Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F en Descongestión—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), la señora Elizabeth Socha Pinto, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 57964 del 21 de octubre de 2006 y PAP 016544 del 6 de octubre de 2010, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, que le negaron la pensión gracia. 1 Folios 18 al 32. 2 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a Cajanal E.I.C.E. en liquidación, hoy UGPP, a: (i) reconocer la pensión gracia, a partir de la fecha de consolidación del derecho; ii) reconocer y pagar los ajustes de valor de la condena, teniendo como base la variación del IPC; iii) reconocer y pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) dar cumplimiento al fallo según lo previsto en los artículos 176 al 178 del C.C.A.; y v) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante relató los siguientes: i) La señora Elizabeth Socha Pinto nació el 12 de agosto de 1953, es decir, que cumplió 50 años el 12 de agosto de 2003. ii) Laboró como docente interina al servicio del Distrito Capital de Bogotá, con vinculación territorial - distrital, a partir del 5 de noviembre de noviembre de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1992; y a partir del 8 de febrero de 1993 fue nombrada en propiedad. iii) La actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante Cajanal EICE, mediante petición radicada el 25 de enero de 2005, la cual fue resuelta en sentido desfavorable a través de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 del Decreto 081 de 1976;y 3 del Decreto Ley 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: 3 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto i) Se equivoca la demandada al negar el derecho reclamado, por cuanto desestima el tiempo que la actora laboró al servicio del magisterio del Distrito Capital, entre el 5 de noviembre de 1973 y el 30 de noviembre de 1992, en cuanto considera que la vinculación no es clara, pues en los certificados expedidos por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, está manifiestamente estipulado que la vinculación es territorial - distrital y la fuente de los recursos es propia. ii) La actora fue nombrada mediante actos administrativos y su posesión se llevó a cabo ante el funcionario competente para tal fin.
En ningún momento los nombramientos fueron emitidos por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual demuestra que la vinculación se dio de conformidad con la Ley 91 de 1989 y, por ende, es de carácter nacionalizado. 1.2. Contestación de la demanda2 El apoderado de Cajanal EICE En Liquidación, hoy UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la situación de la actora no se encuentra en ninguno de los supuestos fácticos y jurídicos necesarios para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues su vinculación a la docencia es posterior al 31 de diciembre de 1980.
Propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad; cobro de lo no debido; caducidad de la acción; y genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F en Descongestión—, mediante sentencia del 8 de abril de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que la actora 2 Folios 41 al 45. 3 Folios 211 al 251. 4 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, de manera interrumpida, del 5 de noviembre de 1973 al 30 de noviembre de 1992, y que a partir del del 8 de febrero de 1993 fue nombrada en propiedad, para un tiempo total de 30 años, 5 meses y 12 días de labores.
Así mismo, se demostró la naturaleza territorial – distrital de las vinculaciones, las cuales se sufragaron con recursos propios de la entidad empleadora. ii) Por otro lado, debe aclararse que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional y la misma se haya efectuado hasta el 31 de diciembre de 1980. iii) En consecuencia, como el tiempo servido a la Secretaría de Educación de Bogotá por más de 20 años es válido para acreditar el requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia, cumple con el requisito de edad y demostró buena conducta, honestidad e idoneidad en el desempeño del cargo, se establece que la actora tiene derecho a que Cajanal le reconozca la mencionada prestación, a partir del 13 de agosto de 2003, día siguiente al de consolidación del estatus pensional, el 12 de agosto de 2003, con el cumplimiento de la edad de 50 años. iv) Finalmente, se observa que la pensión fue solicitada el 25 de enero de 2005, negada mediante Resolución 57964 del 31 de octubre de 2006, confirmada por la Resolución PAP 016544 del 6 de octubre de 2010, y la demanda fue interpuesta ante esta jurisdicción el 17 de enero de 2012, «por lo que en el presente caso no se presenta la figura de la prescripción trienal». 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la demandada interpuso recurso de apelación contra la referida 5 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) La UGPP, al realizar el estudio del presente caso, encontró que el pago y reconocimiento de la pensión gracia de la señora Socha Pinto no es procedente, por lo que la negativa de Cajanal se dio en estricto cumplimiento de las normas y disposiciones legales previstas para tal fin.
Por lo tanto, el fallo de primera instancia no tiene asidero jurídico. ii) Es necesario identificar el conjunto normativo que se aplicó al caso concreto, para que de tal manera y sin lugar a equívocos se demuestre que los actos administrativos que motivaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho están ajustados a derecho y acordes con la reglamentación vigente, por cuanto la señora Elizabeth Socha Pinto no cumple con los requisitos de ley. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal las partes, demandante5 y demandada,6 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público7 El agente del Ministerio Público emitió concepto y pidió confirmar la sentencia apelada, al considerar que en el sub lite está demostrado que la señora Socha Pinto es destinataria legal de la pensión gracia, pues su servicio al Estado como docente del Distrito Capital, por más de 20 años, inició formalmente el 5 de noviembre de 1973.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 4 Folios 253 al 255. 5 Folios 278 al 280. 6 Folios 281 al 284. 7 Folios 286 al 292. 6 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Elizabeth Socha Pinto nació el 12 de agosto de 1953.20 Es decir, que cumplió 50 años el 12 de agosto de 2003. - La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá certificó que la señora Elizabeth Socha Pinto cocha laboró para dicha entidad, así:21 como «docente interino», durante los siguientes lapsos: 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 180. 21 Folios 1 y 2 cuaderno anexo. 12 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto ➢ del 5 al 21 de noviembre de 1973, ➢ del 5 de junio al 31 de julio de 1974, ➢ del 8 de agosto al 8 de septiembre de 1974, ➢ del 22 de marzo al 16 de mayo de 1976, ➢ del 11 de mayo al 14 de diciembre de 1976, y ➢ del 30 de marzo al 5 de mayo de 1977 como «docente grado 3»: ➢ del 6 de mayo al 14 de octubre de 1981 como «docente temporal»: ➢ del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990, ➢ del 21 de enero al 30 de noviembre de 1991, ➢ del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992, y como «docente grado 14»: ➢ a partir del 8 de enero de 1993 a la fecha de la certificación. - El extracto de la hoja de vida de la demandante da cuenta de que esta se posesionó el 21 de julio de 1976, con efectividad al 17 de mayo de 1976, y se retiró el 15 de octubre de 1981.22 - La constancia expedida por la Secretaría del Distrito de Bogotá informa que la actora estuvo vinculada como docente con dicha entidad desde el 22 de marzo de 1976 hasta el 16 de mayo de 1976.23 - El 8 de junio de 1976, el director de personal de la Alcaldía Mayor de Bogotá le comunicó a la actora que fue nombrada por Decreto 475 del 19 de mayo de 1976, 22 Folio 17 ibidem. 23 Folio 24 ibidem. 13 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto y hasta por el tiempo que la docente Aracely Reyes Varela permaneciera suspendida.24 - El 11 de abril de 1977, el jefe de personal del Distrito le comunicó a la actora que fue nombrada mediante Decreto 520 del 01 de abril de 1977, para desempeñar el cargo de maestra de primaria.25 - El jefe del Grupo Hojas de Vida de la Alcaldía Mayor de Bogotá hizo constar que la demandante fue nombrada maestra interina mediante el Decreto 475 del 19 de mayo de 1976, desde el 17 de mayo hasta el 17 de diciembre de 1976; luego, mediante Decreto 520 del 1 de abril de 1977, fue nombrada maestra de educación primaria, tiempo completo, a partir del 6 de mayo de 1977; y, mediante Decreto 2625 del 21 de octubre de 1981, le fue aceptada la renuncia a partir del 15 de octubre de 1977.26 - El rector del Colegio Distrital San Francisco hizo constar que la señora Elizabeth Socha laboró como docente temporal de tiempo completo, así: desde el 16 de febrero hasta el 3 de diciembre de 1989,27 del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990,28 y del 21 de enero al 5 de febrero de 1991.29 - La rectora del Colegio Distrital Luis Vargas Tejada hizo constar que la demandante laboró en dicha institución del 11 de agosto al 30 de noviembre de 1992.30 - La Directora de la Concentración Rural Distrital El Porvenir certificó que la señora Elizabeth Socha laboró en dicho establecimiento educativo desde el 5 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero al 10 de agosto de 1992.
Indicó que según Resolución 2456 del 11 de noviembre de 1992, emanada de la Junta 24 Folio 37 ibidem. 25 Folio 40 ibidem. 26 Folio 7 del tomo 2. 27 Folio 93 cuaderno anexo. 28 Folio 94 ibidem. 29 Folio 95 ibidem. 30 Folio 102 ibidem. 14 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Seccional de Escalafón para Santa Fe de Bogotá, este plantel es considerado escuela rural.31 - El 1 de febrero de 1993, por Resolución 202, el alcalde mayor de Bogotá nombró docentes de tiempo completo, entre ellos a la actora, en la planta de personal docente del Distrito Capital.32 La demandante tomó posesión del cargo el 5 de febrero de 1993.33 - El 27 de marzo de 1995, la rectora del Colegio Distrital Luis Vargas Tejada certificó que la señora Elizabeth Socha labora en dicho plantel educativo, en propiedad, tiempo completo, desde el 8 de febrero de 1993.34 - El 5 de julio de 2007, la Secretaría de Educación de Bogotá registró, en el Formato único para expedición de Certificado de Historia Laboral, que el tipo de vinculación de la demandante es territorial - distrital, sufragada con recursos propios y relacionó los siguientes tiempos de servicio:35 Del 5 de noviembre de 1973 al 21 de noviembre de 1973; del 5 de junio de 1974 al 31 de julio de 1974; del 8 de agosto de 1974 al 8 de septiembre de 1974; del 22 de marzo de 1976 al 16 de mayo de 1976; del 30 de marzo de 1977 al 5 de mayo de 1977; del 6 de mayo de 1977 al 24 de septiembre de 1981; del 15 de octubre de 1981 al 3 de diciembre de 1989; del 22 de enero de 1990 al 3 de diciembre de 1990; del 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991; del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992; y desde el 8 de febrero de 1993 hasta la fecha de la certificación. - El 17 de mayo de 2013, en respuesta al requerimiento efectuado por el Tribunal, el asesor de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educacional informó que, revisada la documentación que reposa en los archivos de la entidad, no se encontró registro 31 Folio 97 ibidem. 32 Folios 135 al 138. 33 Folio 89 ibidem. 34 Folio 114 ibidem. 35 Folios 4 y 5 del cuaderno principal. 15 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto a nombre de la señora Elizabeth Socha Pinto que indique que laboró para este Ministerio.36 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la demandante no registraba antecedentes disciplinarios.37 ➢ Actuación administrativa - El 25 de enero de 2005, la demandante peticionó ante Cajanal EICE el reconocimiento de la pensión gracia.38 - El 21 de octubre de 2006, por medio de la Resolución 57964, la Caja Nacional de Previsión Social EICE, negó la solicitud, con el argumento de que los tiempos laborados por la demandante con la Secretaría de Educación de Bogotá, entre mayo de 1976 y octubre de 1977 no se pueden tener en cuenta, ya que no se logra determinar el tipo de vinculación. Y que el periodo servido desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 30 de diciembre de 2004 debe desestimarse, por ser del orden nacional.39 - El 6 de octubre de 2010, por Resolución PAP 016544, Cajanal decidió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión, con fundamento en que no hay claridad en el tipo de contratación celebrada con la actora desde 1973 hasta 1993.40 2.4.
Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: 36 Folio 139 ibidem. 37 Folio 62 ibidem. 38 Según se extracta de la Resolución 57964 del 21 de octubre 2006. 39 Folios 8 al 13. 40 Folios 14 al 16. 16 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto i) La señora Elizabeth Socha Pinto acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período laborado en el Distrito Capital, comprendido entre el 5 de noviembre de 1973 y el 30 de noviembre de 1992, como docente interina, tal como lo certificó la Secretaría de Educación de Bogotá, así: 17 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto De las novedades relacionadas en el Formato da cuenta también el Certificado de Información Laboral expedido el 17 de noviembre de 2011 por la Secretaría de Educación Distrital: 18 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Y la certificación expedida por la Dirección de Recursos Humanos, Grupo Hojas de Vida: 19 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Además, los servicios prestados en interinidad están soportados en certificaciones emitidas por los diferentes planteles educativos en los que la demandante reemplazó a los docentes titulares, por diferentes circunstancias, como incapacidades por enfermedad o por maternidad, y en constancias expedidas por autoridades de la Secretaría de Educación Distrital.
Así mismo, del Formato Único para Expedición de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, se deduce que la docente prestó sus servicios a favor del Distrito en calidad de interina, en planteles educativos distritales, nombrada, inicialmente, por Resolución 216 de 1975 y luego mediante oficios sin número. Los anteriores periodos, laborados de manera interrumpida, desde el 5 de noviembre de 1973 hasta el 17 de mayo de 1976, tienen carácter territorial, pues, 20 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto pese a que no se aportaron los actos de nombramiento, en el expediente no existe ni se menciona prueba alguna de la que pueda inferirse alguna participación directa o indirecta del Ministerio de Educación Nacional o de sus delegados, que permita advertir una vinculación distinta o suponer que las plazas ocupadas en interinidad fueron creadas en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.
Ahora bien, en relación con otros tipos de vinculación al servicio estatal, como la interinidad, esta Subsección41 advirtió que si bien dentro del ordenamiento interno no existe una definición expresa sobre dicha figura, lo cierto es que debe ser entendida como el mecanismo a través del cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de dicha actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
De ahí que el servicio prestado bajo esa modalidad constituye una forma de ingresar a la administración. En ese orden, es viable colegir que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente por cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, la administración está facultada para proveer dicho empleo en forma transitoria por medio de un nombramiento interino con el fin de prestar el servicio educativo oficial de forma habitual.
Y sobre el carácter temporal de la vinculación la Sala razonó así: En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza temporal, como una forma de proveer cargos docentes, dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración 41 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2011. Radicado: 25000-23-25-000-2004- 00269-01 (1446-2006).
Actor: Nero Cárdenas García. 21 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso de la demandante. Así las cosas, estima la Sala que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente, esto, con ocasión de cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia, comisión o vacaciones, la administración cuenta con la posibilidad de proveer dicho empleo en forma transitoria, a través de un nombramiento con tal naturaleza con el fin de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial.42 En consecuencia, el tiempo laborado por la demandante del 5 de noviembre al 21 de noviembre de 1973; del 5 de junio al 31 de julio de 1974; del 8 de agosto al 8 de septiembre de 1974; y del 22 de marzo al 16 de mayo de 1976, resulta válido para completar los veinte años de servicio exigidos para acceder a la pensión gracia. ii) La actora fue nombrada docente en propiedad por medio del Decreto 520 del 1 de abril de 1977, como se aprecia: 42 Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación: 81001-23-33-000-2013- 00285-01(2806-15). 22 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto […] […] Como se observa, el acto fue expedido por el alcalde mayor de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales, y fue suscrito, además, por el secretario de educación. Es decir, que se trata de una vinculación territorial, pues no se advierte intervención de ninguna otra autoridad ni se invocaron facultades diferentes a las propias del alcalde.
En este cargo permaneció hasta el 15 de otubre de 1981, cuando le fue aceptada la renuncia por medio del Decreto 2625 del 21 de octubre de 1981, así: 23 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto En consecuencia, este periodo, del 6 de mayo de 1977 al 15 de octubre de 1981, correspondiente a 4 años y 3 meses (excluidos dos meses que estuvo en licencia no remunerada, según el certificado de historia laboral), también resulta válido para incluirlo en el cómputo del tiempo de servicio exigido. iii) La señora Elizabeth Socha nuevamente fue nombrada como docente temporal de tiempo completo, a partir del 13 de febrero de 1989, como se encuentra certificado en el Formato de Historia laboral y como se corrobora con las certificaciones expedidas por los planteles educativos en los que laboró: 24 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto 25 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto 26 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto 27 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto De los documentos adjuntos no puede extraerse una conclusión distinta a sostener que esta vinculación temporal de la actora, de tiempo completo, entre el 16 de febrero de 1989 y el 30 de noviembre de 1992, lo fue en calidad de territorial, bajo el entendido de que no hay ningún indicio de que hubiera tenido alguna participación el Ministerio de Educación o su delegado.
Por lo tanto, estos tiempos son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. iv) Finalmente, por medio de la Resolución 202 del 1.° de febrero de 1993,43 el alcalde mayor de Bogotá D.C. nombró a la señora Elizabeth Socha docente de tiempo completo en la planta de personal creada en el sector educativo, como se puede apreciar: 43 Folios 173 a 174. 28 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto 29 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto […] 30 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto El Decreto designó a la señora Elizabeth Socha docente de tiempo completo «en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación», creada por el Decreto 029 de 1993, con 7.120 cargos que serían ocupados por el personal docente temporal que venía prestando sus servicios a la Secretaría de Educación. Es decir, que la educadora se desempeñó en una plaza territorial, específicamente distrital.
También indicó que los recursos destinados al pago de la nómina se fijaron en el Acuerdo 40 de 1992 del Consejo de Bogotá, con cargo al «rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta 31 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto distrital de educadores».
La actora se posesionó el 5 de febrero de 1993, con efectos fiscales a partir del 8 de febrero siguiente.44 Tanto el acto de nombramiento como el Acta de Posesión fueron suscritos por el alcalde mayor de Bogotá y el secretario de educación, para desempeñar una de las plazas permanentes del distrito, destinadas a ser ocupadas inicialmente por los docentes temporales.
De igual manera, dentro de la creación y nombramiento del personal se denota que no hubo ninguna participación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional y, por tanto, no se trata de una plaza creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, que definió como «Personal territorial» a los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
En el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral puede observarse que a partir del nombramiento efectuado en propiedad a la docente, con la Resolución 202 de 1993, desde el 8 de febrero de 1993, la vinculación se mantuvo vigente hasta, por lo menos, la fecha de la certificación, el 5 de julio de 2007, como se observa: 44 Folio 89 del cuaderno anexo. 32 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Así mismo, en el certificado de historia laboral se advierte que el tipo de vinculación de la demandante con el Distrito Capital fue del orden territorial-distrital y no podría ser de otro modo, comoquiera que en el acto de designación no se encuentra intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación o, por lo menos, autorización de este para que la entidad territorial tomara la decisión en su nombre y representación; ello, en la medida en que tampoco se afirma que la plaza ocupada por la demandante perteneciera a dicha Cartera.
Por el contrario, a partir del mencionado acto es posible inferir que el empleo en el que fue nombrada la actora pertenece a la planta distrital de empleos docentes, y aunque no se determinó en el acto de nombramiento el nombre del plantel en el que prestaría sus servicios, en la resolución se indicó expresamente que la Secretaría de Educación del Distrito ejercería la facultad de ubicar a los docentes nombrados de acuerdo con las necesidades del servicio educativo y en la jornada laboral que fuese requerida.
Así las cosas, es claro que la accionante fue nombrada por el alcalde en una plaza de carácter distrital, lo que permite inferir razonablemente que dicha vinculación no se realizó en un empleo de la Nación. Además, no se puede perder de vista que la 33 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto Ley 60 de 1993 estableció la descentralización de la educación, y que en virtud de dicho proceso los departamentos prestarían directamente tal servicio.
De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por la señora Socha Pinto tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales, en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
Además, el Ministerio de Educación Nacional informó que en los archivos de dicha entidad no encontró información alguna a nombre de la demandante. De esta manera, la actora acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente con vinculaciones del orden territorial por más de 20 años y la exigencia de haber ingresado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Finalmente, es pertinente anotar que la UGPP no manifestó ningún reparo frente al conteo de la prescripción efectuado en la providencia apelada; sin embargo, esta Sala se encuentra facultada para estudiar este aspecto al tenor del artículo 187 del CPACA, en tanto prevé que «[e]l silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Al respecto, esta Subsección ha determinado que «según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el derecho prescribirá a los tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, sin mencionar que el conteo de dicho término deba hacerse a partir de que la entidad expide el acto administrativo que resuelve la pretensión formulada».45 45 Auto del 13 de julio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01280-01 (0531-2016).
En similar sentido puede consultarse la sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-01580-01(0945- 19). 34 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto A su vez, se ha explicado que «presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho y, por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho».46 De acuerdo con los anteriores lineamientos, se concluye que en este caso debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que la demandante consolidó el estatus pensional el 12 de agosto de 2003, elevó la reclamación el 25 enero de 2005 y más de 3 años después, esto es, el 17 de enero de 2012, presentó la demanda, por lo que se tomará esa última fecha como parámetro para el conteo de la prescripción trienal.
Por tal razón, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 17 de enero de 2009. En consecuencia, se modificará en este aspecto la sentencia apelada y se confirmará en lo demás. 2.5. De la condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el presente caso no se encuentra acreditada tal conducta, por lo cual no hay lugar a imponerlas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicado 54001-23-33-000-2014-00010-01 (3243-19). 35 Radicado: 25000 23 25 000 2010 00045 01 (2930-2015) Demandante: Elizabeth Socha Pinto En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el numeral 3 de la sentencia apelada, en el sentido de precisar que el pago de la pensión gracia reconocida a la demandante tendrá efectos fiscales a partir del 17 de enero de 2009, por haber operado la prescripción trienal.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 8 de abril de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección F en Descongestión—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Elizabeth Socha Pinto contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Tercero. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.