CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: HILDA ACOSTA DE MANRIQUE Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Tema: No se acreditó daño antijurídico por construcción de vía del orden nacional.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 26 de junio de 2009, el INVIAS suscribió un contrato de obra con el Consorcio Vías Nacionales, para que este último construyera una vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta.

El 30 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique vendió al INVIAS una franja del predio “Las Gaviotas”, que se encontraba ubicado en el trayecto de la vía que se iba a construir. Según lo narrado en la demanda, la ejecución de la obra vial hizo que el predio “Las Gaviotas” quedara incomunicado y afectó al negocio porcícola que se realizaba en el lugar.

La demandante considera que la Nación – Ministerio de Transporte, el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales son patrimonialmente responsables por “extinguir de manera definitiva la servidumbre de tránsito y vía de acceso a la propiedad [‘Las Gaviotas’] y “afectar definitiva y totalmente la industria pecuaria allí establecida”. 2 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de mayo de 20141, Hilda Acosta de Manrique, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales, para que se les declarara patrimonialmente responsables por “extinguir de manera definitiva la servidumbre de tránsito y vía de acceso a la propiedad [‘Las Gaviotas’] y “afectar definitiva y totalmente la industria pecuaria allí establecida”.

Como pretensiones de su demanda, la accionante solicita condenar a las entidades demandadas a pagarle, por daño emergente, la suma de $284.200.000; por lucro cesante consolidado, la suma de $503.660.000; y por lucro cesante futuro, la suma de $5.540.260.000. En apoyo de las pretensiones, la demandante afirma que, mediante escritura pública No. 2457 del 2 de octubre de 2006, adquirió el predio rural “Las Gaviotas”, ubicado en la vereda “Vericute” del municipio de Floridablanca (Santander).

Sostiene que el 26 de junio de 2009, el INVIAS suscribió el contrato de obra No. 656 con el Consorcio Vías Nacionales, para que este último construyera una vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta. Aduce que, mediante escritura pública No. 1198 del 30 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique vendió al INVIAS una franja del predio “Las Gaviotas”, que comprendía la vía de acceso al mismo y se destinaria a la construcción de la carretera atrás referida.

Indica que la ejecución de la obra hizo que el predio “Las Gaviotas” quedara incomunicado y afectó al negocio porcícola que se realizaba en el lugar. 1 Fl. 58 a 69, C. 1. 3 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique La demandante considera que la Nación – Ministerio de Transporte, el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales son patrimonialmente responsables por “extinguir de manera definitiva la servidumbre de tránsito y vía de acceso a la propiedad [‘Las Gaviotas’] y “afectar definitiva y totalmente la industria pecuaria allí establecida”. 2.

Contestaciones El 9 de julio de 20142 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. El INVIAS3 indicó que para la época en que se construyó la obra, no existía servidumbre de tránsito en el predio “Las Gaviotas”. Formuló como excepción la de “inexistencia de la obligación de indemnizar”. 2.2.

El Consorcio Vías Nacionales4 manifestó que no le asistía responsabilidad frente al daño reclamado. Señaló que la Corporación Autónoma de la Meseta de Bucaramanga fue quien realizó el cierre de la granja porcina por incumplir la normativa ambiental. Propuso como excepciones las de “ilegitimidad en la causa por activa” e “inexistencia de relación de causalidad entre los daños alegados y la denominada extinción de la servidumbre de tránsito”. 2.3.

La sociedad Parsons Brinckerhoff Colombia S.A.S.5, llamada en garantía por el INVIAS6, se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que la actora no probó el daño antijuridico, pues no acreditó la explotación económica del predio para la época en que se ejecutó la obra. Propuso como excepciones las de “inexistencia del daño alegado”, “falta de legitimidad en la causa por activa” y “ausencia de nexo causal entre los daños y la conducta de los demandados”. 2 Fl. 72 y 73, C. 1. 3 Fl. 95 a 122, C. 1. 4 Fl. 91 a 94, C. 1. 5 Fl. 38 a 55, C. 1. 6 Mediante auto del 7 de mayo de 2015 (Fl. 30 a 30, C. 2.) el Tribunal Administrativo de Santander aceptó el llamamiento en garantía realizado por el Invías. 4 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 2.4.

Mapfre Seguros Generales de Colombia7, llamada en garantía por el INVIAS8, se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que durante la ejecución de la obra la entidad pública mantuvo el acceso al predio de la demandante. 2.5. A.C.E. Seguros S.A.9, llamada en garantía por el Consorcio Vías Nacionales10, reiteró los argumentos expuestos por la entidad llamante.

Formuló como excepciones las que denominó “ausencia de responsabilidad de las demandadas” y “cobro de lo no debido”. 2.6. El Ministerio de Transporte guardó silencio. 3. Audiencia inicial El 22 de septiembre de 201511, el Tribunal Administrativo de Santander celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio.

Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar “si la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales son administrativamente responsables por los perjuicios causados a la señora Hilda Acosta de Manrique, en virtud de la destrucción de la servidumbre de tránsito en el inmueble denominado ‘Las Gaviotas’, ubicado en el municipio de Floridablanca, por la ejecución del proyecto denominado ‘Doble Calzada Bucaramanga – Cúcuta’”. 7 Fl. 74 a 83, C. 1. 8 Mediante auto del 7 de mayo de 2015 (Fl. 34 a 36, C. 4.) el Tribunal Administrativo de Santander aceptó el llamamiento en garantía realizado por el Invías. 9 Fl. 194 a 202, C. 1. 10 Fl. 1 y 2, C. 3. 11 Fl. 458 a 460, C. 1. 5 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 28 de octubre de 201512 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. La demandante13, el INVIAS14, el Consorcio Vías Nacionales15, la sociedad Parsons Brinckerhoff Colombia S.A.S.16, A.C.E. Seguros S.A.17 y Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.18 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 4.2.

El Ministerio de Transporte19 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no le asistía responsabilidad frente al daño reclamado, pues el INVIAS era quien había celebrado el contrato de obra No. 656 de 2009, para la construcción de la doble calzada entre Bucaramanga y Cúcuta. 4.3. El Ministerio Público guardó silencio. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 11 de febrero de 201620 el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se ocasionó un daño al extremo activo, pues el predio “Las Gaviotas” siempre contó con una vía de acceso y la afectación de la industria pecuaria que allí funcionaba se produjo por una sanción que recibió el negocio por parte de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. 12 Fl. 489 y 490, C. 5. 13 Fl. 495 a 502, C. 5. 14 Fl. 507 a 511, C. 5. 15 Fl. 493 y 494, C. 5. 16 Fl. 512 a 516, C. 2. 17 Fl. 208 a 213, C. 3. 18 Fl. 96 a 103, C. 1. 19 Fl. 504 a 506, C. 5. 20 Fl. 517 a 525, C. Ppal. 6 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Al efecto, en la sentencia el a quo indicó: “las entidades demandadas no extinguieron ni afectaron ninguna servidumbre constituida sobre el predio de propiedad de la señora Hilda Acosta de Manrique, tampoco afectaron el acceso al mismo, ni siquiera de manera temporal, pues quedó demostrado que el predio de la demandante siempre contó con un acceso.

En este orden de ideas quedó probado en el expediente que la verdadera causa del cierre del negocio porcícola fue la decisión de la autoridad competente, es decir la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, quien por auto 453-2011 del 9 de Mayo de 2011, determinó la suspensión inmediata de las afectaciones ambientales causadas al aire, suelo y aguas, por los vertimientos de residuos sólidos y líquidos sobre el suelo, así como por el inadecuado manejo del proceso de compostaje, los cuales generaban olores ofensivos en la actividad porcícola”. 6.

Recurso de apelación El 22 de febrero de 201621, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 26 de abril 201622 y admitido el 29 de junio de 201623. 6.1. El extremo activo24 argumentó que el a quo no valoró las pruebas obrantes en el expediente, las cuales permitían establecer la causación de un daño antijurídico imputable a las entidades demandadas, en tanto daban cuenta que la obra pública dejó incomunicado el predio “Las Gaviotas” y generó una afectación al negocio porcícola que se realizaba en el lugar. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 21 de julio de 201625 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 21 Fl. 534 a 545, C. Ppal. 22 Fl. 547, C. Ppal. 23 Fl. 558, C. Ppal. 24 Fl. 534 a 545, C. Ppal. 25 Fl. 562, C. Ppal. 7 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 7.1.

El Consorcio Vías Nacionales26, la sociedad Parsons Brinckerhoff Colombia S.A.S.27, A.C.E. Seguros S.A.28 y Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.29 reiteraron los argumentos expuestos en el trámite de primera instancia. 7.2. La parte demandante, el Ministerio de Transporte, el INVIAS y el Ministerio Público guardaron silencio. III.

CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República. Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativa, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz.

Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman. Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio.

Al efecto, esta Corporación ha definido que30 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones 26 Fl. 573 y 574, C. Ppal. 27 Fl. 575 a 580, C. Ppal. 28 Fl. 563 a 567, C. Ppal. 29 Fl. 571 y 572, C. Ppal. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 8 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)31.

En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio32.

Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200733, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado, pueda resultar condenada.

En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados34. 31 Corte Constitucional.

Sentencia C-328 de 2015. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005-02076- 01. 9 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique De conformidad con lo anterior, el fuero de atracción implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o incluso sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, al demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”35 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida36.

Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo recientemente en sentencia del 3 de agosto de 202037, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “[…] la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. 36 Ibídem. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. 10 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados naturalmente por el juez ordinario, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado por esta jurisdicción, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.

Es así como, en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados38, siendo menester, para dichos efectos, estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega39.

Descendiendo al caso en concreto, se advierte que la demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte, el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales, pues aduce que la construcción de la vía de doble calzada entre Bucaramanga y Cúcuta extinguió la servidumbre de tránsito que beneficiaba el predio “Las Gaviotas” y ello produjo la afectación del negocio porcícola que allí se realizaba.

Lo anterior permite inferir, razonablemente, que la responsabilidad de las entidades públicas puede quedar comprometida, al igual que la entidad de carácter privado, pues los hechos que dan origen a la demanda son los mismos y el petitum establecido en el libelo introductorio así lo permite establecer. En efecto, los hechos que dan origen a la demanda se relacionan con el acceso al predio “Las Gaviotas” 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480. 11 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique y la afectación de un negocio porcícola que allí se desarrollaba, producto de la ejecución de una obra pública, y en el libelo introductorio se alega que dichas entidades son patrimonialmente responsables por estos hechos.

Así pues, en virtud del fuero de atracción, esta jurisdicción está habilitada para pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial que el Consorcio Vías Nacionales pudiera tener por la falta de acceso al predio “Las Gaviotas” y la afectación del negocio porcícola que allí se desarrollaba. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10440 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normatividad vigente al momento en que se presentó la demanda, toda vez que se trata de un asunto litigioso que involucra la actividad de la Nación – Ministerio de Transporte y el INVIAS, y esto comprende la competencia para decidir sobre la responsabilidad predicada frente al Consorcio Vías Nacionales, contratista de la obra.

Por lo demás, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación41, de acuerdo a lo previsto en el artículo 15042 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado 40 “Artículo 104: […] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares […]”. 41 El valor de la pretensión se estima en la suma de $5.540.260.000. 42 Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.” 12 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14043 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este caso el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables al Ministerio de Transporte, al INVIAS y al Consorcio Vías Nacionales. 3. Vigencia del medio de control Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal y, por ende, ha de ser examinado de oficio44.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general45, estableció unos plazos para poder ejercer 43 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A.” 45 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo 13 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción46, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 46 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”. 14 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique como una sanción ipso iure47 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia48, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo49, señala que el medio de control de reparación directa deberá ejercerse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora bien, pese a las anteriores precisiones conceptuales, se advierte que en el expediente no obra prueba que dé cuenta de la fecha exacta en que el predio “Las Gaviotas” y el negocio porcícola que allí desarrollaba se comenzaron a ver afectados por la construcción de la vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta, ni sobre la fecha precisa en que la demandante tuvo conocimiento del daño. No obstante lo anterior, en aplicación de los principios pro 47 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 48 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 49 Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 2080 de 2021.

Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 15 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique actione y pro damnato50, y para garantizar el acceso a la administración de justicia, la Sala estudiará el fondo del asunto, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 27 de mayo de 201451 y que se cumplió con el requisito de procedibilidad dispuesto para el efecto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 200952, pues la libelista presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 7 de octubre de 2013, la cual se declaró fallida el 22 de enero de 201453. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis54. 4.1. Hilda Acosta de Manrique presentó la demanda: i) por la falta de acceso al predio “Las Gaviotas” y ii) por la afectación que sufrió el negocio porcícola que se realizaba en este lugar.

Según las pruebas del expediente, Hilda Acosta de Manrique está legitimada en la causa por activa para reclamar perjuicios frente al daño alegado por la falta de acceso al predio “Las Gaviotas”, pues está acreditado que era la propietaria del bien, según da cuenta copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria No. 300- 128155. No obstante, la señora Acosta de Manrique no se encuentra legitimada en la causa por activa para reclamar perjuicios frente al daño alegado por la afectación que 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de octubre de 2016.

Rad.: 39133. 51 Fl. 58 a 69, C. 1. 52 “Artículo 13. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 53 Fl. 54 y 55, C. 1. 54 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” 55 Fl. 8 a 10, C. 1. 16 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique sufrió el negocio porcícola que se realizaba en el predio referido, pues no existe prueba que permita acreditar que ella fuera la propietaria o poseedora del mismo.

De hecho, al expediente se allegó un memorial suscrito por el Secretario de Hacienda de Floridablanca, quien afirmó que “frente a la señora Hilda Acosta de Manrique no se encuentra registro en las bases de datos sobre la calidad de contribuyente del impuesto de industria y comercio”56. Asimismo, sea advierte que la investigación ambiental que adelantó la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por la contaminación de la industria pecuaria en el predio “Las Gaviotas” se hizo exclusivamente frente a los señores Juan Manuel Manrique y Carlos Manrique, como propietarios y responsables de la actividad económica (hechos probados 7.1.4., 7.1.6., 7.1.11., 7.1.12. y 7.1.13.).

Y aunque Juan Manuel Manrique57, cónyuge de Hilda Acosta de Manrique, testificó que en el predio “Las Gaviotas” se desarrollaba un “negocio de familia”; dicha afirmación se estima insuficiente para acreditar que la actora fuera propietaria del mismo y, por ende legitimada para demandar por los perjuicios que este pudo haber sufrido, pues no existen otros medios de convicción que así lo permitan establecer.

La sola calidad de propietaria del bien no permite inferir que también fuera la titular del negocio comercial que allí se realizaba, pues las demás pruebas que obran en el proceso indican que la actividad que allí se desarrollaba estaba a cargo de terceras personas - Manuel Manrique y Carlos Manrique – que no obran como demandantes en el proceso.

En vista de lo expuesto, en la parte resolutiva se declarará la falta de legitimación en la causa por activa de Hilda Acosta de Manrique para demandar por los perjuicios 56 Fl. 488, C. 2. 57 CD. 2, C. 6. En efecto, en su declaración se le preguntó lo siguiente: “Preguntado. ¿Usted tenía algún tipo de relación comercial o de sociedad con la señora Hilda Acosta de Manrique? Contestó. Es mi esposa y teníamos un negocio en familia.

Preguntado. ¿Qué tipo de negocio era? Contestó. Cría, levante y ceba de cerdos”. 17 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique ocasionados por la afectación que sufrió el negocio porcícola que se realizaba en el predio “Las Gaviotas’”. 4.2. El INVIAS está legitimado en la causa por pasiva, pues conforme se acreditó en el plenario, celebró el contrato de obra No. 656 de 200958 con el Consorcio Vías Nacionales para que este último construyera la vía de doble calzada entre Bucaramanga y Cúcuta, y según lo narrado en la demanda, dicha carretera extinguió la servidumbre de tránsito que beneficiaba el predio “Las Gaviotas” y afectó el negocio porcícola que allí se desarrollaba.

Además, porque de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.7. del artículo 259 del Decreto 2056 de 200360, vigente para la época de los hechos, era función de la entidad celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requirieran para el cumplimiento de su objetivo61. 4.3. El Consorcio Vías Nacionales está legitimado en la causa por pasiva, pues celebró el contrato de obra No. 656 de 2009 con el INVIAS con el fin de adelantar la obra de doble calzada por la cual se reclama una indemnización de perjuicios. 4.4.

El Ministerio de Transporte no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues en su contra no se esgrime ni se prueba hecho alguno que lo relacione con los hechos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometa su responsabilidad patrimonial. De hecho, se evidencia que dicha entidad no participó de los actos a partir de los cuales se materializó la construcción de la vía de doble calzada entre Bucaramanga y Cúcuta. 58 Fl. 207 a 215, C. 1. 59 “Artículo 2º.

Funciones del Instituto Nacional de Vías. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías desarrollará las siguientes funciones generales:..2.7 Celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo”. 60 Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías. 61 “Artículo 1º.

Objeto del Instituto Nacional de Vías. El Instituto Nacional de Vías, Invías, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte”. 18 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 4.5.

Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y la sociedad Parsons Brinckerhoff Colombia S.A.S., llamadas en garantía en razón a la posible condena que pueda impartirse en contra del INVIAS, están legitimadas en la causa por pasiva, atendiendo a la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 340231100009062 y al contrato de interventoría No. 1310 de 200963, respectivamente, suscritos con la entidad pública, quien también se encuentra legitimada como demandada.

Al efecto, debe recordarse que la legitimación en la causa frente a la llamada en garantía debe mirarse en relación con aquella que se predica frente al demandado llamante. 4.6. A.C.E. Seguros S.A., llamada en garantía en razón a la posible condena que pueda impartirse en contra del Consorcio Vías Nacionales, está legitimada en la causa por pasiva, atendiendo a la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 12/559464 suscrita con dicha sociedad, quien también se encuentra legitimada como demandada. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se ocasionó un daño antijurídico a la demandante porque el predio “Las Gaviotas” quedó incomunicado con ocasión de la construcción de la vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 62 Fl. 16 a 33, C. 4. 63 Fl. 11 a 22, C. 5. 64 Fl. 8 a 186, C. 3. 19 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199165 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho66, que contraría el orden legal67 o que está desprovista de una causa que la justifique68, resultado que se produce sin derecho, al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida69, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el 65 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 66 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 67 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 69 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 20 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros70.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora argumentó que el a quo no valoró las pruebas obrantes en el expediente, las cuales permitían establecer la causación de un daño antijurídico imputable a las entidades demandadas, en tanto daban cuenta que la obra pública dejó incomunicado el predio “Las Gaviotas” y generó una afectación al negocio porcícola que se realizaba en el lugar.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del 11 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso71.

Por ello, a continuación se analizará exclusivamente si el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales son patrimonialmente responsables por dejar incomunicado el predio “Las Gaviotas”, con ocasión de la construcción de la vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 71 “Artículo 328.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 21 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados De conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Se acreditó que mediante escritura pública No. 2457 del 2 de octubre de 2006, Hilda Acosta de Manrique adquirió el predio rural “Las Gaviotas”, ubicado en la vereda “Vericute”, municipio de Floridablanca (Santander), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 300-1281, según da cuenta copia auténtica de dicha escritura72. 7.1.2.

Está probado que el 27 de marzo de 2009, el Grupo Elite Ambiental realizó un informe técnico de las instalaciones de la industria pecuaria establecida en el predio “Las Gaviotas”. En este concluyó que la inadecuada limpieza de la porcícola estaba generando la contaminación de “las fuentes hídricas, pues la carga orgánica de las excretas del porcino es aproximadamente de 200 veces superior a la carga orgánica de las aguas residuales domesticas urbanas; y del suelo por la fracción solida del estiércol que ocasiona una acción física negativa, aportando al proceso de erosión del suelo”.

En el mismo informe, la autoridad ambiental solicitó adelantar las investigaciones, correctivos y sanciones correspondientes, según da cuenta copia autentica de dicho documento73. 7.1.3. Se demostró que el 26 de junio de 2009, el INVIAS suscribió el contrato de obra No. 656 de 2009 con el Consorcio Vías Nacionales, con el objeto de construir 72 Fl. 4 a 7, C. 1. 73 Fl. 168 a 170, C. 2. 22 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique una vía de doble calzada entre Bucaramanga y Cúcuta.

De esta información da cuenta copia auténtica del referido contrato74. 7.1.4. Se acreditó que mediante auto No. 453 del 9 de mayo de 2011, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga inició una investigación en contra de los señores Carlos Manrique y Juan Manuel Manrique por la “contaminación al recurso suelo como consecuencia de la descarga de los residuos líquidos y sólidos generados en la cría y ceba de cerdos; la contaminación atmosférica como consecuencia de los olores ofensivos generados por el mal manejo de los residuos; y la afectación al recurso hídrico como consecuencia de la intervención de la franja protectora de la quebrada, desconociendo la normatividad ambiental”.

Además, la autoridad ambiental impuso “medida preventiva” al predio “Las Gaviotas” consistente en “la suspensión inmediata de las afectaciones ambientales acusadas al recurso aire, suelo e hídrico…en la actividad porcícola desarrollada por Carlos Manrique y Juan Manuel Manrique”, según da cuenta copia auténtica de dicho proveído75. 7.1.5.

Consta que mediante oficio SMA - 19332 del 18 de mayo de 2011, el INVIAS dispuso la adquisición de una franja de terreno del predio “Las Gaviotas”, que incluía la vía de acceso al mismo, según da cuenta copia auténtica del oficio referido76. 7.1.6. Se acreditó que el 30 de mayo de 2011, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga selló las instalaciones pecuarias ubicadas en el predio “Las Gaviotas”, según da cuenta copia auténtica del acta de dicha diligencia77. 7.1.7.

Se probó que el 11 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique solicitó al Consorcio Vías Nacionales que le informara: “qué garantía tengo sobre la vía de acceso del inmueble de mi propiedad [saldo predio ‘Las Gaviotas’], puesto que debido a mi actividad comercial cría, levante y ceba de cerdos, requiero seguir 74 Fl. 207 a 215, C. 1. 75 Fl. 212 a 216, C. 2. 76 Fl. 2 y 3, C. 1. 77 Fl. 225, C. 2. 23 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique utilizando la vía para entrar”.

De esta información da cuenta copia auténtica de dicho memorial78. 7.1.8. Está acreditado que el 15 de junio de 2011, el Consorcio Vías Nacionales le comunicó a Hilda Acosta de Manrique que “se le garantizaría el acceso al inmueble de su propiedad”. Lo anterior consta en copia auténtica de dicho oficio79. 7.1.9. Está probado que mediante escritura pública No. 1198 del 30 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique vendió al INVIAS una franja de terreno del predio “Las Gaviotas”, que comprendía la vía de acceso al mismo y que se destinaria a la obra que la entidad pretendía realizar, según da cuenta copia auténtica de dicha escritura80. 7.1.10.

Demostrado está que el 1º de agosto de 2011, Hilda Acosta de Manrique y el Consorcio Vías Nacionales convinieron que “atendiendo a que el presente bien inmueble constituye el único acceso al saldo restante del predio que hoy en día es de propiedad de la vendedora y adicionalmente es allí donde desempeña su actividad económica principal, se dispone mediante este documento el respectivo permiso para acceder y usar el presente acceso mientras se le adecúa el acceso definitivo a las zonas de terreno que resultaron de la identificación”.

De la anterior información da cuenta copia auténtica del acta suscrita81. 7.1.11. Se acreditó que mediante Resolución No. 194 del 10 de febrero de 2012, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga sancionó con una multa de $33.215.658,52 a los señores Carlos Manrique y Juan Manuel Manrique por la contaminación del agua, el suelo y la atmosfera con ocasión de la industria porcícola establecida en el predio “Las Gaviotas”.

Adicionalmente, la autoridad ambiental les ordenó reformar el sistema de desagües y tratamiento de desechos, con el fin de cumplir la normativa ambiental, advirtiéndoles que “el 78 Fl. 20, C. 1. 79 Fl. 22, C. 1. 80 Fl. 1 a 4, C. 1. 81 Fl. 89 a 91, C. 2. 24 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique incumplimiento de las obligaciones impuestas acarrearía el cierre definitivo de la actividad”, según da cuenta copia auténtica del edicto No. 119-1282. 7.1.12.

Consta que el 26 de marzo de 2012, los señores Carlos Manrique y Juan Manuel Manrique presentaron recurso de apelación contra la anterior Resolución, según da cuenta copia auténtica de dicho memorial83. 7.1.13. Se demostró que mediante Resolución No. 642 del 22 de mayo de 2012, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga confirmó en todas sus partes la Resolución No. 194 del 10 de febrero de 2012, según da cuenta copia auténtica de dicha providencia84. 7.1.14.

Consta que el 26 de junio de 2012, Carlos Manrique le informó a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que “la industria porcícola que funcionaba en la finca ‘Las Gaviotas’ fue clausurada y allí ahora no se desarrolla ninguna actividad”. Lo anterior consta en copia auténtica del memorial referido85. 7.1.15.

Se probó que el 28 de febrero de 2013, el Consorcio Vías Nacionales entregó a la señora Acosta de Manrique la nueva vía de acceso al predio de su propiedad, según da cuenta copia auténtica del formato de visita referido86. 7.1.16. Quedó demostrado que mediante auto No. 148 del 18 de abril de 2013, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga ordenó el archivo de la investigación adelantada en contra de los señores Manrique, al constatar que “en la granja no se desarrolla ningún tipo de labores agropecuarias o agroindustriales y no se evidenció ningún tipo de afectación ambiental a los recursos naturales”, según da cuenta copia autentica de dicho proveído87. 82 Fl. 253 y 254, C. 2. 83 Fl. 269 a 271, C. 2. 84 Fl. 271 y 278, C. 2. 85 Fl. 293, C. 2. 86 Fl. 115, C. 2. 87 Fl. 297, C. 2. 25 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 7.1.17.

Consta que el 2 de septiembre de 2013, el Consorcio Vías Nacionales informó a Hilda Acosta de Manrique que “la intervención realizada en las franjas de terreno aledañas al acceso de su predio no han implicado la destrucción del mismo y mucho menos la imposibilidad de su utilización, pues pese a que por la naturaleza de las obras han debido realizarse actividades constructivas en este preciso punto, el acceso ha podido ser utilizado”, según da cuenta copia auténtica del oficio referido88. 7.1.18.

Se demostró que el 21 de octubre de 2013, el Consorcio Vías Nacionales comunicó al INVIAS que “la propietaria actualmente puede ingresar al predio por un carreteable desde la nueva calzada construida y accede peatonalmente desde el predio vecino… el predio nunca ha estado incomunicado totalmente, siempre ha contado con un acceso carreteable desde la nueva calzada construida… como se evidencia en las fotografías tomadas en la última semana”, según dan cuenta copia auténtica de dicho oficio y las fotografías anexadas89. 88 Fl. 151 a 153, C. 2. 89 Fl. 191 a 195, C. 2. 26 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en los recursos de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración90-91. 7.2.1.

El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta 90 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 91 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 27 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre. Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente.

En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la falta de acceso al predio “Las Gaviotas”, de propiedad de la demandante, con ocasión de la construcción de una vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta. Dicho lo anterior, y para poder resolver lo pretendido en el presente caso, se advierte que, además de las pruebas ya referidas en el acápite de hechos probados, obra el testimonio de Luis Francisco Páez92, ingeniero civil y director de proyectos del Consorcio Vías Nacionales, quien advirtió que la señora Hilda Acosta de Manrique siempre tuvo una vía de acceso al predio de su propiedad.

Al efecto, señaló que “cuando se realizó la compra de la porción de terreno del predio de la señora Acosta de Manrique se hizo un compromiso de dejar acceso a la finca, este acceso era por la finca del vecino Libardo, que colinda con la propiedad de Hilda… a la fecha sigue teniendo un acceso hasta la finca de la señora Hilda, servidumbre que hoy en día existe… siempre se mantuvo un acceso”.

Asimismo, Diana Marcela Fernández93, quien laboró para el Consorcio Vías Nacionales y participó en las diligencias de adquisición de la franja de terreno del predio “Las Gaviotas”, señaló que las entidades demandadas adquirieron una porción de terreno de dicho predio - que comprendía la vía de acceso al mismo -, razón por la cual realizaron otro acceso para comunicar el “saldo del terreno” de Hilda Acosta de Manrique.

Justamente, manifestó que “el acceso dentro del avaluó se les pagó, luego nosotros les hicimos un acceso a ellos al predio”. 92 CD. 2, C. 6. 93 CD. 2, C. 6. 28 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Por su parte, Libardo García Flórez94, vecino de Hilda Acosta de Manrique, señaló que autorizó al INVIAS para que el acceso al predio “Las Gaviotas” se realizara a través del predio colindante, de su propiedad.

Asimismo, indicó que dicho acceso ha sido continuo hasta la fecha. Al efecto, argumentó que “con el INVIAS ya negocié la servidumbre de tránsito al predio de Hilda Acosta y Juan Manuel Manrique… ese acceso fue definitivo, ha sido continuo, sigue vigente hoy en día, ellos entran en el carro, pasan por ahí”. Ahora bien, como los testigos Luis Francisco Páez y Diana Marcela Fernández fueron contratistas y/o empleados del Consorcio Vías Nacionales, en los términos del artículo 21195 del CGP sus dichos resultan sospechosos, dada la relación de dependencia con la entidad demandada.

En este sentido, el citado artículo 211 señala que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y no podrá desecharlos de plano, sino que deberá analizarlos con mayor rigurosidad96. Pues bien, a pesar de que los testimonios de Luis Francisco Páez y Diana Marcela Fernández son sospechosos, lo cierto es que tienen eficacia probatoria, pues conocieron de primera mano los hechos objeto de la demanda, en tanto participaron en el proceso de adquisición de la franja de terreno presuntamente afectada, realizaron visitas técnicas a la misma e intervinieron en la construcción de la nueva vía de acceso al predio referido.

Además, sus aseveraciones no se encuentran tergiversadas o parcializadas, pues ellas relatan de modo claro la forma en que conocieron o participaron de esos hechos. En ese sentido, sus declaraciones son conducentes para acreditar el contexto temporal, causal y modal en el que ocurrieron los hechos materia de la controversia. Lo mismo acontece con el testimonio de Libardo García Flórez, quien fuera vecino de Hilda Acosta de 94 CD. 2, C. 6. 95 Artículo 211.

“Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda.

El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.” (se subraya) 96 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 29 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Manrique, y en tal virtud, presenció los hechos aquí debatidos, pues inclusive fue él quien autorizó una nueva servidumbre de tránsito por su predio para acceder al de la demandante.

Ahora bien, analizado en conjunto el acervo probatorio se pudo constatar que mediante oficio SMA - 19332 del 18 de mayo de 2011, el INVIAS dispuso la adquisición de una franja de terreno del predio “Las Gaviotas”, que incluía la vía de acceso al mismo (hecho probado 7.1.5.). Asimismo, está demostrado que el 11 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique solicitó al Consorcio Vías Nacionales que le garantizara una vía de acceso al inmueble de su propiedad [saldo predio ‘Las Gaviotas’] (hecho probado 7.1.7.).

Igualmente, se acreditó que el 15 de junio de 2011, el Consorcio Vías Nacionales le comunicó a Hilda Acosta de Manrique que le garantizaba el acceso al inmueble de su propiedad (hecho probado 7.1.8.). En el mismo sentido, se probó que mediante escritura pública No. 1198 del 30 de junio de 2011, Hilda Acosta de Manrique vendió al INVIAS la franja de terreno del predio “Las Gaviotas” que comprendía la vía de acceso al mismo y que se destinaria para la construcción de la obra que la entidad pretendía realizar (hecho probado 7.1.9.).

De igual forma, se constató que el 1º de agosto de 2011, el contratista de la obra autorizó a la aquí demandante para que ingresara provisionalmente a su predio a través de la franja de terreno que le fue comprada, mientras se le construía una nueva vía de acceso (hecho probado 7.1.10.). Adicionalmente, se demostró que el 28 de febrero de 2013, el Consorcio Vías Nacionales entregó a la señora Acosta de Manrique la nueva vía de acceso al predio de su propiedad (hecho probado 7.1.15.). 30 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique Aunado a lo anterior, consta que el 21 de octubre de 2013, el Consorcio Vías Nacionales le comunicó al INVIAS que el predio “Las Gaviotas” nunca quedó incomunicado con la vía pública, pues se le construyó un nuevo acceso carreteable (hecho probado 7.1.18.).

A su turno, Luis Francisco Páez, quien fuera director de la obra pública, manifestó que “a la fecha sigue teniendo un acceso hasta la finca de la señora Hilda, servidumbre que hoy en día existe…siempre se mantuvo un acceso”. Seguidamente, Diana Marcela Fernández, quien realizaba visitas técnicas al predio presuntamente afectado, depuso que “nosotros les hicimos un acceso a ellos al predio”.

Por último, Libardo García Flórez, vecino de Hilda Acosta de Manrique, sostuvo que “ese acceso fue definitivo, ha sido continuo, sigue vigente hoy en día, ellos entran en el carro, pasan por ahí”. Pues bien, de conformidad con las pruebas expuestas en precedencia, para la Sala no está acreditado el daño, esto es, la falta de acceso al predio “Las Gaviotas”, pues se advierte que el predio referido nunca quedó incomunicado con la vía pública, en tanto las entidades demandadas siempre garantizaron a la señora Acosta de Manrique el ingreso al predio de su propiedad [saldo predio ‘Las Gaviotas’].

En efecto, aunque consta que el INVIAS compró la franja de terreno del predio “Las Gaviotas” que comprendía la vía de acceso al mismo, lo cierto es que dicha circunstancia no causó un daño antijuridico a Hilda Acosta de Manrique, toda vez que las entidades accionadas le permitieron ingresar por medio de la franja adquirida y luego le construyeron una nueva vía de ingreso al predio.

Precisamente, se constató que el INVIAS y el Consorcio Vías Nacionales en un primer momento autorizaron a la aquí demandante para que utilizara la franja de terreno que le había sido comprada como vía de acceso a su predio, mientras se le construía un nuevo ingreso (hecho probado 7.1.10.). Posteriormente, las entidades 31 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique referidas le construyeron una nueva vía de acceso al predio “Las Gaviotas” a través de un predio colindante, de propiedad del señor Libardo García Flórez, quien autorizó expresamente que su predio sirviera de paso para ingresar al de la señora Acosta de Manrique (hechos probados 7.1.15. y 7.1.18.).

Así las cosas, se advierte que no está probada la causación de un daño antijurídico a la demandante, pues según el material probatorio allegado al plenario, el predio “Las Gaviotas” nunca quedó incomunicado con ocasión de la construcción de la vía de doble calzada entre las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta. De tal suerte, como la parte demandante no probó la causación de un daño antijurídico, su ausencia como elemento esencial del instituto indemnizatorio hace que el análisis del subsiguiente carezca de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no sería posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración97.

En tal virtud, en la parte resolutiva de esta providencia se modificará la sentencia del 11 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de i) declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Hilda Acosta de Manrique para demandar por los perjuicios ocasionados por la afectación que sufrió el negocio porcícola que se realizaba en el predio “Las Gaviotas”; ii) declarar que la Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Transporte y por ello no está legitimada en la causa por pasiva, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de éste proveído; y iii) negar las demás pretensiones de la demanda. 8.

Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en 97 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 32 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. De conformidad con las normas anteriormente transcritas, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En relación con las agencias en derecho98 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora99. A su turno, el Acuerdo 1887 de 2003100 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que, en los procesos declarativos con cuantía en segunda instancia, podrán fijarse “hasta por el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 98 Cfr. Art. 365 y ss.

CGP. 99 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 100 Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho. 33 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique En el caso de autos la Sala estima procedente su fijación en esta instancia, respecto del Consorcio Vías Nacionales, comoquiera que se encuentra acreditada su causación, pues presentó alegatos de conclusión en la oportunidad procesal correspondiente, las cuales se fijan en derecho en 1 SMLMV.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de Hilda Acosta de Manrique para demandar por los perjuicios ocasionados por la afectación que sufrió el negocio porcícola que se realizaba en el predio ‘Las Gaviotas’.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda”

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: CONDENAR en agencias en derecho a la parte actora y a favor del Consorcio Vías Nacionales, las cuales se fijan en derecho en 1 SMLMV. 34 Radicado: 68001233300020140043001 (57274) Demandante: Hilda Acosta de Manrique CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF