Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Demandado: Municipio de Vegachí Temas: Impuesto de alumbrado público.
Acto previo. Liquidación oficial. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió2: Primero. Se declara la nulidad de las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público … VGCH-000036 y …VGCH-000037, correspondientes a los periodos diciembre de 2017 y enero de 2018, y las resoluciones… 150 del 17 de julio de 2018 y …187 del 12 de septiembre de 2018, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados frente a los anteriores actos, expedidos por el municipio de Vegachí (Antioquia), conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, se declara que Empresas Públicas de Medellín ESP no está obligada a pagar suma alguna por concepto de impuesto de alumbrado público por los periodos comprendidos entre diciembre de 2017 y enero de 2018.
Tercero. No condenar en costas, de conformidad con lo expuesto.
ANTECEDENTES Actuación administrativa La entidad demandada, mediante las liquidaciones VGCHI-000036 de 2017 y VGCHI- 000037 de 2018, determinó el impuesto de alumbrado público de los períodos diciembre de 2017 y enero de 2018, respectivamente. Estas decisiones fueron confirmadas, en su orden, por las resoluciones 150, del 17 de julio de 2018, y 187, del 12 de septiembre de 2018.
Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones3 1 Samai CE, índice 7, certificado ED59FF40500DC723 0D689A0B99ADB5DC 7C8E88FB76AD5869 BF30433CC403012F (pdf), p. 1. 2 Samai tribunal, índice 29, certificado DBC179FD51D9F8AD D7DD7EA3544B83C4 55ECB646C76260E9 42326259988344D9 (pdf), pp. 17 a 18. 3 Samai CE, índice 2, certificado, 082EFDB804A84DA5 CEB9D26A615EA874 A3C896733C16EB21 29DF1A22A31598AD pp. 5 a 6.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Solicito al Despacho que previos los trámites del proceso estatuido en la Ley 1437 de 2011 se realicen las siguientes declaraciones: Primera. Que se declare la nulidad de las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público VGCH 000036 de 2017 y 000037 de 2018, proferidas por Secretaría de Hacienda del municipio de Vegachí, correspondientes a los periodos de diciembre de 2017 y enero de 2018.
Según el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, se entiende también demandada la nulidad de la decisión emitida frente al recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales atrás indicadas, resoluciones 150 del 17 de julio de 2018 y 187 del 12 de septiembre de 2018, proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Vegachí. Segundo. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enunciados en los numerales que anteceden, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que las Empresas Públicas de Medellín ESP no están obligadas (sic) a pagar al municipio de Vegachí las sumas contenidas en las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público demandadas.
Tercera. Que se condene a la entidad demandada a hacer devolución a EPM de las sumas que se llegaren a pagar en virtud de los actos administrativos demandados. Cuarta. Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Quinta. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.
Invocó como vulnerados los artículos 6, 29, 121, 123, 189.11, 287, 313.4, 315.1, 365 a 370 de la Constitución; las leyes 136 de 1994; 66 de la ley 383 de 1996; 59 de la ley 788 de 2002; 1551 de 2012; 712, 731, 732 y 683 del Estatuto Tributario (ET); Decreto 061 de 2013; y Acuerdos 002 de 2013 y 005 de 2014, bajo el siguiente concepto de violación4: -Expedición irregular del acto y violación de las normas en que debía fundarse.
Señaló que los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002 determinaban que las entidades territoriales debían aplicar, en los procesos de determinación y discusión, los procedimientos del estatuto tributario nacional, en línea con ello, invocó el artículo 712 del ET y 99 del Decreto 061 de 2013 para señalar que analizadas las liquidaciones oficiales proferidas por el demandado, estas no cumplían los requisitos que en forma taxativa exigían las citadas disposiciones.
Manifestó que la Administración no explicó cómo cuantificó el impuesto por alumbrado público ni señaló cuál era el fundamento normativo de la acumulación de la «deuda anterior» incluida en las liquidaciones informativas, pese a que cada acto debía identificar los factores y cuantía de la obligación que correspondiera a cada periodo liquidado y que originaba el proceso de determinación. Al hilo de esto, adujo que no era posible una acumulación de obligaciones, como se pretendía en los actos demandados, ya que las liquidaciones oficiales solo podían tener como cuantía el «valor mensual a cancelar».
Indicó que el demandado confundió su competencia tributaria para liquidar el impuesto de alumbrado, con el cobro de una presunta acreencia, distorsionando el principio de especialidad aplicable a cada procedimiento, pues las acreencias a favor de la Administración debían recuperarse por medio del cobro coactivo, conforme a la Ley 1066 de 2006 en relación con las deudas tributarias que estuvieran en firme, lo cual no correspondía a este caso, en que apenas se estaba iniciando el proceso de determinación oficial de la obligación y su discusión en sede administrativa, lo cual debía regirse por el Estatuto Tributario y las normas municipales.
Se trataba de procedimientos 4 Samai CE, índice 2, certificado, 082EFDB804A84DA5 CEB9D26A615EA874 A3C896733C16EB21 29DF1A22A31598AD pp. 7. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 independientes y autónomos, de modo que en el proceso de determinación no se podía adelantar el cobro de deudas anteriores, y menos aún sin ninguna explicación en el acto de liquidación respecto de los períodos o la tarifa liquidada.
Precisó que cada liquidación oficial estaba sujeta a unos criterios cuantitativos de la base y tarifa que permitían determinar su monto, lo cual debía ser independiente por periodo, dado que cada uno estaba sujeto a control judicial. Expuso que lo antes anotado se evidenciaba en que, los actos administrativos de liquidación oficial del impuesto de alumbrado público del municipio de Vegachí habían sido objeto de discusión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por medio de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho5.
Así, al incluir una presunta «deuda anterior» en la liquidación oficial se pudieron incorporar conceptos que habían sido declarados nulos o estaban prescritos, pues el municipio englobó dentro del acto, el cobro de varios períodos sin identificar a que correspondían, lo que no hacía posible el control judicial. Arguyó que, si se fuera a adelantar el trámite de cobro, el demandado ejecutaría el valor total de cada liquidación, puesto que cada una de estas servía de soporte para la expedición del mandamiento de pago, de modo que su inclusión en el acto de determinación, significaría un doble cobro y vulneraba el principio de doble tributación;
Por tanto, acumular a la liquidación «deuda anterior», incumplía el requisito para la expedición de la liquidación oficial, correspondiente a la «explicación de las modificaciones, correcciones efectuadas o de los fundamentos de hecho y de derecho del aforo». Entonces, al no cumplir las liquidaciones demandadas con los requisitos previstos en las normas invocadas, desconocerlos o desbordarlos configuraba una causal de nulidad de lo actuado, conforme al ordinal 4 del artículo 730 del ET referido a la omisión de las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas.
Por otra parte, expuso que el hecho generador del impuesto era «la prestación del servicio de alumbrado público», de modo que la actividad de transmisión, distribución y comercialización de energía», que le fue endilgada por el municipio demandado no «encuadraba» en esa definición, porque esas actividades no obtenían el uso, goce o disfrute directo del servicio de alumbrado público y por tanto, no podían estar gravadas con el tributo.
Luego, tras invocar los artículos 715, 716 y 717 del ET señaló que el demandado no debió omitir la aplicación de esas disposiciones. Aseveró que la Administración debió adelantar las investigaciones respectivas en virtud de sus potestades de fiscalización consagradas en los artículos 89 y siguientes del Decreto 061 de 2013, lo que implicaba emplazar a los contribuyentes, a fin de que, en el término de un mes cumplieran el deber omitido; agotado lo cual, el demandado podía dentro de los 5 años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, proferir la resolución sanción y con posterioridad a la notificación de esta, una liquidación de aforo.
Sin embargo, el demandado no profirió ni le notificó un emplazamiento para declarar. Afirmó que la Administración no dio cumplimiento a las normas procedimentales transcritas, pues si hubiera expedido el emplazamiento para declarar, la actuación siguiente hubiera sido la expedición de una resolución sanción, mediante la cual se establecería el monto de la sanción por no declarar y, ese acto administrativo debía contener los recursos que procedían contra él, lo cual no había sucedido: por lo que se violaron los principios del debido proceso y del derecho de defensa.
Añadió que una vez en firme la resolución sancionatoria, la Administración podía notificar la liquidación de aforo. 5Identificados con radicados «5001233300020180136500; 05001333320180130160629 01820180022600; 050012333000201801108; 0005001333301820170031800» Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 -Violación de la Constitución y la Ley.
Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Adujo que el ordinal 4.4 del artículo 4 del Acuerdo municipal 005 de marzo de 2014 dispuso que el período de causación del impuesto de alumbrado público era mensual, pero que el cálculo se ajustaba a los ciclos y condiciones de facturación que implementara el agente recaudador, lo que significaba que el cobro solo se podía generar vencido el período mensual y no como lo había efectuado el municipio, esto es, antes de transcurrir el respectivo período, puesto que la facturación de la prestación del servicio a la que se vinculaba la liquidación del impuesto, solo tenía lugar, transcurrido el periodo del consumo, luego de que la empresa leyera los datos del medidor.
Por lo anterior, las liquidaciones oficiales demandadas fueron expedidas sin que transcurriera el período que se pretendió cobrar, esto es, sin que hubiera surgido y sr hubiera consolidado el hecho generador de la obligación tributaria, y sin que para ese momento hubiera nacido la obligación sustancial, pues estas fueron enviadas antes de que se causara el tributo, por lo que estaban viciadas de nulidad al haberse ejercitado una potestad fiscal sin que se hubiera generado el impuesto.
Adicionalmente, arguyó que, los artículos 100 y 101 del Decreto 061 de 2023 solo contemplaron las liquidaciones provisionales para los impuestos de predial e ICA, y no para el de alumbrado público, por lo que se actuó sin competencia al extenderlas al impuesto en cuestión. -Violación del artículo 29 de la Constitución que consagra los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa.
(…) Antes de la expedición de las liquidaciones demandadas no se dio oportunidad a EPM de discutir la calidad de sujeto pasivo del impuesto. Manifestó que el demandado no le dio la oportunidad de discutir tal condición previo a los actos demandados, ni tampoco le informó, junto con las pruebas, las razones por la cuales consideró la compañía como sujeto pasivo del impuesto, lo cual vulneró el derecho a la defensa, el debido proceso y vició de nulidad los actos.
Precisó que, en un proceso similar al que es objeto de estudio, esta corporación, en sentencia del 12 de noviembre de 2015, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicación 44001-23-31- 000-2011-00051-01, precisó que: «La Sala considera que el municipio debió realizar, en este caso concreto, una interpretación armónica de la normativa local y de las normas generales sobre las actuaciones administrativas, en concreto, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo aplicable al municipio demandado con fundamento en el artículo 1 ibidem, lo cual permitía concluir que antes de expedir la liquidación del impuesto, debía informarle las razones por las cuales consideraba que debía pagar el tributo, pues de lo contrario se vulnera el derecho de defensa de la demandante», precedente en el cual fungió como demandante, y que solicitaba tener en cuenta para definir este caso, dada su pertinencia e identidad de tema, con sustento en el artículo 42 del CPACA. -(…) Violación de los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política.
Planteó que, si bien se les había otorgado autonomía a los municipios para fijar los elementos del tributo, estos debían hacerlo bajo los criterios constitucionales y legales establecidos, acorde con el artículo 363 constitucional, la sentencia C- 249 de 2013 (exp. D 929, MP. María Victoria Calle Correa), en la cual se explicaron los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Añadió que no era proporcionado ni racional que la entidad facturará por concepto de impuesto de alumbrado público de forma mensual la suma de $2.950.868 para el año 2017 y $3.124.968 para el año 2018, cuando la sociedad había pagado el impuesto de ICA por todo el año gravable 2017 y por todos los servicios que prestó en el municipio demandado por valor de $77.766.000.
Por último, solicitó que se tuviera en cuenta el artículo 683 del ET - espíritu de justicia-. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora6, por las razones que se resumen a continuación: Planteó las excepciones previas de falta de competencia del tribunal para dirimir el asunto, así como la falta de integración del contradictorio del contratista que prestaba el servicio público de alumbrado -citación a otras partes-7; sin embargo, estas fueron desestimadas por el a quo mediante auto del 02 de marzo de 2021 (índice 2 de Samai). -Inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos demandados.
Precisó que la Ley 1437 de 2011 reguló los requisitos de la demanda y estableció que esta debía contener los fundamentos de derecho de las pretensiones. Igualmente, se refirió al artículo 137 del CPACA que establece las causales de nulidad de los actos administrativos. Enfatizó el carácter rogado de la jurisdicción contencioso-administrativa e indicó que el juez debía ceñirse al concepto de violación presentado por la demandante para decidir sobre la validez del acto impugnado.
Junto a esto, concluyó que no se configuraba ninguno de los vicios alegados por la sociedad, conforme a lo siguiente. -Los actos administrativos demandados no fueron expedidos de forma irregular ni violan las normas en que debían fundarse. Sostuvo que la interpretación que hizo la demandante de los artículos 712 ET y 99 del Decreto Municipal 061 de 2013 fue errónea, toda vez que estos no eran aplicables al caso concreto.
Precisó que el artículo 712 ET se refería a la «liquidación de revisión», categoría dentro de la cual no podía enmarcarse la liquidación del impuesto de alumbrado público efectuada, pues la liquidación referida por la demandante estaba dirigida a tributos que debían ser declarados por el contribuyente, lo cual no aplicaba al tributo discutido, pues su recaudo no estaba supeditado a la presentación de una declaración, sino que era liquidado directamente por la Administración municipal bajo la facultad conferida por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 – modificatorio del artículo 69 de Ley 1111 de 2006, a su vez modificado por el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016-.
Reiteró que las liquidaciones proferidas no correspondían a liquidaciones de revisión, pues la determinación del tributo la hacía directamente la autoridad de impuestos municipal, a cuyos efectos, el Acuerdo 005 determinaba que la Administración facturaría el impuesto, de modo que la liquidación oficial no constituía una liquidación de revisión, pues no se estaban modificando valores previamente declarados por el contribuyente.
Igualmente, adujo que al impuesto de alumbrado público no le aplicaba el procedimiento del emplazamiento por no declarar, ni las consecuencias por no hacerlo, como tampoco la liquidación de aforo, ni privada, ni de revisión, ni requerimiento especial, ni resolución sanción por no ser un impuesto de «auto declaración por parte del contribuyente», sino que se cobraba directamente por la entidad territorial «a través de liquidación oficial, llevada a cabo mediante el sistema de facturación».
En línea con lo anterior, afirmó que tampoco se desconoció lo señalado en el artículo 99 del Decreto Municipal 061 de 2013, porque esta disposición permite revisar las liquidaciones privadas de los contribuyentes, mientras que la determinación del impuesto de alumbrado era efectuada directamente por la Administración; de modo que la norma invocada por la demandante no tenía aplicación para este tributo. 6 Samai CE, índice 18, certificado D17BA5E24BCF0D74 26FFF37DD90B91AA 1BC81BC05DBE4011 2F7935C5E8EB301D (pdf), pp. 1 a 19. 7 Había planteado en esa segunda excepción que el municipio, tenía un contrato de concesión con la «unión temporal vegachí iluminado» para la prestación del servicio de alumbrado público, financiado con el impuesto correspondiente.
Precisó que la remuneración del concesionario depende del impuesto en discusión, por lo que una decisión judicial que afecte su recaudo impactaría directamente al contratista. Por tanto, al no haberse notificado a la empresa del auto admisorio de la demanda, se configuraba una excepción previa por falta de citación a un tercero con interés directo en el proceso, según lo establece la ley.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Enfatizó que, los actos demandados sí explicaron la forma como se determinó la cifra liquidada. Que era importante poner de presente el artículo 4 del Acuerdo municipal 005 de 2014, relacionado con los elementos del impuesto de alumbrado público, según el cual, el hecho generador era el consumo de energía eléctrica en el municipio y los sujetos pasivos eran quienes usaban, generaban o consumían dicha energía, clasificados en el régimen general y particular, dependiendo de su forma de acceso al servicio.
Así, para quienes se dedicaban a la transmisión, distribución o comercialización de energía, el acuerdo fijaba una tarifa mínima de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV). Sostuvo que cada liquidación impugnada contenía de forma clara y completa los elementos del tributo: «(i) norma que regula el tributo (acuerdo 005),(ii) hecho generador (descripción de la actividad) consiste en la trasmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, y (iii) el rango del contribuyente», de modo que para el caso, sí estaban consignados los elementos que explicaron y justificaron el tributo establecido.
Y que si bien, se señaló en los actos la actividad económica de la demandante, esta no constituía el hecho generador, sino que este, estaba dado por el consumo de energía en el municipio. En cuanto a la «deuda anterior», arguyó que en cada uno de los actos demandados se expresó con claridad que el valor del impuesto correspondía cada uno de los períodos de causación del mismo, por lo que, la liquidación daba cuenta de la cuantía de la obligación para cada período liquidado.
Añadió que, el hecho que la actora no comprenda que significa «deuda anterior» no quería decir que el acto estuviera revestido de algún tipo de vicio, máxime cuando la determinación del impuesto podía darse por el sistema de facturación, siendo una característica propia de este, dar cuenta no solo del valor cobrado, sino también de los saldos insolutos, lo que de modo alguno invalidaba la liquidación, pues cada una de ellas, era clara en la suma determinada objeto de cobro, siendo el concepto de deuda anterior meramente informativo, no habiendo lugar a confusión. Respecto de no haberse tenido en cuenta los pagos efectuados, señaló que no había registro de ningún pago realizado por la demandante por concepto del impuesto de alumbrado público.
Frente a la falta de aplicación de los artículos 715, 716 y 717 ET, arguyó que no eran aplicables al caso, por no existir la obligación de presentar una declaración tributaria, en apoyo de lo cual, citó el oficio 2-2018-011991 del 20 de abril 2018, en el que, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda señaló que el emplazamiento previo y la resolución sanción debían obviarse, y proferirse directamente la liquidación oficial; de modo que el municipio no debía iniciar ninguna diligencia o investigación previa a la liquidación del tributo para establecer si el contribuyente estimó de forma correcta el valor a pagar o si omitió declarar, porque era la Administración quien determinaba el tributo por medio del sistema de facturación, señalando el monto y fecha de pago. -Los actos administrativos demandados no violan la Constitución ni la ley, ni carecen de competencia para su expedición. Explicó que la causación del impuesto de alumbrado público era mensual, tal como lo expresó la demandante y como lo señalaba el ordinal 4.4 del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2014.
Manifestó que la norma fue clara en establecer que pese a que la causación era mensual, su cálculo debía ajustarse a los ciclos de facturación fijados por el recaudador dentro del mes objeto de cobro, lo que significaba que el cobro del impuesto se daba dentro del mes de su causación, por lo que no se vislumbraba ningún vicio de nulidad.
Adicionó que si bien, la causación del impuesto hacía referencia al hecho jurídico material «que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria», lo que desde la óptica del hecho generador el impuesto de alumbrado público era de carácter instantáneo, para efectos de una adecuada y eficiente administración «se consagra en periodos mensuales o los que correspondan a su ciclo de facturación» de la energía eléctrica, Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 los cuales podían ser acumulables para efectos de su cobro, sin perjuicio de la prescripción de 5 años en materia tributaria.
Finalizó precisando que la liquidación no tenía naturaleza de provisional, pues la misma correspondía de manera cierta al período objeto de cobro. -Los actos administrativos demandados no violan el artículo 29 de la Constitución. Se opuso a la mención de la sentencia efectuada por la demandante para sustentar que debió dársele la oportunidad de discutir la calidad de sujeto pasivo previo a la liquidación, pues esta no constituía un precedente judicial para el caso; adicionalmente porque, para expedir los actos el municipio se sujetó a las reglas y normas dispuestas en la ley y el reglamento.
Explicó que en los términos del artículo 270 del CPACA, los precedentes se derivaban de sentencias de unificación expedidas por el Consejo de Estado y «no de una sentencia ordinariamente emitida en el curso de la segunda instancia de un proceso cualquiera»; destacó además que, los hechos y el marco normativo del caso analizado en esa sentencia eran distintos, ya que en ese proceso no se encontraba vigente la Ley 1430 de 2010, norma que fundamentó la liquidación del impuesto de alumbrado público en el presente caso.
Aseveró que se actuó conforme al artículo 58 de la citada ley y al artículo décimo del Acuerdo 005 de 2014, previsiones que autorizaban la determinación del impuesto de alumbrado público mediante el sistema de facturación, sin determinar un procedimiento previo para la determinación del tributo. Por tanto, no se vulneró el debido proceso, ya que la administración simplemente aplicó las normas vigentes.
Finalmente, resaltó que, acorde con las aludidas disposiciones, las inconformidades con la liquidación del impuesto podían ser expresadas a través del recurso de reconsideración, el cual fue ejercido por la actora y debidamente resuelto por la Administración. -Los actos administrativos demandados no violan los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política.
Partió de precisar que los actos demandados correspondieron únicamente a la liquidación del impuesto de alumbrado público y a las decisiones de los recursos de reconsideración interpuestos, para lo cual se aplicaron objetivamente las reglas del Acuerdo 005 de 2014; por lo que, de considerarse que el tributo no era equitativo, eficiente o progresivo, esto no sería un vicio de los actos demandados, sino del Acuerdo que lo creó «el cual no es objeto de controversia» y gozaba de presunción de legalidad.
Con todo, aseguró que el Acuerdo 005 de 2014 sí incorporó en su artículo 3 los principios de «equidad, eficiencia o progresividad» al crear el impuesto, y que en cuanto al principio de progresividad este fue desarrollado en el artículo 4 ídem, al clasificar los sujetos pasivos en dos regímenes en atención a su capacidad contributiva, categorización avalada por esta corporación en sentencia del 10 de marzo de 2010 (exp. 18141) Así, concluyó que contrariamente a lo sostenido por la actora, el impuesto era razonable y no se desconocía el artículo 683 ET.
Finalmente, descartó el cuestionamiento de la proporcionalidad del impuesto de alumbrado público comparado con el ICA, por tratarse de tributos con hechos generadores y tarifas distintas. Igualmente, advirtió que era incorrecto el señalamiento de que el tributo era inequitativo por tener como hecho generador la propiedad sobre un equipo, pues lo indicado como tal, era el consumo de energía eléctrica en el municipio.
Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos demandados8. Inició señalando que si bien, la actora no mencionó expresamente la ausencia de un acto previo a las 8 Samai tribunal, índice 29, certificado DBC179FD51D9F8AD D7DD7EA3544B83C4 55ECB646C76260E9 42326259988344D9 (pdf), pp.1 a 17. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 liquidaciones del impuesto discutido, los cargos de nulidad formulados se fundamentaban en que el municipio no le garantizó el debido proceso y el derecho de defensa, en tanto no tuvo la oportunidad de controvertir su condición de sujeto pasivo del impuesto y las pruebas que respaldaran tal calidad, lo cual había apoyado en la sentencia del 12 de noviembre de 2015, exp. 20633, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia, cuyo fundamento era la aplicación del artículo 35 del CCA, relativo a la oportunidad del administrado para contradecir las decisiones administrativas que decidían de fondo, por lo que procedería a pronunciarse sobre tal aspecto, en tanto, no se le permitió al demandado conocer y defenderse en relación con la sujeción pasiva con antelación a la expedición del acto definitivo.
Tras lo anterior, se refirió a la sentencia de unificación del 6 de noviembre del 2019 (exp. 23103, CP. Milton Chaves García), a cuyo amparo consideró que no bastaría con que la actora tuviera activos con los que desarrollara la actividad de transmisión y distribución, sino que debía probarse que tenía un establecimiento físico, lo cual no había sido acreditado en el expediente.
Seguidamente, señaló que si bien, el Acuerdo 005 de 2014 del municipio no previó un procedimiento previo a la liquidación del impuesto de alumbrado público, la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida entre otras sentencias en la del 20 de junio de 2024 (exp. 28191, CP: Wilson Ramos Girón), había precisado que el acto de determinación debía estar precedido de un acto previo, que le garantice al contribuyente la oportunidad de controvertir la obligación tributaria que se proponga liquidar conforme a los lineamientos del CPACA.
Si bien, no era aplicable el procedimiento de aforo, la autoridad debía emitir un acto previo a la determinación del tributo para que el administrado pudiera discutir los elementos de la obligación tributaria, lo cual fue omitido en el caso analizado, lo que vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa del demandante, independientemente de que hubiese interpuesto el recurso de reconsideración, y por ello, procedía la anulación de los actos demandados.
Frente a los valores indicados como «deuda anterior» en las liquidaciones anuladas, señaló que tales cifras no fueron objeto de cuestionamiento por parte de la actora, «sino la improcedencia de su acumulación con el impuesto liquidado», sin allegar prueba que permita predicar la ilegalidad de tales sumas. Recurso de apelación El demandado recurrió la decisión del tribunal9.
Manifestó que no era viable afirmar que se trasgredió el debido proceso, porque en el municipio demandado no estaba reglamentada la necesidad de un procedimiento previo para expedir los actos objeto de discusión, por lo que su exigencia, como lo entendió el a quo, desconocía el debido proceso por transgresión al principio de legalidad, pues acorde con lo señalado en la sentencia T-1082 de 2012 de la Corte Constitucional, las actuaciones de la Administración debían sujetarse a las normas preexistentes y a las formas preestablecidas para el efecto.
Así, al liquidarse el impuesto mediante el sistema de facturación, el municipio se limitó a aplicar la regla establecida para la determinación del tributo en el artículo 10 del Acuerdo 005 de 2014 que regulaba el impuesto de alumbrado público y que remitía al artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 que determinaba la forma de liquidarlo sin contemplar «una audiencia previa del contribuyente», de modo que la autoridad solo se sujetó a lo previsto en la ley y el reglamento.
Igualmente, enfatizó en que no era cierto que la demandante no hubiera tenido la posibilidad de controvertir la liquidación del impuesto, pues lo hizo mediante el recurso de reconsideración, que era el instrumento adecuado por el ordenamiento jurídico para 9 Samai CE, índice 2, certificado 489D7C1834539C58 EC0FD2A552C66CDE B2B1D78E62D63C83 73F32FC441A91714 (pdf), pp. 1 a 4.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 manifestar los desacuerdos que se tuvieran con el impuesto liquidado, conforme lo hizo, y los recursos fueron oportunamente resueltos. Pronunciamientos finales El ministerio público10 solicitó confirmar la decisión del tribunal.
Indicó que como lo corroboró el a quo no se profirió ningún acto previo a las «liquidaciones informativas» proferidas por la Administración, lo que impidió a la demandante discutir los elementos del tributo a partir de un acto previo lo que vulneró sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad (índice 15 de Samai).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. Problemas jurídicos 2- Corresponde a la Sala definir si como lo defiende el apelante, no se vulneró el debido proceso al no haberse expedido un acto previo a la determinación del impuesto de alumbrado público; en cambio, exigirle al municipio hacerlo, vulneraría el principio de legalidad, dado que el artículo 10 del Acuerdo 005 de 2014 -que remite al artículo 58 de la Ley 1430 de 2010- no contemplaba un acto previo al acto de liquidación oficial, siendo el recurso de reconsideración el mecanismo idóneo para controvertir el impuesto liquidado en las liquidaciones demandadas.
Análisis del caso concreto 3- El apelante aseguró que en la normativa local no se contempló un procedimiento previo para liquidar el tributo, así que exigirlo pese a la inexistencia de una disposición en tal sentido transgrediría el principio de legalidad, pues las actuaciones de la Administración debían sujetarse a las normas preexistentes y preestablecidas para el efecto, conforme a lo señalado en la sentencia T-1082 de 2012, de la Corte Constitucional.
Igualmente, sostuvo que acorde con el artículo 10 del Acuerdo 005 de 2014, que regulaba el impuesto de alumbrado público y que remitía al artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, en dicho ente territorial el impuesto se determinaba mediante facturación y eso fue lo que se hizo en aplicación de ese precepto, puesto que no se estableció la expedición de un acto previo a la liquidación del tributo.
Al hilo de ello, planteó que el instrumento adecuado por el ordenamiento jurídico para manifestar los desacuerdos respecto del impuesto liquidado era el recurso de reconsideración, conforme ocurrió, y los interpuestos fueron oportunamente resueltos. Por su parte, la demandante cuestionó la vulneración del debido proceso al no aplicarse los artículos 715, 716 y 717 ET ni las facultades previstas en el Decreto 061 de 2013.
Indicó que no se profirió ni notificó emplazamiento para declarar, ni la resolución sanción, requisitos previos para expedir válidamente una liquidación de aforo. Adujo que no se le dio oportunidad, antes de la expedición de las liquidaciones demandadas, de discutir la 10 Samai CE, índice 14, certificado 0ED9508408E89497 BE626F02EBC2B10A 35AB090F06FBDA05 B7D82D868B4C6438 (pdf), pp. 1 a 10.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 calidad de sujeto pasivo del impuesto. En consecuencia, afirmó que se desconocieron las garantías del debido proceso y del derecho de defensa. El a quo advirtió que, si bien la actora no mencionó expresamente la ausencia de un acto previo a las liquidaciones del impuesto, los reparos formulados estarían fundados en que el municipio no garantizó el debido proceso y el derecho de defensa por no conferir una oportunidad para controvertir la sujeción pasiva que le fue endilgada, así como las pruebas de la autoridad para sostener tal condición, tras lo cual, encauzó su análisis a la necesidad de emisión de un acto previo que permitiera a la actora discutir la sujeción pasiva, encontrando que esto no ocurrió en el caso bajo análisis, pese a que la jurisprudencia de esta Sección ha precisado la necesidad de expedir un acto previo a la liquidación del impuesto de alumbrado público; interpretación y alcance que no controvirtió la entidad apelante.
Igualmente, señaló que, en la actuación administrativa, no se acreditó que la actora tuviera un establecimiento físico en el municipio demandado, tal como lo establecen las reglas b., d. y e. de la sentencia de unificación del 6 de noviembre del 2019 (exp. 23103, CP. Milton Chaves García). 3.1- Considerando que la Sección se pronunció en procesos con identidad de partes y similitud fáctica y jurídica, para dirimir el debate planteado se reiterará, en lo pertinente, el criterio de decisión que orientó tales decisiones en las sentencias del 06 de marzo de 2025 (exp. 29463, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y del 12 de junio de 2025 (exp. 30002, CP. Wilson Ramos Girón). Acorde con el criterio de la Sala, para el caso del impuesto de alumbrado público: «aun en los casos en que se haya dispuesto que los obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal»; de modo que la expedición directa de las liquidaciones oficiales informativas «implica la violación del artículo 42 del CPACA, según el cual para que la administración pueda tomar una decisión debe dar al administrado la oportunidad de expresar sus opiniones, como garantía del debido proceso y del derecho de defensa»; previsión aplicable «a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, en lo no previsto en las normas especiales que las regulan (artículo 2 del CPACA)».
En línea con lo anterior, con independencia de que la norma local no determinara la necesidad de expedir un acto previo, este era requerido para garantizar el debido proceso, lo cual no se subsana por haberse tenido la oportunidad de interponer el recurso de reconsideración. 3.2- De conformidad con el derecho aplicable y la jurisprudencia reiterada de esta judicatura, la expedición de las liquidaciones oficiales demandadas que determinaron el impuesto de alumbrado público por los períodos de diciembre de 2017 y enero de 2018, respectivamente (ff. 22 y 23 caa), sin mediar un acto previo, quebrantó el debido proceso, en tanto le fue pretermitida, al obligado tributario, la oportunidad de controvertir la obligación fiscal antes de la determinación definitiva del tributo; esto con prescindencia de que la norma local no lo consagrara expresamente, en tanto esto constituye la garantía del prenotado principio constitucional, y por lo mismo, no puede entenderse subsanado por la posibilidad o el ejercicio del recurso de reconsideración, como lo plantea el municipio apelante.
Ahora bien, el demandado adujo en la contestación que en el procedimiento local no se adoptó la expedición de acto previo y, a tal fin, sostuvo que esto fue así porque se acogió a la posibilidad de determinar dicho tributo mediante facturación, conforme al artículo 58 de la ley 1430 de 2010, frente a lo cual se hace menester precisar que, en el presente juicio, con base en el Acuerdo 005 de 2014, el demandado catalogó a la actora como perteneciente al régimen particular del impuesto; esto es, con una cuota tributaria de 4 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-01 (29918) Demandantes: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 salarios mínimos, mensuales legales y vigentes, sin considerar para el efecto, el consumo de energía eléctrica, pues de esa categoría harían parte quienes desarrollaran ciertas actividades listadas en el ordinal 2 del artículo séptimo, de modo que para determinársele el tributo no medió en la relación jurídico-tributaria un sustituto como agente recaudador del tributo (artículo décimo primero del Acuerdo 005 de 2014); y es bajo tal supuesto, en que, el municipio cataloga y determina directamente el tributo al administrado, que la jurisprudencia de esta corporación ha dictaminado la necesidad de que, previamente, se le expida un acto en el que se le pongan de presente al administrado los motivos por los que estaría sujeto al impuesto de alumbrado público en el respectivo territorio, en garantía del debido proceso, contradicción y defensa; acto previo que omitió el demandado en esta oportunidad.
No prosperan los cargos de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de esta providencia que, la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público debe estar precedida de un acto que le dé posibilidad al administrado de controvertir la sujeción pasiva pretendida, so pena de vulnerar el principio constitucional del debido proceso.
Costas 5- Acogiendo la posición mayoritaria de la Sección, en relación con el alcance del artículo 365.8 del CGP, no se condenará en costas, por no estar probadas en el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador