Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo Accionados: Consejo de Estado – Sección Primera Temas: Tutela contra providencia judicial.
Perdida de Investidura. Niega SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Arbey Piñeres Sotelo contra la Sección Primera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 21 de abril de 2025, Arbey Piñeres Sotelo, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales el debido proceso y a la participación en la conformación del poder político, con ocasión de la Sentencia de 13 de marzo de 2025, proferida en el proceso de perdida de investidura No. 73001-23-33-000- 2024-00221-00/012.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «1. Pido señores Magistrados que mediante la sentencia que decida la presente acción de tutela, se deje sin efectos la sentencia del 13 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado por medio de la cual decretó la pérdida de investidura de ARBEY PIÑERES SOTELO como concejal del Municipio de Líbano Tolima periodo 2024-2027.
Confirmatoria de la sentencia del 10 de octubre de 2025 emanada por el Tribunal Administrativo del Tolima. 2. En su lugar se ordene revocar la sentencia de primera instancia de fecha 10 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual accedió a la solicitud de pérdida de investidura de ARBEY PIÑERES SOTELO como concejal del municipio de Fresno Tolima.» 3.
Como fundamento fáctico de la solicitud de amparo, la parte actora señaló que fue elegido concejal del municipio del Líbano (Tolima) para el periodo 2020- 2023 y, posteriormente, para el 2024-2027. 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 La sentencia fue notificada a través de correo electrónico el 13 de marzo de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Durante el primer periodo (2020-2023), participó como miembro del Consejo Directivo del Hogar San José para Ancianos del Líbano, en calidad de delegado de concejo municipal y asistió a las reuniones realizadas el 19 de marzo de 2020, 12 de noviembre de 2020, 27 de noviembre de 2020, 17 de noviembre de 2022 y 3 de febrero de 2023. 5.
El 15 de agosto de 2024, Pablo Emilio Vanegas Orjuela presentó una demanda de pérdida de investidura en su contra, argumentando que incurrió en la causal contemplada en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 19943. 6. En Sentencia del 10 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima decretó la pérdida de investidura de Arbey Piñeros Sotelo como concejal del municipio del Líbano, por encontrar configurada la causal de incompatibilidad que se invocó en la demanda4. 7.
Contra esa decisión, el hoy accionante presentó recurso de apelación, en el argumentó que en el proceso de pérdida de investidura no se realizó un juicio de responsabilidad subjetiva. Señaló que el artículo 6 del Acuerdo No. 038 de 1995 establecía que uno de los miembros del Consejo Directivo del “Hogar San José para los Ancianos del Líbano, Tolima” debía ser un delegado del concejo municipal.
Indicó que fue designado como tal por la presidenta del concejo y, desde la expedición del referido acuerdo, varios concejales han sido delegados ante dicho órgano directivo. 8. Como respaldo de sus argumentos, anexó un concepto jurídico de 2020, en el cual se concluyó que no existía impedimento legal para que, en su calidad de concejal, hiciera parte del Consejo Directivo del Hogar San José. Aclaró que este documento no fue aportado con la contestación de la demanda porque no lo había localizado en ese momento. 9.
Aunado a ello, citó la Sentencia SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional para concluir que en los procesos de pérdida de investidura se exige un juicio de responsabilidad de carácter subjetivo y aportó, además, nuevas pruebas dentro del proceso5. 10. Mediante Sentencia del 13 de marzo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, por encontrar probado que, entre el 2020 y el 2023, el accionante fungió como concejal del municipio del Líbano y fue miembro del Consejo Directivo del Hogar San José. 11.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en varios defectos que afectan la validez de su decisión. Argumentó que no se valoró un concepto jurídico de 2020, en el cual se 3 “Artículo 45. Incompatibilidades. Los concejales no podrán: (…) 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo.” 4 Rad. 73001-23-33-000-2024-00221-00. 5 Denuncia penal contra el señor Vanegas Orjuela; concepto jurídico de 2020; solicitud de información de 24 de octubre de 2024 dirigida al Hogar San José y su respuesta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó expresamente que el actor no tenía ninguna inhabilidad o incompatibilidad para integrar el consejo directivo del Hogar San José para los Ancianos del Líbano, Tolima.
Adujo que se configuró un defecto sustantivo por la indebida aplicación del régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, sin considerar que la conducta del actor se encontraba amparada por lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo Municipal No. 038 de 1995. Finalmente, se alegó el desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues se desconoció lo establecido en la Sentencia SU-501 de 2015 de la Corte Constitucional, en la que se precisó que la pérdida de investidura implica una responsabilidad de carácter subjetivo, que solo procede cuando hay dolo o culpa.
Intervenciones6 12. El Tribunal Administrativo del Tolima realizó una síntesis de las actuaciones adelantadas dentro del proceso, destacando los argumentos expuestos en la primera instancia que sirvieron de fundamento para decretar la pérdida de investidura del concejal. 13. Asimismo, hizo énfasis en la autonomía judicial, señalando que los jueces obran conforme al imperio de la ley.
Reiteró la garantía del debido proceso y recordó las restricciones que tiene la acción de tutela frente a providencias judiciales, subrayando su carácter excepcional. 14. La Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que no se configuró el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la acción de tutela pretendía reabrir una discusión ya resuelta en el marco del proceso de pérdida de investidura.
Señaló que esta acción no era el mecanismo idóneo para resolver desacuerdos interpretativos ni para controvertir el criterio adoptado por el juez en ejercicio de su función hermenéutica. En ese sentido, realizó un recorrido jurisprudencial sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 15. Asimismo, afirmó que no se evidenciaban defectos en la sentencia cuestionada, ya que estaba debidamente acreditado que Arbey Piñeres Sotelo participó como miembro del consejo directivo del “Hogar San José para Ancianos del Líbano, Tolima”, en algunas ocasiones como presidente del concejo municipal y en otras como delegado de este.
Destacó que el artículo 6 del Acuerdo Municipal No. 038 de 1995 debía interpretarse de forma armónica con la prohibición contenida en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y en concordancia con el artículo 39 de la Ley 489 de 1998. En consecuencia, concluyó que el comportamiento del concejal se enmarcó en una actuación gravemente culposa. 16.
Frente al concepto jurídico, en el que se señaló que la participación en el consejo directivo del Hogar San José no generaba ninguna incompatibilidad, la Sala 6 Mediante Auto de 23 de abril de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado y vinculó al Tribunal Administrativo del Tolima y a Pablo Emilio Vanegas Orjuela, como terceros con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que el momento procesal adecuado para allegar o solicitar dicha prueba era en la contestación de la demanda. 17. Finalmente, manifestó que se encontraron probados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, razón por la cual solicitó negar el amparo constitucional. 18.
Pablo Emilio Vanegas Orjuela, pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio. CONSIDERACIONES Cuestión Previa 19. Aunque el accionante no identifica expresamente la existencia de un defecto fáctico en el escrito de tutela, se analizará en esos términos el reproche formulado frente a la falta de valoración del concepto jurídico, el cual fue aportado junto con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Problema jurídico 20.
Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si la Sección Primera del Consejo de Estado, al actuar como juez de segunda instancia dentro del proceso No. 73001-23-33-000-2024-00221-00/01, incurrió en alguno de los siguientes defectos: (i) fáctico, por no haber valorado un concepto jurídico y aportado junto con el escrito de apelación de la sentencia ordinaria;
(ii) sustantivo, por aplicar de manera indebida el régimen de incompatibilidades establecido en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, sin tener en cuenta que la conducta del actor estaba amparada por el artículo 6 del Acuerdo Municipal No. 038 de 1995; y/o (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, al omitir lo señalado en la Sentencia SU-501 de 2015 de la Corte Constitucional, que estableció que la pérdida de investidura constituye una sanción de carácter subjetivo, solo procedente cuando se demuestra la existencia de dolo o culpa.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 21. La Sala declarará improcedente la acción de tutela en cuanto al defecto fáctico, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Esto se debe a que, si la parte demandante consideraba que dicha prueba debía ser valorada en el proceso, tenía la obligación de aportarla y/o solicitarla en primera instancia, junto con la contestación de la demanda7. 22.
De igual manera, si la parte demandante deseaba presentarla en el recurso de apelación, debía cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 212 del 7 Artículo 212 del CPACA. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CPACA.
Es decir, las partes debía hacerlo solicitado de común acuerdo y, en caso de existir terceros involucrados, con su consentimiento. Además, si las pruebas fueron rechazadas o no practicadas en primera instancia sin culpa del solicitante, solo podrían ser solicitadas para su práctica o perfeccionamiento; si se refieren a hechos nuevos ocurridos después de la etapa probatoria inicial; si no pudieron ser solicitadas antes por causas de fuerza mayor, caso fortuito o por responsabilidad de la contraparte; o si buscan controvertir las pruebas mencionadas en los numerales 3 y 4, deben solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decretó. 23.
En este contexto, al no haber utilizado los mecanismos judiciales disponibles, la accionante no activó las herramientas de defensa a su disposición, perdiendo la oportunidad procesal de sostener su posición. En otras palabras, la accionante contaba con medios judiciales que no fueron aprovechados. 24. Lo anterior se sustenta en que la acción de tutela no es un mecanismo para reabrir discusiones que debieron haberse resuelto en las etapas procesales correspondientes, ni para corregir errores u omisiones de las partes.
Debido a su carácter excepcional y su finalidad específica, la procedencia de este recurso constitucional de protección de derechos fundamentales exige el cumplimiento de ciertos requisitos, entre ellos el principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991. 25.
Ahora bien respecto a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, se cumplieron los requisitos generales de procedencia, dado que: (1) la controversia posee relevancia constitucional, ya que el asunto en discusión se centra en la posible vulneración de derechos fundamentales debido a la presunta aplicación errada de una norma y el desconocimiento del precedente judicial;
(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la accionante participó como demandado en el proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;
(4) la acción de tutela fue presentada el 21 de abril de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (5) no se alegó una irregularidad procesal, sino la indebida aplicación de normas, así como la falta de aplicación del precedente judicial al caso concreto; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 26. La Sala negará el amparo solicitado por Arbey Piñeres Sotelo porque no se configuró el defecto sustantivo, ni se descoció el precedente, tal como se expone a continuación: 8 La sentencia fue notificada a través de correo electrónico el 27 de marzo de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
En cuanto al defecto sustantivo, no se encontró que la forma en que la interpretación y aplicación del numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 hecha por la autoridad accionada puede calificarse como arbitraria o irracional. Por el contrario, logró evidenciarse que se ajustó al ámbito de valoración propio del juez, quien actuó dentro de sus facultades legales, con autonomía e independencia. 28.
En este caso, se observa que la Sección Primera del Consejo de Estado examinó que el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 respecto al caso en concreto, indicando que: «Es en este contexto, y contrario a lo manifestado por el accionado, que tal como ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sección, el artículo 6º del Acuerdo municipal núm. 038 de 12 de septiembre de 1995, -indicativo de que un delegado del Concejo Municipal del Líbano (Tolima), integra el Consejo Directivo del HOGAR SAN JOSÉ PARA ANCIANOS DEL LÍBANO TOLIMA-, tiene que interpretarse en armonía con la prohibición legal del artículo 45, numeral 3, de la Ley 136, en consonancia con el artículo 39 de la Ley 489, de tal manera que ese delegado no podía ser uno de los concejales, “[…] pues si esa hubiera sido la intención del legislador así lo habría señalado directamente, sin hacer referencia a un representante de la Corporación Edilicia y de haber hecho tal exigencia en forma directa, hubiera debido entenderse tácitamente derogada por la Ley 136 de 1994, en armonía con la Ley 489 de 1998 (…)” 14.
V.3.1.3.- Con fundamento en lo anterior, para la Sala resulta evidente que el concejal, durante el ejercicio del período constitucional 2020-2023, sí incurrió objetivamente en la causal de incompatibilidad prevista en el artículo 45, numeral 3, de la Ley 136, esto es, la de ser miembro del Consejo Directivo del HOGAR SAN JOSÉ PARA ANCIANOS DEL LÍBANO TOLIMA, establecimiento público perteneciente al sector descentralizado del municipio del Líbano (Tolima), por estar adscrito a su Secretaría de Salud municipal, razón por la que corresponde continuar con el análisis del elemento subjetivo de dicha causal..» 29.
La Sección Primera del Consejo de Estado hizo una interpretación razonable del numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, en relación con el artículo 6 del Acuerdo Municipal No. 038 de 1995. Concluyó que este último no eximía de responsabilidad a Arbey Piñeres Sotelo, sino que debe entenderse de forma coherente con la ley. Por tanto, el accionante no podía justificar el incumplimiento de la norma legal basándose en lo dispuesto por un acuerdo municipal.
Además, quedó claro que conocía la contradicción entre ambas normas, al punto que solicitó un concepto jurídico sobre el tema. 30. En consecuencia, la decisión tomada no configuró un defecto sustantivo, ya que no se vulneró el debido proceso y la interpretación de las normas se dio dentro de los márgenes razonables del ejercicio judicial. 31.
En cuanto al desconocimiento del precedente, la parte accionante argumentó que la providencia enjuiciada desatendió la Sentencia SU-501 de 2015 de la Corte Constitucional. En esa sentencia se explicó que la pérdida de investidura implica un juicio de responsabilidad de carácter subjetivo, lo que significa que solo puede proceder cuando hay dolo o culpa por parte del implicado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Aunque esta jurisprudencia es aplicable de manera general, no es cierto que no se haya tenido en cuenta. El Tribunal sí analizó el carácter subjetivo de la conducta del accionante y concluyó que este aspecto estaba probado, de la siguiente manera: «Como se puede advertir de lo consignado en la precitada sentencia, la revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, son una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, en los que están comprendidos los cargos de elección popular; sin embargo, el entendimiento de dichos requisitos podría analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo, solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar9.
Lo anterior, sin dejar de lado que, tal como se previno, la ignorancia de las leyes no sirve para excusar su transgresión, al tenor del artículo 9°, del Código Civil, habida cuenta que las disposiciones que regulan el ejercicio del cargo que se pretende ocupar, o que se está ocupando, son de obligatoria observancia y diligente entendimiento a la luz de cada circunstancia en particular, con el fin de determinar, al menos con certeza promedio, si el individuo está inmerso, o no, en las prohibiciones ordenadas por la Constitución Política y la ley.
Por su parte, la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201910, que modificó el artículo 1º de la Ley 1881, estableció que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva y la acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, lo que aporta, significativamente, en aquellos factores que también deben verificarse en el comportamiento desplegado por los miembros de las corporaciones públicas territoriales, -dolo o culpa grave-.» 33.
Por lo anterior, no se desconoció el precedente porque la decisión cuestionada se basó en varios pronunciamientos de altas cortes que están directamente relacionados con el caso en concreto11. 34. En otras palabras, no se evidenció que la decisión impugnada haya ignorado el precedente judicial ni que haya violado derechos fundamentales de la parte actora.
La decisión del Tribunal estuvo debidamente fundamentada, fue coherente con la jurisprudencia aplicable y consideró los hechos y pruebas del expediente. Conclusión 35. La acción de tutela no resulta procedente frente al presunto defecto fáctico derivado de la falta de valoración del concepto jurídico. Esto obedece al incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que dicha prueba debió ser aportada oportunamente en una etapa anterior del proceso. 36.
De igual forma, se negará la acción de tutela respecto del presunto defecto sustantivo, por cuanto el Consejo de Estado interpretó adecuadamente el numeral 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, número único de radicación 81001-23-39-000-2016-00056-01, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 10 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”. 11 Entre otros: Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016;
Consejo de Estado. Sentencia de 9 de marzo de 2017, Rad. 76001-23-33-007-2016-00267-01 (PI); Sentencia de 16 de mayo de 2019, Rad. 81001-23-39-000-2016-00056-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02213-00 Accionante: Arbey Piñeres Sotelo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Asimismo, no se configuró un desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la decisión cuestionada estuvo debidamente motivada y se ajustó a la jurisprudencia aplicable, sin evidenciar contradicción manifiesta con las reglas establecidas por las altas cortes. 37. En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo frente al defecto fáctico.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela respecto al defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.