades precitadas, en la que planteó como pretensiones el reconocimiento del derecho a devengar y/o continuar devengando la prima de navidad creada mediante las Ordenanzas 27 de 1946 y 7 de 1955, lo anterior debido a que el emolumento dejado de pagar no fue creado por la Ordenanza 10 de 1971, sino que es anterior al Acto Legislativo 01 de 1968. 5.- El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, bajo el radicado 68001-33-33-011-2021-00218-00, quien mediante sentencia de 27 de septiembre de 2022 declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por las entidades demandadas.

En suma, expuso que existe identidad entre el proceso radicado 68001-33-33-007-2018-00062-00, dentro del que se aceptó el desistimiento de las pretensiones y éste nuevo, toda vez que en ambos se buscaba un pronunciamiento sobre la pretensión de que se continuara pagando la prima extralegal denominada extraordinaria de navidad, así como su inclusión para liquidar la pensión y demás emolumentos. 6.- Inconforme con la anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, quien en fallo de 18 de abril de 2023 confirmó la decisión de primera instancia. Estimó que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada declarado por el A quo, en razón a que existía identidad de partes, causa y objeto entre el primer proceso promovido por la señora Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Ríos Vásquez, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro del que se aceptó el desistimiento de las pretensiones, y el analizado por esa Corporación. 7.- La parte accionante señaló que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales comoquiera que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en que las dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho difieren en la causa petendi, toda vez que en la primera se elevó como pretensión el reconocimiento y pago de la prima extraordinaria de navidad creada por la Ordenanza 10 de 1971, repitiendo el yerro de la administración de que dicha prestación había sido creada por el acto administrativo precitado, y en esa medida, los fundamentos de aquella tuvieron como objeto defender su legalidad; mientras que en la segunda el motivo por el que acudió a la jurisdicción fue para discutir el derecho a devengar y/o continuar devengando las primas de navidad creadas por las Ordenanzas 27 de 1946 y 7 de 1955, por cuanto dicha prima no fue creada por la Ordenanza 10 de 1971; sumado al hecho que se fundamentó en 3 normas y 1 concepto distinto, específicamente (i) las Ordenanzas 13 de 1956 y 120 de 1967, (ii) el artículo 3 del Decreto 1045 de 1978 y, (iii) el concepto con radicado 2302 del 28 de febrero de 2017, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 8.- Recalcó también que las dos demandas no guardan similitud de objeto, comoquiera que el beneficio económico al que hace referencia la Ordenanza 10 del 16 de diciembre de 1971, fundamento del primer proceso, difiere considerablemente de las primas que se pretenden con el segundo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales se encuentran fundadas en las Ordenanzas 27 de 1946 y 7 de 1955, modificada por las Ordenanzas 13 de 1956 y 120 de 1967. 9.- Por otra parte, sostuvo que la Ordenanza 27 de 1946 fue modificada por la 13 de 1956, ampliando para los empleados y obreros departamentales el beneficio de la prima de Navidad en cuantía equivalente en un 100% de la asignación mensual, pagadera en dos contados iguales y, que posteriormente la Asamblea Departamental de Santander mediante la Ordenanza 120 de 1967, sin derogar en modo alguno la 13 de 1956, la 27 de 1946 y 7 de 1955, creó una nueva prima de navidad, equivalente a un sueldo pagadero en su totalidad en el mes de diciembre. 10.- Además, sostuvo que en la segunda demanda se argumentó la subrogación y no la derogatoria de las normas departamentales que crearon las primas de navidad pretendidas en la demanda; no obstante el Ad quem en aras de justificar la identidad Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) de objeto entre las dos demandas, dio por sentado que la Ordenanza 10 de 1971 derogó las normas que crearon las primas de navidad reclamadas en la segunda demanda, prejuzgando así sobre la legalidad de esta. 11.- Finalmente, señaló que el fenómeno de la cosa juzgada formal configurado a partir del desistimiento de la primera demanda, debe ceder ante el principio de irrenunciabilidad de beneficios mínimos laborales, aún más cuando se discute el derecho de prestaciones periódicas dejadas de pagar unilateralmente por la administración. B. Sentencia de primera instancia 12.- Mediante providencia del 31 de agosto de 20232, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto carece de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora no identificó ni sustentó con suficiencia el defecto que, en su criterio, se configuró con la decisión recurrida.

Adicionalmente adujo que de los argumentos planteados en el escrito de tutela tampoco es posible adecuar alguna causal específica de procedibilidad, comoquiera que de ellos lo que se desprende es la utilización del mecanismo de amparo como una tercera instancia. C. La impugnación 13.- En desacuerdo con lo anterior, la parte accionante interpuso impugnación. Primero trajo a colación extractos de los siguientes fallos: i) T-419 de 2011, ii) SU- 695 de 2015, iii) SU-245 de 2021 y, iv) SU-029 de 2023, todos relacionados con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en las cuales se hace referencia a la relevancia constitucional. 14.- Posteriormente, indicó que en el fallo no se dio aplicación al principio iura novit curia; además según lo establecido por la Corte Constitucional, la accionante no tiene la obligación de señalar fundamento jurídico alguno y tampoco está obligada a mencionar explícitamente la denominación de las causales específicas de procedencia que alega en contra de la providencia. Por lo tanto, arguyó que quien recurre a la acción de tutela no debe padecer consecuencia adversa alguna por los yerros en los argumentos o divagaciones de índole jurídico y, menos aún, ser utilizados estos argumentos para denegarle el acceso a la acción de tutela (citó apartes de un fallo -no indicó su radicado-). 2 Notificada el 22 de septiembre de 2023.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 15.- La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19913.

E. La acción de tutela contra providencias judiciales 16.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes4: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 17.- Para determinar si una acción de tutela contra una providencia judicial cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos5: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 3 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 18.- De otro lado, al accionante le asiste el deber de identificar de manera razonable, los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales.

En ese sentido, si bien la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, lo cierto es que cuando se ejerce contra una providencia judicial es necesario que se indique en qué consiste la vulneración de los derechos fundamentales alegados y, en particular, que se explique de qué forma la providencia censurada se constituyó en una actuación contraria al orden jurídico, en la medida en que resultaría desproporcionado exigir al juez constitucional que revise integralmente un proceso judicial para determinar si se transgredió una prerrogativa de carácter fundamental. 19.- En ese sentido, este requisito general de procedencia de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial es compatible con los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada, puesto que el amparo constitucional no puede tomarse como un medio alternativo, adicional o complementario para ampliar de forma indefinida e ilimitada en el tiempo la resolución de controversias judiciales6.

No se trata de dotar a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, pero sí de exigir al demandante claridad y suficiencia respecto del defecto de la providencia y de la posible vulneración de uno o de varios derechos fundamentales lo que de paso evitará que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural, en perjuicio de los principios de seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial.

F. Análisis del caso concreto 20.- Revisado el escrito de tutela, las pruebas, el escrito de impugnación y el expediente digital contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, pues una revisión de los exiguos planteamientos aducidos en el escrito tutela y de impugnación, permite advertir que el caso carece de relevancia constitucional por falta de carga argumentativa. 21.- Como se mencionó anteriormente, la accionante considera que sus derechos fundamentales fueron vulnerados con el fallo de 18 de abril de 20237 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la cosa juzgada, al estimar que existía identidad de partes, causa y objeto entre el primer proceso promovido por la señora María Paulina, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Séptimo 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-081 de 2020. 7 Se analizará el asunto solo frente a esta providencia, en la medida en que fue la que resolvió de manera definitiva litis de asunto.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro del que se aceptó el desistimiento de las pretensiones, y el analizado por esa Corporación. 22.- No obstante lo anterior, se advierte que la parte actora centró sus argumentos únicamente en indicar (i) la razón por la cual los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho por ella promovidos ante la justicia ordinaria eran disímiles, (ii) qué ordenanzas crearon la prima solicitada y (iii) cuáles argumentos expuso en cada escrito de demanda; sin realizar algún tipo de explicación adicional o específica, tendiente a endilgarle un defecto o yerro a la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Santander; tampoco desarrolló una argumentación dirigida a establecer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales alegados, ni indicó cómo el actuar de la accionada le causa un perjuicio irremediable; por lo que es evidente que la solicitud carece de carga argumentativa. 23.- En ese contexto, contrario a lo manifestado por la accionante en su impugnación, se advierte que no basta con que la parte actora enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que, a su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve, de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 24.- Al respecto, debe recordarse que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no sólo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no sólo por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan. 25.- De no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, materialmente sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, a no dudarlo, cuestionaría los fundamentos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) y con éste, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de los fines estatales y los derechos de los asociados. 26.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, construir ni endilgarle algún defecto al fallo de 18 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades. 27.- Finalmente, sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que las circunstancias fácticas que dieron paso a la decisión sometida a estudio, y de los fundamentos jurídicos que expuso el Tribunal Administrativo de Santander, no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en defecto alguno; por el contrario, se advierte que la decisión cuestionada encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, y los temas puestos a su consideración a través del escrito de apelación, confrontados con las preceptivas legales que lo delimitan, así como la jurisprudencia aplicable, los cuales ayudaron a llegar a la conclusión que existía cosa juzgada en el presente asunto. 28.- Además de ello, se evidencia que la parte accionante pretende con esta acción constitucional reabrir un debate definido por el juez natural, convirtiendo este amparo en una tercera instancia, al no estar de acuerdo con la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander; lo cual se puede verificar, cuando se compara lo dicho en este mecanismo constitucional con lo planteado en el proceso ordinario de nulidad y restableciendo del derecho, en los que se expuso lo mismo, es decir, recalcó de nuevo la diferencia de los procesos, las ordenanzas que regulaban la prima de pretender le sea reconocida y la razón por la cual tiene derecho a la misma, argumentos que fueron resueltos de forma extensa e íntegra por el tribunal accionado en el fallo cuestionado.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 29.- Así, resulta claro que los esfuerzos argumentativos de la parte accionante se orientaron a continuar cuestionando que no concurrían los elementos necesarios para que se declarara probada la excepción de cosa juzgada en el proceso ordinario; y no a demostrar que el Tribunal incurrió en un defecto o yerro con incidencia constitucional, que implicara una censura por parte del juez de tutela, en tanto comportaba una vulneración a sus derechos fundamentales.

En tal sentido es claro que se pretende instrumentalizar la acción de tutela para estatuir una suerte de tercera instancia en la que el juez constitucional funja como superior funcional del Tribunal, y no como lo que en esencia debe ser, un garante de los derechos fundamentales y de su efectiva realización, en este caso, en el contexto de un proceso judicial. 30.- Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia de 31 de agosto de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado. 31.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 8 VF Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03650-01 Demandante: María Paulina Ríos Vásquez Demandado:Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.