Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07146-01 Demandante: SAFIRA FLÓREZ HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, SALA DE DECISIÓN 3 Temas: Tutela contra providencia judicial.
Revoca parcialmente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia del 4 de diciembre de 2025, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Con escrito radicado el 12 de noviembre de 2025, la señora Safira Flórez Hernández, actuando por intermedio de apoderado judicial2, entabló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En criterio de la actora, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales tuvo lugar con ocasión de la decisión del 3 de julio de 2025 dictada por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 5001-33-33-004-2021-00200-00/01, que revocó la providencia del 18 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio. 1 Índice 2 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 2 Índice 2 de Samai. Poder otorgado ante la Notaria Única del Círculo de Inírida. Obra bajo la descripción de documento 5ED_PODERES_11_11_202515(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese entendido, pidió: […]se ordene dejar sin efecto alguno la Sentencia de fecha 03 de julio de 2025 emitida por el Tribunal Administrativo del Meta- Sala de decisión No. 3- Magistrado Ponente: Juan Darío Contreras Bautista dentro del proceso de radicado: 5000133330042021002000, y en su lugar se le ordene al Tribunal accionado EMITIR una sentencia en reemplazo de la aquí cuestionada, sentencia que deberá corregir enteramente la tutelada, reconociendo los derechos de la actora y según los argumentos que expondrá en H Consejo de Estado, en su fallo protector de los derechos fundamentales transgredidos3. 1.3.
Hechos La acción de tutela se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Safira Flórez Hernández fue nombrada en propiedad como funcionaria pública del servicio educativo estatal mediante acta de posesión nro. 987 del 20 de mayo de 1993, para desempeñar el cargo de Auxiliar de Servicios Generales Código 6035 Grado 03 y Resolución 028 de 20 de mayo de 1993 mediante la cual se realizó su nombramiento.
Mediante Resolución nro. 1076 del 12 de diciembre de 1997, le fue reconocida una prima técnica por evaluación del desempeño, no obstante, en 1999 la administración del departamento de Guainía, suspendió el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño en favor de la señora Flórez Hernández, por consiguiente, el 20 de enero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante el Departamento del Guainía. Ante la negativa en su solicitud, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Guainía, a fin de obtener la nulidad del acto ficto o presunto configurado «producto del silencio administrativo negativo respecto la reclamación administrativa radicada el 20 de enero de 2020 por la que se solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño desde la fecha en que suspendió hasta la fecha de retiro».
En primera instancia, el conocimiento le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, que mediante fallo del 18 de noviembre de 2024 accedió a las pretensiones elevadas y declaró la existencia y posterior nulidad del acto administrativo demandado. A título de restablecimiento del derecho ordenó a reconocer y pagar «la prima técnica desde el 20 de enero de 2017, […], hasta la fecha de su retiro, siempre que ocupe un cargo de carrera en propiedad, no exista solución de continuidad en el régimen, y las calificaciones de desempeño 3 Cita textual del original con posibles errores.
Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superen el 90% en la anualidad inmediatamente anterior a aquellas en que se perciba». Como sustento de la anterior, analizó que inicialmente la prima técnica fue reconocida mediante la Resolución Nro. 1076 del 12 de diciembre de 1997.
Por lo que, concluyó que el derecho reclamado no se enmarcaba en el régimen de transición del Decreto 1794 de 1997, sino bajo el Decreto 1661 de 1991 y sus normas reglamentarias, toda vez que el argumento, según el cual la prima técnica se pierde definitivamente por una evaluación que no cumpla el porcentaje requerido, carece de fundamento, y máxime cuando la administración «continuo pagando la prima hasta el año 2000, cuando la única calificación que no daba lugar al reconocimiento se produjo en el periodo evaluado del 1º de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998, donde se obtuvo una valoración de 853».
Inconforme, la parte demandada interpuso recurso de apelación, debido que, a su juicio, desde el pronunciamiento realizado por la Corte Constitucional en sentencia C- 069 de 1995, desde el 19 de marzo de 1998, a los empleados territoriales no les asiste derecho a devengar la prima técnica, en razón a que la misma solo podía otorgarse para los del orden nacional, motivo por el cual, al ser una entidad territorial descentralizada, la normatividad para el reconocimiento de la prima técnica no le era aplicable a sus funcionarios.
El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 mediante providencia del 3 de julio de 2025, revocó el pronunciamiento del a quo, por cuanto concluyó lo siguiente: […] la vinculación de la demandante fue de carácter territorial y, si bien es cierto que en los actos de nombramiento y posesión participó un representante del Fondo Educativo Regional, también lo es que esto no convierte el nombramiento en uno de naturaleza Nacional, debido a que, aunque los recursos del fondo provenían de la Nación, al ser transferidos a las entidades territoriales, pasaban a formar parte de sus presupuestos locales como ingresos propios, clasificados como rentas exógenas y endógenas.
En este orden de ideas, el referido cargo pertenecía a la planta de personal del Departamento del Guainía, por lo que el ejercicio de las funciones de nominación y administración de los recursos destinados a la nómina de personal correspondía al departamento como entidad del nivel territorial, con lo que se descarta que la demandante haya sido designada por el Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, hubiere ostentado la condición de empleada pública del orden Nacional. lo anterior, fue notificado el 14 de julio de 2025 a las partes e intervinientes de forma personal mediante correo electrónico4. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo La actora sostuvo que se configuró un defecto procedimental absoluto, en la medida en que la autoridad judicial desconoció el procedimiento legal previsto para resolver la alzada. 4 Índice 12 de Samai. Radicado 5001-33-33-004-2021-00200-00/01. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo expuesto, por cuanto la naturaleza de su vinculación no fue objeto de controversia dentro del proceso, pues la entidad, tanto en sede administrativa como en la contestación de la demanda y en el ejercicio de su defensa, aceptó su condición de servidora pública del orden nacional.
Razón por la cual, ese aspecto fue excluido de la fijación del litigio, y el problema jurídico se circunscribió a determinar si la demandante había perdido el derecho a la prima técnica por evaluación del desempeño, ante la inexistencia de una calificación. Resaltó, que en el recurso de apelación, la entidad solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el departamento no debía asumir una carga económica que no le correspondía. Asimismo, señaló que la prima técnica por evaluación del desempeño no podía reconocerse a los servidores públicos del orden territorial.
Sin embargo, en ningún momento cuestionó la calidad de la demandante como servidora pública del orden nacional. Pese a ello, manifestó que el Tribunal Administrativo del Meta examinó la naturaleza de la vinculación de la actora, aun cuando el apelante único no había formulado reparo alguno sobre ese aspecto. En consecuencia, desbordó los límites de la competencia funcional que le correspondía en segunda instancia. Por otro lado, alegó la configuración de un defecto fáctico, toda vez que el fallador realizó una valoración caprichosa, arbitraria y abiertamente irrazonable de las pruebas allegadas al proceso, en especial del acta de posesión No. 1004 del 11 de noviembre de 1993 y de la Resolución No. 435 del 8 de noviembre de 1993, al concluir, sin fundamento jurídico ni probatorio suficiente, que su vinculación «correspondía al orden territorial, desconociendo las normas vigentes a la fecha de su nombramiento, esto es, la Ley 43 de 1975, la Ley 29 de 1989 y el Decreto 102 de 1976, que establecían de manera expresa que los cargos administrativos y docentes del sector educativo eran de naturaleza nacional, aun cuando el nombramiento se efectuara por intermedio de los Gobernadores o Alcaldes, en ejercicio de las facultades conferidas por dichas disposiciones».
Seguidamente, afirmó que se omitió valorar pruebas determinantes que acreditaban su calidad de servidora pública nacional, tales como: • El Decreto 494 de 2006 y el Oficio OTH SED 649 de 2007, que demuestran su homologación e incorporación desde la Nación al Departamento del Guainía en virtud del proceso de descentralización dispuesto por la Ley 60 de 1993, conforme lo precisó el Concepto 1607 de 2004 del Consejo de Estado. • La Resolución No. 1076 de 1997, mediante la cual se le reconoció la prima técnica por evaluación del desempeño como servidora pública nacional vinculada al servicio educativo, conforme a la Resolución 05737 de 1994 del Ministerio de Educación Nacional, que otorgaba tal competencia a los Gobernadores en su calidad de presidentes de los Fondos Educativos Regionales.
Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • La Resolución No. 2350 del 10 de julio de 1997, por la cual el Ministerio de Educación certificó al Departamento del Guainía para asumir la prestación directa del servicio educativo, evidenciando que, con anterioridad a dicha fecha, la accionante dependía directamente de la Nación. • La evaluación del desempeño correspondiente al año 1994, que acredita que su relación laboral estaba bajo la supervisión del Ministerio de Educación Nacional, reafirmando su condición de empleada de orden nacional. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por auto del 13 de noviembre de 20255 el a quo avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar a la parte accionada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en virtud de lo estipulado en el artículo 610 del CGP, y adicionalmente vinculó como terceros con interés en el resultado del proceso al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio y al departamento de Guainía por ser el fallador de primera y la parte pasiva, respectivamente, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 5001-33-33-004-2021-00200- 00/01. 1.6.
Intervenciones 1.6.1 Departamento de Guainía6 El apoderado de la entidad vinculada sostuvo que la actora acudió a la administración de justicia mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se tramitó conforme a las etapas previstas en el ordenamiento jurídico y fue objeto de debate en las instancias correspondientes.
Por lo que, precisó, que el hecho de que el superior haya revocado la providencia favorable de primera, no habilitaba la acción de tutela como mecanismo para reabrir el litigio ni para obtener un nuevo pronunciamiento judicial. Resaltó que, en el presente caso, no se acreditó la vulneración de derechos fundamentales, toda vez que la parte accionante contó con las garantías plenas de defensa y contradicción, accedió a dos instancias judiciales, y su pretensión fue resuelta mediante una decisión debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico vigente.
Precisó que no se configura un defecto fáctico ni procedimental, dado que el tribunal valoró las pruebas obrantes en el expediente, incluyendo las resoluciones que reconocieron la prima técnica, las calificaciones de desempeño y la naturaleza jurídica de la entidad empleadora, además, ejerció plenamente sus derechos de defensa y contradicción en el proceso ordinario. 5 Índice 4 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 6 Índice 8 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, manifestó que, el reconocimiento de la prima técnica a favor de la demandante se fundamentó en el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, norma que fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 1998, por exceder las facultades otorgadas por el ejecutivo en la Ley 60 de 1990.
En ese orden, los actos administrativos que otorgaron la prima técnica perdieron fuerza ejecutoria por desaparición de su fundamento legal, conforme al artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, situación que fue debidamente valorada por el Tribunal Administrativo del Meta. 1.6.2. Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 37 El Magistrado Ponente del fallo cuestionado precisó que la conclusión adoptada fue el resultado del análisis integral de la situación fáctica y jurídica expuesta en la demanda, de las pretensiones formuladas, de las pruebas allegadas al expediente y de los argumentos planteados en el recurso de apelación. Resalto que el asunto no resulta procedente para ser analizado a través del mecanismo tutelar, por carecer de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende dar trámite a una tercera instancia respecto de un debate ordinario que actualmente se encuentra amparado por la cosa juzgada. 1.7.
Sentencia de primera instancia8 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dictó sentencia el 4 de diciembre de 2025, en la que declaró la improcedencia del amparo en relación con las pretensiones relacionadas con el defecto fáctico por omisión en la valoración algunas pruebas [las que determinaron que a la accionante se le reconoció la prima técnica por evaluación de desempeño como derecho adquirido cuando ostentó la condición de servidora pública del orden nacional; y la Resolución 2350 del 10 de julio de 1997], y defecto procedimental absoluto por vulneración al principio de congruencia, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, y negó en lo demás. En sustento de lo anterior, señaló que en relación con el defecto procedimental en el cual se argumentó que la naturaleza de la vinculación de la accionante no fue objeto de controversia en el proceso ni argumento de la apelación, [con lo cual se habría vulnerado el principio de congruencia], así como frente a la alegada omisión en el análisis de las pruebas, no se cumplía con el requisito de subsidiariedad por cuanto podían ser alegados a través del recurso extraordinario de revisión bajo la causal 5 del artículo 250 del CPACA.
La negativa del amparo en relación con los demás cargos se respaldó en cuanto consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, toda vez que efectuó una valoración probatoria integral de los elementos allegados al expediente, conforme a las reglas de la sana crítica. A partir de dicho análisis 7 Índice 9 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 8 Índice 12 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinó que la demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, en razón a que su vinculación con la entidad era de naturaleza territorial.
Por lo anterior, concluyó que no era posible considerar que la decisión adoleciera de algún defecto, sino que la inconformidad de la parte accionante radicaba en la interpretación adoptada por la autoridad judicial accionada, circunstancia que, según indicó, excede la órbita de competencia del juez constitucional. Lo anterior, fue notificado a las partes e intervinientes de forma personal el 18 de diciembre de 20259 mediante correo electrónico. 1.8.
Impugnación10 La actora insistió que el defecto fáctico se profundiza cuando el tribunal afirma que la vinculación de la accionante no sufrió modificación alguna hasta el año 2006, porque desconoció el verdadero alcance probatorio del Decreto 494 de 2006 y del Oficio OTH SED 649 de 2007, los cuales acreditan un proceso de incorporación del personal nacional a la planta departamental, en desarrollo de la descentralización prevista en la Ley 60 de 1993.
Adicionalmente, reiteró que la accionada incurrió en una omisión probatoria grave al no valorar el contenido y alcance de la Resolución No. 1076 de 1997, mediante la cual se reconoció a la accionante la prima técnica con fundamento exclusivo en el régimen jurídico aplicable a funcionarios del orden nacional, toda vez que, en su entendido esta confirma no solo su calidad jurídica, sino que demuestra que la propia administración departamental actuó bajo el entendimiento de que se trataba de una servidora pública nacional incorporada al servicio educativo territorial, hecho que incluso fue aceptado por la entidad en la contestación de la demanda.
Replicó que, en sede de segunda instancia y con ocasión del recurso de apelación, se introdujo un asunto cardinal para la definición del proceso que no podía ser abordado en esa etapa sin afectar el derecho de defensa de la demandante, dado que el carácter nacional de su vinculación había sido previamente admitido por las partes y por el propio trámite procesal, quedando, en consecuencia, excluido del debate probatorio y jurídico.
De igual forma, reiteró que, la afirmación de la Corporación Judicial, según la cual el gobernador, al efectuar el nombramiento de la accionante, actuó como autoridad territorial y no como representante del orden nacional, carece de sustento probatorio suficiente y resulta contraria al ordenamiento jurídico, configurando, a su juicio, la transgresión de garantías constitucionales fundamentales, en particular del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 9 Índice 15 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 10 Índice 26 de Samai. Cuaderno de primera instancia. La sentencia se notificó el 18 de diciembre de 2025 a través de correo electrónico, mientas que el escrito contentivo de la impugnación fue radicado el 15 de enero de 2026. En ese sentido, se tiene que fue oportuna la interposición del recurso. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con lo anterior, adujo que, se comprobó la lesión a sus derechos fundamentales por lo que no comparte la afirmación de la Sección Segunda en el fallo impugnado, «en el sentido de que existen eventualmente medios para subsanar las violaciones predicadas, tal el caso de la probable aplicación del recurso extraordinario de revisión bajo la causal 5 del artículo 250 del CPACA;
La trillada jurisprudencia de nuestras altas Cortes sobre el tema de la subsidiariedad de la tutela, cuando enfrenta acciones contra sentencias judiciales, y en general, establece que el medio existente debe ser IDONEO Y EFICAZ (art. 6° del Decreto 2591de 1.991 ) que en la práctica y no como “mera posibilidad” con lleve efectivamente a la superación de las violaciones denunciadas».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionante, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Problema jurídico Conforme con lo señalado en los antecedentes, la pretensión invocada por la actora, el material probatorio recaudado y la decisión emitida en primera instancia, corresponde definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el día 4 de diciembre de 2025.
Para lo que, se deberá abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de superarse, se examinará si en el presente asunto se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; y de superarse se determinará si: • ¿El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 3 de julio de 2025 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-004-2021-00200-01? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) subsidiariedad, (iii) relevancia constitucional; y (iv) el Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 11 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12 y declaró su procedencia.13 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Subsidiariedad El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela no procede en los eventos en los que la parte accionante tenga a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, a menos que el amparo se promueva a efectos de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Dicho requisito se reiteró en el Decreto 2591 de 1991, el cual, en su artículo 6º numeral 1º establece: La acción de tutela no procederá: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Conforme lo anterior, se tiene la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que no puede desplazar los mecanismos ordinarios que previamente ha establecido el legislador. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: La acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional que garantiza la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o violados con ocasión de la actuación u omisión de una entidad pública o de manera excepcional por un particular.
En efecto, tal y como se expresó en las consideraciones del presente fallo, para que proceda la tutela contra providencias judiciales resulta necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado todos los medios de defensa judicial disponibles. Esta exigencia responde principalmente al principio de subsidiariedad de la tutela, en virtud del cual se busca impedir su utilización como: (i) una instancia más dentro de un proceso judicial ordinario;
(ii) un medio de defensa que remplace a los otros diseñados por el legislador para tal fin; (iii) un instrumento para subsanar errores u omisiones de las partes; y (v) un camino para corregir oportunidades vencidas. En el caso concreto no se cumple con el requisito de procedibilidad, relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que el tutelante no utilizó los mecanismo ordinarios dispuestos por la ley penal para hacer valer sus derechos fundamentales, pues tal y como pudo evidenciarse a partir del material probatorio obrante en el expediente, el accionante omitió solicitar la nulidad por violación del derecho al debido proceso dentro del respectivo trámite judicial.
El legislador ordinario ha creado múltiples mecanismo entre ellos la nulidad para evitar la producción de vicios dentro del proceso penal que puedan atentar en alguna medida en contra del derecho al debido proceso de las personas involucradas ya sea en la investigación previa, instrucción o juzgamiento, las cuales tiene la posibilidad de incoarla cuando quiera que vean afectadas sus garantías constitucionales.14 Finalmente, no sobra indicar que el análisis de la existencia de otros mecanismos de defensa debe hacerse de forma concreta, para determinar la idoneidad del medio y las circunstancias particulares de cada caso. 2.4.2.
Relevancia constitucional Sobre este punto, es necesario traer a colación las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202215. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no 14 Sentencia T 436 de 2009. MP. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal16 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico17; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional18. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal19”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales20”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto21, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal22. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.
Caso concreto La señora Safira Flórez Hernández señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia del 3 de julio de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3. Se observa que, el tribunal accionado tuvo en cuenta y analizó la normatividad aplicable al caso, como las orientaciones jurisprudenciales y las pruebas obrantes en el proceso para resolver el problema jurídico y adoptar la decisión que consideró pertinente en el caso concreto.
Por ello, esta Sala observa a prima facie que los argumentos y análisis realizados por el tribunal; parten de un fundamento jurídico y fáctico que no se muestra caprichoso, por lo que resulta claro que la solicitud de amparo de la referencia carece de suficiencia argumentativa desde la perspectiva constitucional y se limita a reiterar los planteamientos ya debatidos y resueltos dentro del proceso ordinario.
Además, se evidencia que los argumentos expuestos por la actora para sustentar la constitución de un defecto fáctico tienen la finalidad de cuestionar el análisis que realizó el ad quem de las documentales allegadas al proceso y con los cuales en su consideración acreditaba que su vinculación correspondía al orden nacional, y, por ende, su derecho a recibir la prima técnica alegada.
Lo anterior, evidencia el propósito de reabrir el debate propio de la jurisdicción ordinaria y de promover un nuevo examen del material probatorio, con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, finalidad que resulta ajena al ámbito propio de la acción de tutela. 21 Sentencia SU-573 de 2019. 22 Ibid. Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Valga recordar que lo expuesto por la tutelante no deviene de la alegación sobre un actuar de la autoridad judicial accionada que haya transgredido el acceso a la administración de justicia, dado que, tampoco encaminó sus argumentos a sustentar el desconocimiento del trámite procesal llevado a cabo.
Sobre la valoración de los medios de prueba es preciso mencionar que es un ejercicio intelectivo en el que el director del proceso, aplicando las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, determina el valor que asigna a cada uno de estos. Lo cual se encuentra cobijado por la independencia y autonomía que gozan las autoridades judiciales, por lo que, salvo casos excepcionalísimos23, no es viable su reproche en esta instancia judicial.
Por consiguiente, es evidente que el cargo del defecto fáctico planteado por la accionante no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que la discusión se circunscribe a aspectos legales, y lo que busca es imponer su criterio, el cual estima más acertado sobre el del operador judicial, lo que denota un desconcierto respecto al sentido de la providencia. En este orden de ideas, se revocará parcialmente la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional respecto de este yerro.
De otro lado, la accionante sostuvo que el tribunal accionado desbordó los límites de su competencia funcional en segunda instancia, al examinar la naturaleza de su vinculación pese a que el apelante único no formuló reparo alguno sobre ese aspecto. En su criterio, dicha actuación configuró un defecto procedimental absoluto por vulneración del principio de congruencia y del derecho al debido proceso.
Frente a este cargo, la Sala comparte lo decidido por el a quo en cuanto consideró que, si la actora estimaba que el juez de segunda instancia incurrió en una extralimitación funcional susceptible de generar nulidad —por haber resuelto asuntos no comprendidos en el recurso de apelación—, debía acudir al medio judicial idóneo previsto por el legislador para controvertir ese tipo de irregularidades.
En efecto, cuando se alega la configuración de una nulidad derivada de una sentencia ejecutoriada, el ordenamiento prevé como mecanismo específico el recurso extraordinario de revisión, particularmente bajo la causal quinta contemplada en el artículo 250 del CPACA, relativa a la existencia de nulidad originada en el fallo que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. 23 El defecto fáctico, en su dimensión positiva, puede acreditarse en dos escenarios.
Primero, respecto de aquellas pruebas que pueden ser valoradas de manera libre y amplia, el funcionario judicial incurre en tal defecto cuando actúa contra la razonabilidad. Caso en el que (i) no respeta las reglas de la lógica deóntica al establecer la premisa fáctica, (ii) resuelve la controversia acudiendo a su propio capricho, (iii) no valora íntegramente el acervo, o (iv) funda su convencimiento en pruebas impertinentes, inconducentes o ilícitas.
Segundo, si el legislador establece que del elemento probatorio p debe seguirse q, incurre en un defecto fáctico si concluye algo distinto sin ofrecer una justificación para ello (v. gr. la probada falsedad del documento). En cualquiera de los dos eventos antedichos, el juez desconoce el derecho al debido proceso de las partes y, en consecuencia, vía tutela, la decisión podrá dejarse sin efectos.
Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho recurso, además, puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia del 3 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 conforme al término establecido en el artículo 251 ibídem.
En ese sentido, la accionante cuenta con un instrumento judicial idóneo y eficaz para plantear la eventual nulidad que ahora invoca, lo que excluye la procedencia del amparo constitucional por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la improcedencia de la acción por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad, pero únicamente respecto del alegato relacionado con la configuración de un defecto procedimental absoluto.
Finalmente, se recalca que, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, exigen con mayor énfasis que el accionante ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia del 4 de diciembre de 2025, que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad únicamente en relación con el defecto procedimental absoluto.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la providencia del 4 de diciembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el cual quedará así:
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por la señora Safira Flórez Hernández, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional respecto del defecto fáctico alegado.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Safira Flórez Hernández Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 3 Rad: 11001-03-15-000-2025-07146-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.