CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2021 00134 00 (0812-2021) Demandante: Leonardo Reyes Contreras Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en escrito separado de la demanda.

Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Leonardo Reyes Contreras formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Acuerdo No. cnsc – 20191000001396 del 4 de marzo de 2019, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de envigado (antioquia) – Convocatoria No. 1010 de 2019 – territorial 2019», suscrito por la presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la representante legal del municipio de Envigado (Antioquia).

En escrito separado de la demanda, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional i) de «[…] la actuación administrativa desplegada por el municipio de Envigado que consiste en la oferta pública de empleos de carrera administrativa hecha por esta entidad territorial a la Comisión Nacional del Servicio Civil y contenida en el Acuerdo 20191000001396 de 04-03-2019 […]» y ii) de la convocatoria 1010 de 2019, en relación con el cargo de agente de tránsito, código 340, grado I, perteneciente al nivel técnico, por las siguientes razones: Los Decretos 769 de 2002 y 785 de 2005 establecen las funciones del cargo de agente de tránsito y los requisitos generales del nivel técnico, respectivamente.

En la Sentencia C-577 de 2006 se indicó que el empleo de agente de tránsito no pertenece al nivel asistencial y que no basta con ser bachiller para ocuparlo, sino que resulta necesario tener una preparación específica. Por su parte, la Ley 1310 de 2009 ubicó dicho cargo en el nivel técnico y, además de los requisitos generales para desempeñarlo, señaló el de cursar y aprobar un programa de capacitación. Para el ejercicio del empleo de agente de tránsito, el Decreto 537 de 2018 previó exigencias menores a las establecidas por el legislador, lo cual implica que el citado Decreto contraría la ley.

El artículo 6 del Acuerdo No. cnsc – 20191000001396 del 4 de marzo de 2019 dispone que todo concursante debe cumplir con los requisitos mínimos del cargo que escoja, señalados en la oferta pública de empleos de carrera, conforme al manual de funciones y competencias laborales de la entidad. En consecuencia, el referido Acuerdo tiene en cuenta unos requisitos que no corresponden a los indicados en la ley y la jurisprudencia para el cargo de agente de tránsito.

Conforme al Decreto 785 de 2005, cuando la Constitución Política o una ley especial regulan las competencias laborales, funciones y requisitos, las entidades territoriales no tienen competencia para modificar dichas exigencias. El acto administrativo demandado señaló como requisitos para ocupar el empleo de agente de tránsito los contemplados en el Decreto 537 de 2018, entre ellos la exigencia de contar con un certificado de aptitud ocupacional que no corresponde a los mínimos establecidos en la Sentencia C-577 de 2006 y las Leyes 769 de 2002 y 785 de 2005.

La convocatoria a un concurso de méritos con base en la oferta pública de empleos de carrera condensada por el municipio de Envigado (Antioquia) genera un perjuicio irremediable al orden jurídico y a quienes se presentaron al concurso. El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 13 de mayo de 2021, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de 5 días, dentro del cual las entidades demandadas e interesadas en las resultas del proceso se opusieron al decreto de la cautela, de la siguiente manera: Comisión Nacional del Servicio Civil La solicitud de medida cautelar no fue formulada de manera razonable, puesto que no se expusieron de forma congruente las pretensiones, los hechos y el concepto de violación, ni se desarrolló un discurso jurídico coherente que le permita al decisor judicial valorar la necesidad y la urgencia de otorgar la suspensión provisional.

La petición de la cautela es dilógica, en tanto no contiene un cargo que permita separar del ordenamiento jurídico los artículos 35 y 43 del acto administrativo acusado. De igual manera, el demandante hizo referencia a situaciones particulares que son ajenas a un juicio abstracto de nulidad. La parte actora no cumplió con la carga de aportar sumariamente los elementos probatorios en que se funda, conforme al numeral 3 del artículo 231 del cpaca.

Municipio de Envigado (Antioquia) La Ley 1310 de 2009 y la Resolución 4548 de 2013 consagran los requisitos generales para el cargo de agente de tránsito, mientras que el Decreto 357 de 2018 establece las exigencias específicas. «[…] el municipio de Envigado, siendo de categoría primera está facultado para establecer que los empleos de carrera administrativa, dentro de los niveles de jerarquización, puedan tener claramente un margen, ello es un mínimo y un máximo, que evidentemente llevaría a que, en este caso, este ente territorial, exija como requisito dentro de la formación académica de los agentes de tránsito, que tengan como formación la de técnico laboral, y no por ello, está vulnerando derecho fundamental alguno, porque como se indició las normas que regulan las exigencias de formación académica para desempeñar el empleo, se encuentran establecidas conforme a las regulaciones legales existentes, las cuales se consideran completamente claras e indubitables, por lo que no es procedente entrar a hacer una interpretación de las exigencia (sic) de técnico laboral frente a técnico profesional».

El artículo 13 del Decreto 785 de 2005 enuncia los requisitos mínimos y máximos que debe cumplir quien desempeña un cargo público del nivel técnico. Adicionalmente, el interesado debe acreditar los méritos y las calidades que contempla el artículo 125 de la Constitución Política. El municipio de Envigado (Antioquia), al ofertar un cargo de agente de tránsito y solicitar que se debe cumplir con una técnica laboral en tránsito y transporte, está dando cumplimiento a la Resolución 4548 de 2013 del Ministerio de Transporte, que reglamenta los artículos 3 y 7, numeral 5, de la Ley 1310 de 2009, y no está previendo exigencias que la ley no establece.

Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a determinar si procede la medida cautelar de suspensión provisional i) de «[…] la actuación administrativa desplegada por el municipio de Envigado que consiste en la oferta pública de empleos de carrera administrativa hecha por esta entidad territorial a la Comisión Nacional del Servicio Civil y contenida en el Acuerdo 20191000001396 de 04-03-2019 […]» y ii) de la convocatoria 1010 de 2019, en relación con el cargo de agente de tránsito, código 340, grado I, perteneciente al nivel técnico.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y ii) solución del caso concreto. Medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas precautorias pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.

En esos términos, la citada norma prevé el siguiente catálogo de cautelas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Así las cosas, dentro de la lista expuesta previamente se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por su parte, esta corporación aclaró que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la referida medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».

En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Por otra parte, respecto de las demás medidas cautelares, el artículo 231 del cpaca dispone que su decreto resulta procedente cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, el despacho considera conveniente traer a colación el siguiente escenario normativo: Conforme al artículo 2 del Decreto 769 de 2002, agente de tránsito es «[t]odo funcionario o persona civil identificada que está investida de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal y vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales».

El artículo 13 del Decreto 785 de 2005 establece lo siguiente: artículo 13. Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos. De acuerdo con la categorización establecida para los Departamentos, Distritos y Municipios y de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias laborales y los requisitos, así: […] 13.2.

Los requisitos de estudios y de experiencia se fijarán con sujeción a los siguientes mínimos y máximos: […] 13.2.4. Nivel Técnico 13.2.4.1. Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad. Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pensum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. […].

De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1310 de 2009, modificado por el artículo 56 de la Ley 2197 de 2022, agente de tránsito es «[t]odo empleado público o contratista, que tiene como funciones u obligaciones, regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 1310 de 2009, respecto de la carrera administrativa».

A su turno, los artículos 3 y 6 ibidem disponen: artículo 3o. profesionalismo. La actividad de Agente de Tránsito y Transporte es una profesión y como tal deberán recibir una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral, física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario.

Para efectos de la formación técnica en la materia, exigida para desempeñarse como autoridad de tránsito y transporte, los organismos de tránsito con jurisdicción en las capitales de departamento podrán crear escuelas no formales encargadas de dicha formación académica, cumpliendo con el pénsum reglamentado por el Ministerio de Transporte o en su defecto para esta capacitación o la tecnológica se contratará con Universidades Públicas reconocidas. parágrafo 1o.

El Ministerio de Transporte, dentro de los seis (6) meses siguientes a la publicación de la presente ley, fijará los parámetros para actualizar el pénsum de capacitación, inducción, reinducción y formación técnica para ser agente de tránsito. parágrafo 2o. Los organismos de tránsito y transporte deberán organizar como mínimo anualmente un (1) curso de actualización en normas y procedimientos de tránsito y transporte, seguridad vial y policía judicial, relaciones humanas, éticas y morales dirigido a todos sus empleados e impartidos por personas o entidades idóneas en el ramo. artículo 6o. jerarquía. Es la organización interna del grupo de control vial que determina el mando en forma ascendente o descendente.

La jerarquía al interior de estos cuerpos para efectos de su organización, nivel jerárquico del empleo en carrera administrativa, denominación del empleo, lo mismo que para todas las obligaciones y derechos consagrados en esta ley, será lo determinado en el presente artículo. La profesión de agente de tránsito por realizar funciones que exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología como policía judicial, pertenecerá en carrera administrativa al nivel técnico y comprenderá los siguientes grados en escala descendente: parágrafo.

No todas las Entidades Territoriales tendrán necesariamente la totalidad de los Códigos y denominaciones estos serán determinados por las necesidades del servicio. Mediante la Resolución 4548 del 1.° de noviembre de 2013, el Ministerio de Transporte reglamentó el artículo 3 y el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1310 de 2009, así: artículo 1o. objeto.

La presente resolución tiene por objeto determinar las áreas del plan de estudio del programa académico, técnico o tecnológico requerido para garantizar la idoneidad de los agentes de tránsito y transporte. artículo 2o. instituciones para impartir educación. La formación de que trata el artículo 4º de la presente resolución, podrá ser impartida por instituciones de educación superior o instituciones para el trabajo y desarrollo humano, legalmente constituidas y aprobadas por la entidad respectiva. artículo 3o. formación requerida.

Teniendo en cuenta la jerarquía y nivel determinado en el artículo 6º de la Ley 1310, en razón a las funciones que exigen el desarrollo de proceso y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, los agentes de tránsito deberán acreditar la siguiente formación, para ocupar el cargo: artículo 4o. Sin perjuicio del nivel de educación requerida en el artículo anterior, el agente de tránsito deberá acreditar mediante certificaciones expedidos por instituciones debidamente registradas ante las Secretarías de Educación o el Ministerio de Educación Nacional, la siguiente formación profesional o técnica: Los artículos 396 a 501 del Decreto 537 del 13 de agosto de 2018, expedido por el alcalde municipal de Envigado (Antioquia), establecen los siguientes requisitos de formación académica y experiencia para ocupar el cargo de agente de tránsito, código 340, grado salarial 01, adscrito a la planta de cargos del municipio de Envigado: Terminación y aprobación de: Bachillerato en Cualquier Modalidad.

Acreditar: Certificado de Aptitud Ocupacional por Competencias como Técnico Laboral en Tránsito y Transporte expedido por institución educativa autorizada. Licencia de Conducción vigente de segunda (A2) y cuarta (C1), categoría como mínimo. No tener multas vigentes por infracciones de tránsito. Treinta y seis (36) meses de Experiencia Relacionada con las funciones del cargo.

Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la medida cautelar solicitada por la parte actora, de acuerdo con las razones que se exponen a continuación: Por medio de la Sentencia C-577 de 2006, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 20 del Decreto 785 de 2005, en tanto había incluido en el nivel asistencial los cargos de agente de tránsito dependientes de los organismos de tránsito de las entidades territoriales.

De igual manera, el máximo tribunal constitucional concluyó que la exigencia de 5 o 3 años de estudios de primaria resultaba precaria para el ejercicio de las funciones del mencionado cargo, teniendo en cuenta, como parámetro de comparación, que los agentes de tránsito vinculados a la Policía Nacional requerían un título de bachiller y una preparación específica.

Ahora bien, el despacho advierte que el Decreto 537 de 2018 y la oferta pública de empleos de carrera elaborada por el municipio de Envigado (Antioquia) clasifican el empleo de agente de tránsito, código 340, grado I, en el nivel técnico. Asimismo, el citado Decreto exige, para desempeñar el referido empleo, entre otras cosas, haber terminado y aprobado bachillerato en cualquier modalidad y acreditar un certificado de aptitud ocupacional por competencias como técnico laboral en tránsito y transporte expedido por una institución educativa autorizada.

De ese modo, el despacho, estima, prima facie, que el acto administrativo acusado no contraviene la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-577 de 2006, en tanto no se exige un nivel académico idéntico o similar al que analizó el tribunal constitucional en dicha ocasión (5 o 3 años de estudio en educación primaria), sino la aprobación de bachillerato en cualquier modalidad, sumado a la certificación de aptitud ocupacional por competencias como técnico laboral en tránsito y transporte.

Adicionalmente, la parte actora sostuvo que el certificado de aptitud ocupacional no satisface las exigencias indicadas en la Sentencia C-577 de 2006. Sin embargo, el despacho advierte que en tal providencia judicial no se realizó un análisis particular y detenido sobre la preparación específica de los agentes de tránsito vinculados a los organismos de tránsito de las entidades territoriales, sino que se limitó a exponer, para fines de comparación, que los agentes de tránsito de la Policía Nacional debían acreditar tal requisito para poder ocupar ese cargo.

Ahora bien, en relación con la alegada falta de suficiencia de la certificación de aptitud ocupacional de cara a los parámetros de las Leyes 769 de 2002 y 785 de 2005, el demandante no se ocupó de componer un argumento claro, coherente y suficiente que permitiera generar siquiera una sospecha de ilegalidad o inconstitucionalidad del acto administrativo acusado.

Por otra parte, el accionante sostuvo que, de acuerdo con el Decreto 785 de 2005, cuando la Constitución Política o la ley regulan los requisitos para ocupar cargos públicos, las entidades territoriales no tienen competencia para modificarlos. No obstante, según el artículo 13 del citado Decreto 785 de 2005, las autoridades territoriales deberán fijar las competencias laborales y los requisitos en sus respectivos manuales específicos, teniendo en cuenta, en el caso de los cargos del nivel técnico, lo siguiente: 13. 2.4.1.

Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera:     Mínimo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad. Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. De esa forma, el despacho comprende, en esta etapa preliminar del proceso, que las entidades territoriales tienen competencia para fijar los requisitos necesarios para el ejercicio de sus empleos del nivel técnico, como es el caso del cargo de agente de tránsito, código 340, grado I, con observancia de los parámetros mínimos y máximos dispuestos en el artículo 13 del Decreto 785 de 2005, límites que no se advierten transgredidos en este caso.

Finalmente, el despacho debe precisar que, aunque las medidas cautelares de suspensión provisional de un acto administrativo y de una actuación administrativa presentan diferencias, el señor Leonardo Reyes Contreras solicitó la suspensión provisional del procedimiento administrativo relacionado con la conformación de la oferta pública de empleos de carrera y la convocatoria 1010 de 2019, con base en argumentos dirigidos contra el manual de funciones y competencias laborales de la Alcaldía Municipal de Envigado (Antioquia) y el Acuerdo No. cnsc – 20191000001396 del 4 de marzo de 2019, respecto de los cuales no se encuentra fundada, en esta fase procesal preliminar, la tacha por los cargos propuestos por el actor, en los términos indicados previamente.

Por tales motivos, en el presente asunto no debe prosperar la solicitud de medida cautelar. Con fundamento en las razones esbozadas, y sin que ello implique prejuzgamiento, se denegará la solicitud de suspensión provisional i) de «[…] la actuación administrativa desplegada por el municipio de Envigado que consiste en la oferta pública de empleos de carrera administrativa hecha por esta entidad territorial a la Comisión Nacional del Servicio Civil y contenida en el Acuerdo 20191000001396 de 04-03-2019 […]» y ii) de la convocatoria 1010 de 2019, en relación con el cargo de agente de tránsito, grado I, código 340, perteneciente al nivel técnico En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por el señor Leonardo Reyes Contreras, por las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.