Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 9 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Luis Ernesto Martínez Beltrán, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Senado de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: En consideración del accionante, por medio de las anteriores decisiones se le negó la prima de gestión y la bonificación a las que estima tener derecho. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago (i) de «[…] la [p]rima de [g]estión (Decreto 1035 de 2017) y de la [b]onificación por [d]irección (Decreto 3150 de 2005) derivadas de la Ley 4ta de 1992 y a las que tiene derecho […]» en su calidad de jefe de la unidad de correspondencia del Senado de la República y (ii) del «[…] valor de la reliquidación, de las prestaciones dejadas de recibir […]».
Lo anterior junto con la indexación a que haya lugar y las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] ingresó al servicio público al Senado de la República siendo nombrado por medio de Resolución […] 498 del 17 de julio de 1992, proferida por la [d]irectora [a]dministrativa del Senado de la República, para ejercer el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO de la [d]ivisión de [p]laneación y [s]istema [g]rado VI […], siendo el último cargo el de [j]efe de la [u]nidad de [c]orrespondencia […]» (sic); clasificado, de acuerdo con «[…] la Resolución […] 008 del 26 de julio de 2011, por la cual se adoptan medidas para el nombramiento de las actividades administrativas del Senado de la República, se expidió manual de funciones, requisitos y competencias para la Rama Legislativa, se desarrollan las nomenclaturas e identificación de los empleos con denominación, código, grado, nivel, dependencias, número de empleos y jefe inmediato […]», con el «[c]ódigo: 3.70; [g]rado 07; [y n]ivel: [p]rofesional» y «[…] cuya equivalencia y nivelación salarial […] conforme el principio de igualdad y no discriminación, corresponde al de [s]ubsecretario de [c]omisión […] [pues] tiene [c]ódigo: 3.85, [g]rado: 07; [y n]ivel: [a]sesor».
Que «[t]eniendo en cuenta que los dos empleos objeto de análisis […] pertenecen al grado 07, los Decretos […] 63 del 1995 […] 3150 de 2005 […] [y] 1035 de 2017[,] con sujeción a la Ley 4ª de 1992[,] […] crean los beneficios económicos de prima de gestión y bonificación por dirección para uno de los empleos grado 07, como es el caso del [s]ubsecretario de [c]omisión desconociendo el mismo beneficio al empleo de [j]efe de [u]nidad de [c]orrespondencia del Senado que ocupa el accionante[…]» (sic).
Que el 7 y 8 de octubre de 2019 solicitó de la parte accionada el reconocimiento del pago de la prima de gestión y bonificación por dirección, negado con los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 13, 29, 53, 58, 209 y 229 de la Constitución Política y 1, 2, 4, 7 y 10 de la Ley 4ª de 1992.
Arguye que «[l]a escala salarial y los beneficios económicos de los empleos grado 07 de la planta de personal del Senado de la Republica debe tener el mismo tratamiento jurídico y las variaciones de la asignación salarial por los diversos niveles dentro de un mismo grado no debe propiciar discriminaciones para reconocerle beneficios a unos si y a otros no […] puesto que los empleados con mayor carga laboral y mayores responsabilidades y funciones asignadas como el [j]efe de [u]nidad de [c]orrespondencia grado 07 no perciben beneficios económicos que el [s]ubsecretario de [c]omisión grado 07 quien est[á] cerca de quienes redactaron la disposición normativa y solo se beneficiaron ellos mismos coartando a otro cargo de grado 07 a quienes no se les reconoce y paga la prima de gestión ni la bonificación por dirección». 1.5 Contestaciones de la demanda. 1.5.1 Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no; y formuló las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y de relación laboral entre ellos, ausencia de responsabilidad presupuestal y una sentencia desfavorable vulneraría el principio de legalidad y el aspecto presupuestal.
Asevera que desconoce la situación fáctica del demandante «[…] si es o no empleado del Senado, su cargo, su fecha de ingreso, lo mismo que el monto o periodicidad de sus pagos, o las reclamaciones que haya elevado ante su empleador». En relación con el trámite «[…] para la aprobación y liquidación del presupuesto, así como las funciones que tiene […] dentro de este, […] en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, prepara el proyecto del presupuesto para la aprobación del Congreso.
Una vez publicada la ley correspondiente, le corresponde […] administrar el presupuesto aprobado para cada anualidad, pero cada órgano de la administración autónomamente gasta en funcionamiento e inversión, según las apropiaciones asignadas. […]»; por consiguiente, cualquier responsabilidad le corresponde a «[…] la [d]irección [g]eneral [a]dministrativa del Senado de la República, entidad que actúa como empleadora del demandante, pues fue la que expidió los actos demandados […] y puede hacerse cargo de sus propias obligaciones […]». 1.5.2 Nación – Senado de la República.
Por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; frente a las situaciones fácticas afirmó que unas son ciertas y otras no, por lo que deben probarse; y propuso los medios exceptivos de caducidad e inexistencia de la obligación. Aduce que «[…] los beneficios reclamados se crearon en atención a cargos específicos, conforme a las funciones desempeñadas.
Además, las asignaciones salariales y prestacionales de uno y otro cargo no son reconocidas de manera caprichosa, sino que se encuentran reguladas legalmente, y el Senado no puede contrariar la ley […]». En tal sentido, «[l]a equivalencia alegada carece de fundamento fáctico y jurídico, pues ambos cargos tienen funciones diferentes, que justifican las diferencias salariales y prestacionales, y sin que pueda alegarse la tesis de “a trabajo igual, salario igual” […]». 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), en sentencia de 9 de marzo de 2022, negó las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (sin condena en costas), al considerar que las decisiones censuradas están «[…] ceñid[as] a la normatividad vigente y no puede deprecarse su nulidad, bajo el supuesto [de] que el Congreso no ha legislado de conformidad con las aspiraciones del actor o del nivel [p]rofesional al que pertenece, en igualdad de condiciones que para el nivel [a]sesor, quienes, se itera, tienen unas funciones y responsabilidades distintas, propias del servicio.
Se reitera la competencia del Presidente de la República y del Congreso para fijar el marco normativo del régimen de salarios y prestaciones, que en este caso se ha cumplido bajo la égida constitucional». Por consiguiente, «[…] los decretos que crearon la prima de gestión y la bonificación por dirección no las establecieron a favor de todo el personal del Congreso de la República, y no por ello puede señalarse que haya omisión de trato igual, toda vez que se trata de distintos niveles con funciones distintas, en quienes recaen diferentes responsabilidades por la prestación del servicio».
Que, en atención a que « […] el nivel [a]sesor y el nivel [p]rofesional de los empleados del Congreso de la República constituyen grupos jurídicamente diferenciados, en razón a la naturaleza de las funciones, a la cantidad de trabajo, a las condiciones en que uno y otro prestan sus servicios, y al grado de responsabilidad, no encuentra la Sala, que la norma pueda calificarse como discriminatoria y por lo tanto vulneradora del principio de igualdad, y menos que haya omisión legislativa para el caso, que amerite la aplicación de ella, cuyos destinatarios son diferentes», toda vez que «[e]l principio de igualdad no elimina la posibilidad de que el legislador introduzca niveles o tratos diferenciados entre grupos respecto de un mismo tema, derecho o prerrogativa, siempre que esa diferenciación se halle razonable y objetivamente fundada, como en este caso lo son los decretos que crearon los emolumentos reclamados». 1.7 El recurso de apelación. El demandante, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que sí se configuró un trato desigual y discriminatorio en su contra, habida cuenta de que «[…] mediante Decretos posteriores[,] la [p]rima de [g]estión fue reconocida a otros funcionarios del mismo [g]rado […] 7 del empleo al igual que el demandante, como el Decreto […] 72 de 1998, y el […] 3150 de 2005 y posteriores como el […] 602 de 2007 en el cual se le reconoce a otros funcionarios [g]rado […] 7 a los inicialmente contemplados, pero no se incluye al [g]rado […] 7 del demandante.
Lo anterior demuestra que las demandadas en este proceso, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la [d]irección [a]dministrativa del Senado de la República, s[í] han expedido normas para reconocerle a otros funcionarios los emolumentos aquí solicitados. Posterior a la expedición de normas que contemplan la [p]rima de [g]estión y la [b]onificación por [d]irección conforme las pruebas de los decretos citados, s[í] es posible que las demandadas hagan reconocimientos salariales a otros cargos de los inicialmente previstos como fue evidente en la evolución cronológica de las normas citadas […]».
Que el a quo «[…] no observó […] que, en la demanda se incluyeron además [de] los Decretos de creación de los emolumentos reclamados, […] otros Decretos en los cuales la [p]rima de [g]estión y [b]onificación de [d]irección dando respuesta a solicitudes y peticiones de los empleados públicos no incluidos inicialmente fueron ampliando la cobertura e integrando a otros cargos, y contrario a lo que ocurre con las respuestas impartidas al […] [accionante], a otros funcionarios s[í] les expiden Decretos consagrando el reconocimiento a las primas mencionadas, configurándose la discriminación y trato desigual de las entidades demandadas […].
Situación que se reitera no la analizó el fallo de primera instancia y con la cual s[í] se vulnera el principio de igualdad y muestra una discriminación frente a otros interesados que también reclamaron […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 29 de abril de 2022 y admitido por esta Corporación a través de providencia de 11 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Los actos de trámite no son demandables. La Sala evidencia que frente a los oficios 2-2019-040285, 2-2019-040286 y 2-2019-040287 de 16 de octubre de 2019; 2-2020-004712 de 10 de febrero de 2020 y 2-2020-006295 de 21 de los mismos mes y año, así como el acto ficto negativo por la ausencia de respuesta a la petición de 8 de octubre de 2019, originarios de la subdirectora jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no es dable ejercer control de legalidad, por lo que esta Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo, en la medida en que, por un lado, con los oficios 2-2019-040285 y 2-2019-040286 de 2019, dicha funcionaria remitió, en su orden, al director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a la dirección administrativa del Senado de la República la petición recibida el 8 de los mismos mes y año, tras considerarse como no competente para resolver de fondo en oficio 2-2019-040287 de esa fecha; y, por otro, con los restantes actos administrativos se refirió a su falta de competencia (lo que fue recurrido en sede administrativa por el actor); por ende, se trata de actos de mero trámite o de ejecución, cuyo contenido no decidió directa o indirectamente el fondo de la actuación administrativa, por consiguiente, no son enjuiciables ante esta jurisdicción, como se infiere de los artículos 43 y 166 (numeral 1) del CPACA.
Al respecto, esta Corporación ha considerado: Esta categoría de actos, esto es, los que impulsan el desarrollo de la actuación administrativa han sido denominados al unísono por la ley y la jurisprudencia como actos de trámite los cuales, al no contener una manifestación de la voluntad de la administración, que ponga fin a la actuación escapan, por expresa disposición del legislador, al control judicial de esta Jurisdicción. En efecto, se observa que en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, ya se erigía la distinción entre actos administrativos definitivos, entendidos éstos como los que ponen fin a la actuación administrativa y, por oposición, los de trámite cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de la cuestión administrativa.
No obstante, lo anterior, precisa la norma en cita, salvo que el acto de trámite haga imposible continuar con el desarrollo de la actuación administrativa gozará del carácter de acto administrativo definitivo. La anterior disposición, estima la Sala, debe interpretarse conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 135 ibídem en la medida en que, ésta última norma de manera clara señala sobre qué clase de actos recae el control judicial ejercido por esta Jurisdicción, a saber, los que “ponga término a un proceso administrativo.”.
Sobre este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, en su artículo 43, retoma parcialmente la fórmula consignada en el Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de trámite como lo hacía la codificación anterior.
En consecuencia, se declarará de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto los oficios 2-2019-040285, 2-2019-040286 y 2-2019-040287 de 16 de octubre de 2019; 2-2020-004712 de 10 de febrero de 2020 y 2-2020-006295 de 21 de los mismos mes y año, así como el acto ficto negativo por la ausencia de respuesta a la petición de 8 de octubre de 2019, no son susceptibles de control judicial.
Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, cabe aclarar que, de conformidad con el artículo 100 del Código General del Proceso (CGP), aplicable al proceso contencioso-administrativo por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, la excepción previa denominada «ineptitud de la demanda» solo ocurre (i) por falta de los requisitos formales o (ii) por indebida acumulación de pretensiones.
En armonía con lo anterior, dentro del proceso ordinario regulado en el CPACA, está consagrada como causal de rechazo de la demanda «[c]uando el asunto no sea susceptible de control judicial», contenida en su artículo 169 (numeral 3), por lo que también constituye un requisito del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, en el presente caso, sin duda, estamos ante una ineptitud sustantiva de la demanda, al censurarse unos actos que no son pasibles de control judicial, como se dejó anotado. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la parte accionada el reconocimiento de la prima de gestión y la bonificación de dirección contempladas en los Decretos 63 de 1995, 3150 de 2005 y 1035 de 2017, en su condición de jefe de la unidad de correspondencia del Senado de la República; o, por el contrario, no hay lugar a ello, dado que tales emolumentos no se encuentran legalmente establecidos para ese empleo, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco jurídico.
Con el propósito de solucionar el problema jurídico planteado, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo aplicable al caso concreto. El artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política determina que corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y principios que debe seguir el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En desarrollo de lo anterior, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual estableció los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la Rama Judicial, el Congreso de la República y los entes de control. El artículo 2º ibidem previó, entre otros, los siguientes criterios y objetivos para tal fin: […] i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; […].
A renglón seguido, el artículo 3º de la mencionada Ley 4ª de 1992 dispone que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por «[…] la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos» (destaca la subsección). De modo específico, en cuanto a la prima de gestión para ciertos servidores del Congreso de la República, el artículo 5 del Decreto 58 de 1997 previó que a partir del 1º. de enero de 1997 los cargos de secretarios generales, jefes de sección de relatoría y de grabación y subsecretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes tendrían derecho a recibirla, sin que constituya factor salarial para ningún efecto legal.
A través del Decreto 72 de 1998, además de incrementar el monto de la aludida prima, se extendió su reconocimiento a los subsecretarios generales, secretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes y subsecretarios auxiliares del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y para el director general de la primera de tales corporaciones.
A partir de entonces, cada año, mediante el decreto que fija la escala salarial para los empleos del Congreso de la República, se establece el monto de dicha prima. En lo atinente a la bonificación de dirección, el Decreto 3150 de 2005 dispone, en su artículo 1º., que equivale a cuatro veces la remuneración mensual compuesta por la asignación básica más gastos de representación, pagadera en dos contados iguales en los meses de junio y diciembre de cada año para los cargos de ministros; directores de departamento administrativo; viceministros; subdirectores y secretarios generales de departamento administrativo; alto comisionado en la Consejería Presidencial para la Paz; alto consejero presidencial; secretario privado, secretarios y asesores grados 48 y 47 de la Presidencia de la República; consejero presidencial; director de programa presidencial; secretarios generales de ministerio; directores administrativo o financiero o técnico u operativo de ministerio y departamento administrativo; directores, gerentes o presidentes de establecimientos públicos; director de las Unidades Administrativas Especiales de la Aeronáutica Civil y de Impuestos y Aduanas Nacionales; y directores de unidades administrativas especiales con personería jurídica, con excepción del director de la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
Desde la expedición del Decreto 374 de 2006, y en adelante en los decretos anuales que regulan la materia, se determinó que los secretarios generales, grado 14, subsecretarios generales, grado 12, secretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes, grado 12 y subsecretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes del Congreso de la República tienen derecho a que les sea sufragada la mencionada bonificación. Con el Decreto 602 de 2007 se extendió este beneficio a los subsecretarios auxiliares de ambas corporaciones, y con el Decreto 1030 de 2013 al director general administrativo del Senado de la República y al director administrativo de la Cámara de Representantes, ambos en grado 14.
A guisa de corolario, en las disposiciones que regulan la prima de gestión y la bonificación de dirección para algunos servidores del Congreso de la República no está contemplado que a ellas tenga derecho quien se desempeñe como jefe de la unidad de correspondencia, grado 07, del Senado de la República. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Escritos de 7 y 8 de octubre de 2019, con los cuales el accionante pide, en su orden, de la directora administrativa del Senado de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento de la prima de gestión y bonificación por dirección por su desempeño como jefe de la unidad de correspondencia de aquella corporación, con fundamento en los principios de equivalencia salarial y de «igual funciones igual salario». b) Oficio 2-2019-040287 de 16 de octubre de 2019, proferido por la subdirectora jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual no es la autoridad para atender esa reclamación, lo que sustenta en la exposición de las normas jurídicas que regulan sus funciones e indica que dará traslado de ella al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la dirección administrativa del Senado de la República, en aplicación de lo previsto en el artículo 21 del CPACA, lo que ejecutó con oficios 2-2019-040285 y 2-2019-040286 de esa misma fecha. c) Oficio DGA-CS-6337-2019 de 19 de noviembre de 2019, por el cual la directora general administrativa del Senado de la República negó la petición de 7 de octubre anterior. d) Certificación de 19 de noviembre de 2019, suscrita por la jefe de la sección de registro y control del Senado de la República, en la que constan los emolumentos recibidos por el actor desde 1992 hasta 2016, como funcionario del Senado de la República, en los siguientes cargos: - De 1996 a 1998: profesional universitario, nombramiento ordinario. - En 1999: profesional universitario, nombramiento ordinario y jefe de división (nombramiento en encargo). - En 2000 y 2001: profesional universitario, nombramiento ordinario, y «asesor II Ley Quinta» (nombramiento en encargo). - De 2002 a 2009: profesional universitario, nombramiento ordinario. - De 2010 a 2012: profesional universitario, nombramiento ordinario, y jefe de unidad (nombramiento en encargo). - En 2013 y 2014: profesional universitario, nombramiento ordinario, jefe de unidad (nombramiento en encargo) y «asesor II Ley Quinta» (nombramiento en encargo). - En 2015 y 2016: profesional universitario, nombramiento ordinario, y jefe de unidad (nombramiento en encargo). e) Certificación de 19 de noviembre de 2019, firmada por la funcionaria anterior, conforme a la cual el empleo de subsecretario de comisión, grado 07, del nivel asesor, de la planta administrativa del Senado de la República devenga los siguientes conceptos: (i) prima de gestión: de acuerdo con el Decreto 1313 de 2019, cuyo valor para esa fecha ascendía a la suma de $2.133.018 y (ii) bonificación por dirección: conforme al Decreto 2699 de 2012, equivalente a 4 veces la remuneración mensual, compuesta por la asignación básica, los gastos de representación y la prima técnica, pagadera en 2 contados iguales, el 30 de junio y el 30 de diciembre de cada año. f) Certificación de 10 de diciembre de 2019, expedida por el jefe de la división de recursos humanos del Senado de la República, según la cual el demandante ha desempeñado los siguientes empleos: g) El 31 de enero de 2020 el actor interpuso recursos de reposición y subsidiario de apelación contra el que consideró un acto ficto negativo, pues entendió que su petición de 8 de octubre de 2019 no había sido atendida y, por ende, desconoció el oficio 2-2019-040287 de 16 esos mes y año. h) Oficio 2-2020-004712 de 10 de febrero de 2020, proferido por la subdirectora jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se pronunció acerca del recurso de reposición y subsidiario de apelación, para mantener su decisión contenida en el oficio 2-2019-040287 de 2019. i) Oficio 2-2020-006295 de 21 de febrero de 2020 de la funcionaria anterior, a través del cual se pronunció en relación con un recurso de queja igualmente interpuesto por el accionante.
De las pruebas citadas en precedencia se desprende que el actor labora desde el año 1992 en el Senado de la República y, por su desempeño, en encargo, en el empleo de jefe de la unidad de correspondencia, grado 7, del nivel profesional, el 7 de octubre de 2019 pidió de la directora administrativa de esa corporación y del Ministro de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento de la prima de gestión y de la bonificación por dirección que devenga un subsecretario de comisión grado 7, pero del nivel asesor, por considerarlos empleos de igual categoría y en virtud del principio de igualdad.
Para dilucidar el problema jurídico planteado, resulta necesario recordar que de acuerdo con el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 4ª de 1992, la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es competencia exclusiva del Gobierno nacional, que a través de los diferentes decretos y con actualización anual da cumplimiento a esa disposición de índole superior.
De igual modo, cabe precisar que dentro de las plantas de personal en la organización estatal, los empleos tienen una clasificación conforme a factores como su naturaleza, jerarquía, funciones y régimen salarial, entre otros, por lo que no es capricho del legislador determinar dicha categorización en la estructura del Estado. De conformidad con el marco jurídico de este fallo, el presidente de la República emitió los Decretos 58 de 1997 y 3150 de 2006 con los que creó, en su orden, la prima de gestión y la bonificación de dirección para algunos empleos del Congreso de la República, dentro de los que no se encuentra el de jefe de la unidad de correspondencia, grado 7, del nivel profesional, del Senado de la República, que ejerció el accionante, con lo que este estimó un trato discriminatorio que quebranta su derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
No obstante, examinado el contenido de los actos administrativos acusados esta Corporación evidencia que no le era dable a la directora administrativa del Senado de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público incumplir el régimen salarial y prestacional de los servidores del Congreso de la República y otorgarle al demandante unos emolumentos que no estaban previstos para el cargo que ejercía, pues ello, contrario a lo aducido en el libelo introductorio, comportaría precisamente un desconocimiento del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, se destaca que si el origen del reproche del actor es el régimen salarial y prestacional de los servidores del Congreso de la República la vía judicial que tomó no es la adecuada para lograrlo, toda vez que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, se censura, por regla general, un acto administrativo particular y concreto en el que se define una situación jurídica subjetiva y que nace a la vida jurídica revestido de una presunción de legalidad.
En este caso se observa que, efectivamente, las autoridades cuestionadas al momento de negar la petición del accionante dieron cumplimiento a las normas estatuidas sobre las prestaciones salariales a que tiene derecho quien se desempeñe como jefe de la unidad de correspondencia, grado 7, del nivel profesional, del Senado de la República. Empero, tanto en sede administrativa como en la alzada, el actor insiste en que su derecho a la igualdad se encuentra trasgredido dado que el empleo de subsecretario de comisión también es grado 7 y en él sí se contempla la prima de gestión y la bonificación por dirección deprecadas.
Al respecto, resulta oportuno advertir que el análisis plano y superficial que respecto de su situación realizó el demandante no corresponde a su real contenido y alcance, pues olvidó que los cargos en la estructura estatal no solo están clasificados por grados, sino también por niveles y códigos, lo que depende de cada estructura, funciones y salario del empleo particular.
En efecto, de acuerdo con lo probado en el expediente, el cargo de jefe de unidad de correspondencia, si bien es grado 7, pertenece al nivel profesional, en tanto que el de subsecretario de comisión, también grado 7, es del nivel asesor, lo que dista sustancialmente uno de otro, pues el primero (profesional) corresponde a un empleo «[…] cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica […]», mientras que el segundo (asesor) «[…] agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de alta dirección […]».
Esta distinción es relevante, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, y tiene impacto precisamente en los emolumentos reclamados, por cuanto ambos cargos (jefe de la unidad de correspondencia y subsecretario de comisión) tienen funciones, atribuciones, asignaciones mensuales y requisitos diferentes y, por ende, no es dable, como lo pretende el accionante, darles un trato igualitario por el simple hecho de tener dentro de su denominación un mismo grado.
En tal sentido, esta Corporación destaca que la igualdad se entiende como la proporcionalidad equivalente entre dos o más sujetos, según el principio de reciprocidad y, por derecho fundamental, aquel que siendo inherente a la persona constituye el fundamento de legitimidad del orden jurídico justo, en cuanto es consustancial a la dignidad y el valor de la persona.
De lo anterior se colige que el derecho a la igualdad es la facultad que tiene todo ser humano y, en general, toda persona, natural o jurídica, de recibir un trato no discriminatorio por parte de la sociedad civil y del Estado, de acuerdo con el merecimiento común, esto es, racionalidad y dignidad, como los méritos particulares en cada caso concreto y con respeto a la diferencia existente entre los congéneres.
En ese entendido, la igualdad en su esencia se concreta en cuatro mandatos, a saber: un trato (i) idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias semejantes; (ii) enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento en común; (iii) paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero que aquellas sean más relevantes que estas, es decir, un trato igual, a pesar de la distinción; y (iv) diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte idéntica y en otra diversa, sin embargo, en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes, es decir, un trato igual a pesar de la disimilitud.
Frente a los mencionados mandatos, la Corte Constitucional precisó: 3.1 El derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, se traduce en la identidad de trato que debe darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación de igualdad y en la divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes.
El legislador debe tratar con identidad a las personas que se encuentren en una misma situación fáctica y dar un trato divergente a quienes se encuentren en situaciones diversas. No obstante, el anterior enunciado puede presentar variables que por sí mismas no hacen que una norma sea discriminatoria. Así, el legislador puede dar un trato distinto a personas que, respecto de un cierto factor, se encuentren en un mismo plano de igualdad, pero que desde otra óptica fáctica o jurídica, sean en realidad desiguales.
Así mismo, la igualdad no excluye la posibilidad de que se procure un tratamiento diferente para sujetos y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis, pero siempre y cuando exista una razón objetiva, suficiente y clara que lo justifique. En tal sentido, el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: que (i) los hechos sean distintos, esto es, que las personas se encuentren efectivamente en diferente situación de hecho;
(ii) la decisión de tratarlos de manera disímil esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y, además, adecuada. Así las cosas, a partir del anterior análisis, no se presenta la alegada trasgresión al derecho a la igualdad por haber contemplado el legislador emolumentos diferentes para los cargos de jefe de la unidad de correspondencia, grado 7, del nivel profesional, y subsecretario de comisión, grado 7, del nivel asesor, del Senado de la República, habida cuenta de que comportan situaciones diferentes que ameritan un trato diferenciado y respaldado legalmente.
En consecuencia, no fue desvirtuada la presunción de legalidad de que están revestidos los actos administrativos censurados, pues ellos están sustentados en el ordenamiento jurídico que no otorga al empleo de jefe de la unidad de correspondencia, grado 7, del nivel profesional, del Senado de la República el reconocimiento de la prima de gestión y de la bonificación por dirección, independientemente de que exista otro cargo con igual grado, pero diferente nivel, para el que sí se otorgue, sin que de ahí pueda desprenderse algún tipo de trasgresión al derecho a la igualdad del accionante y, mucho menos, una inconstitucionalidad por vía excepcional como también se pretende con el recurso de apelación, pero no alegada en el libelo introductorio y de la que no se hará un examen a profundidad para no menoscabar el derecho de defensa y contradicción de la parte pasiva.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; y se adicionará para declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los oficios 2-2019-040285, 2-2019-040286 y 2-2019-040287 de 16 de octubre de 2019; 2-2020-004712 de 10 de febrero de 2020 y 2-2020-006295 de 21 de los mismos mes y año, así como el acto ficto negativo por la ausencia de respuesta de la petición de 8 de octubre de 2019, originarios de la subdirectora jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al no comportar actos pasibles de control judicial.
Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por último, en lo atañedero a la renuncia de poder presentada por el abogado Wilson Villegas Ramírez, quien actúa como apoderado del demandante, no se aceptará, por cuanto no cumplió lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, toda vez que con aquella no acompañó la correspondiente comunicación enviada a su poderdante, pues no basta con afirmar que «[…] esta decisión fue informada a la demandante quien no tiene inconveniente y ya cuenta con apoderado para designar la representación judicial en su caso».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 9 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Ernesto Martínez Beltrán contra la Nación – Senado de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Adiciónase la providencia impugnada, para declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los oficios 2-2019-040285, 2-2019-040286 y 2-2019-040287 de 16 de octubre de 2019; 2-2020-004712 de 10 de febrero de 2020 y 2-2020-006295 de 21 de los mismos mes y año, así como el acto ficto negativo por la ausencia de respuesta de la petición de 8 de octubre de 2019, originarios de la subdirectora jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al no comportar actos pasibles de control judicial, de acuerdo con la motivación. 3º.
Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Abstiénese la Sala de aceptar la renuncia de poder presentada por el abogado Wilson Villegas Ramírez, por las razones consignadas en las consideraciones. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con aclaración de voto