CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00335-00 Nº interno: 2208-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Eduin Rafael Herrera Márquez Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Garzón Eduin Rafael Herrera Márquez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 4 de julio de 2013, decidió: (i) revocar el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda; (ii) declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 043822 de 20 de septiembre de 2013, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia y RDP 0049110 de 22 de octubre de 2013, por la cual se resuelve un recurso de apelación contra el anterior acto;
(iii) ordenar a la UGPP, reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación al señor Eduin Rafael Herrera Márquez, a partir del 21 de agosto de 2010 y liquidada con el 75% de todo lo devengado en el último año en que consolidó el estatus pensional; (iv) declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 21 de agosto de 2010; (v) reajustar las sumas reconocidas.
La demanda se presentó con fundamento en los siguientes hechos: a) que el señor Eduin Rafael Herrera Márquez prestó sus servicios como docente en los municipios de San Juan de Nepomuceno y el Carmen de Bolívar entre el 1 de febrero de 1980 y el 16 de mayo de 2013, con intervalos entre las vinculaciones; b) que cumplió 50 años el 2 de febrero de 2009, prestó sus servicios por más de 20 años; c) que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; d) que mediante Oficio de 27 de agosto de 2013, la Subdirectora de normalización de expedientes pensionales de la UGPP requirió al actor para que aportara los actos de nombramiento y posesión de los tiempos laborados con anterioridad al 1 de enero de 1981; e) que mediante escrito del 11 de septiembre de 2013 se respondió el anterior requerimiento, en el cual se indicó que no existían los documentos solicitados, toda vez que las vinculaciones correspondían a relaciones contractuales diferentes, pero que, en todo caso, daban lugar al reconocimiento de la pensión solicitada.
El Tribunal consideró que el hecho que los docentes se vinculen a través de contratos de prestación de servicios, no conlleva a que dicho periodo se excluya para el cómputo de la pensión gracia, pues según lo indicado por el consejo de Estado, lo que se busca con esa figura es disfrazar la realidad laboral. Señaló que, de acuerdo con lo probado en el proceso, el señor Eduin Herrera se vinculó como docente en la modalidad de órdenes de prestación de servicios entre el 1 de febrero de 1980 y el 30 de noviembre de 1990 al municipio de San Juan Nepomuceno. Posteriormente, laboró como docente municipal entre el 1 de febrero de 1991 y el 31 de diciembre de 2002; y como docente del régimen municipal, en provisionalidad, entre el 24 de septiembre de 1997 y el 20 de noviembre de 2013.
Advirtió que en el caso bajo estudio se acreditó que el demandante cumplía los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, pero declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de agosto de 2010, teniendo en cuenta que la petición ante la UGPP se presentó el 21 de agosto de 2013. 2. El recurso extraordinario de revisión[2] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión dictada el 27 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Como pretensiones del recurso, solicitó que se revoque la sentencia proferida el 27 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia que negó las súplicas de la demanda y, en su lugar, accedió a las mismas; que se declare que el señor Eduin Rafael Herrera Márquez no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, conforme a las reglas previstas en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, proferidas por la Corte Constitucional; se ordene al señor Eduin Herrera a restituir a la UGPP los valores pagados por concepto de la pensión gracia, debidamente indexados.
Señaló que, el señor Eduin Rafael Herrera nació el 2 de febrero de 1959 y suscribió órdenes de prestación de servicios con el municipio de San Juan de Nepomuceno, entre el 1 de febrero de 1980 y el 30 de noviembre de 1994, con algunas interrupciones, para desempeñarse como docente. Que posteriormente, se vinculó laboralmente a la Secretaría de Educación Municipal del Carmen de Bolívar, entre el 1 de julio de 1995 y el 20 de noviembre de 2013, con algunas interrupciones, siendo el último cargo desempeñado el de docente en el departamento de Bolívar.
Que el docente presentó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta de forma negativa a través de la Resolución RDP 043822 de 20 de septiembre de 2013, por no haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. Dicha decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 049110 de 22 de octubre de 2013, en la cual se resolvió un recurso de apelación. En virtud de lo anterior, el señor Eduin Rafael Herrera presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, proceso en el cual se accedió a lo pretendido.
Mediante la Resolución RDP 048632 de 28 de diciembre de 2018, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo y reconoció una pensión gracia en cuantía de $714.200, efectiva a partir del 2 de febrero de 2009, con efectos fiscales a partir del 21 de agosto de 2010. Indicó que el señor Eduin herrera, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, tenía 8 años y 4 meses de vinculación como docente, pero a través de órdenes de prestación de servicio y no con una relación legal y reglamentaria, por lo que la decisión del Tribunal de reconocer la pensión gracia, se adoptó sin que el docente cumpliera los requisitos legales y desconociendo el precedente constitucional vigente, lo que llevó a una afectación del erario.
Agregó que “[…] Procede la revisión de la providencia que motiva la presente acción, pues la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto el reconocimiento de la pensión gracia al docente en los términos ordenados en esta no le corresponde, pues lo correcto es determinar que el señor Herrera Márquez no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia normada en la ley 114 de 1913 y siguientes, toda vez que no acredita el cumplimiento de los requisitos allí establecidos, antes del 29 de diciembre de 1989, conforme al límite temporal determinado en el numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 y por lo que se considera que las providencias acusadas transgreden los principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política […]”.
Finalmente, indicó que la decisión recurrida se fundamentó en una errada valoración probatoria, en una indebida aplicación de las normas y en desconocimiento de la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional. 3. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 24 de octubre de 2019 se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP[3].
A través de providencia del 20 de mayo de 2021 se ordenó notificar personalmente al señor Eduin Rafael Herrera Márquez, para lo cual se dispuso librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Bolívar[4]. El 25 de agosto de 2022 el Despacho sustanciador prescindió de la etapa probatoria[5]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] El señor Eduin Herrera, a través de apoderado, solicitó que se remitiera nuevamente copia electrónica del proceso teniendo en cuenta que no fue posible visualizarlo correctamente, ante la ausencia de algunos folios.
Se advierte que el Despacho Sustanciador, por error involuntario, continuó con el trámite y se prescindió de la etapa probatoria mediante providencia del 25 de agosto de 2022, sin que el interesado recurriera dicha decisión, por lo que se entiende que se subsana la actuación anterior ante el silencio del recurrido. 5. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 11 de abril de 2019[7], pues la sentencia recurrida se dictó el 27 de abril de 2018, y conforme con la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que revocó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió a las mismas.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que se condenó a la UGPP a reconocer una pensión gracia a favor del señor Eduin Rafael Herrera Márquez, pese a que no cumplía con los requisitos para ello. Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.
Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[8].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[9] y sus causales generales[10] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[11], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[12]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[13].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[14].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[15].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.
Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[16].” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”[17]. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La entidad recurrente consideró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar se produjo con violación al debido proceso, por cuanto se reconoció la pensión gracia al señor Eduin Rafael Herrera Márquez sin que cumpliera con los requisitos legales y con desconocimiento de la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional sobre la materia.
Lo anterior, por cuanto la vinculación que tuvo el señor Eduin Herrera como docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, fue a través de órdenes de prestación de servicio suscritas con el municipio de San Juan de Nepomuceno, por lo que no se cumple con dicho presupuesto para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que lo pretendido por la entidad recurrente es debatir en sede de revisión la aptitud legal del señor Eduin Rafael Herrera Márquez para ser acreedor de la pensión gracia reconocida en la sentencia proferida el 27 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Sin embargo, se precisa que la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. Asimismo, en cuanto al estudio de la causal b) de revisión, por un lado, parte del supuesto que el beneficiario de la prestación o de la pensión reconocida reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; y, por otro lado, se busca verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho que ha sido otorgado en sentencia judicial.
En síntesis, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal del demandado para adquirir el derecho pensional, como ahora lo pretende la UGPP. Esta Corporación, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, en un caso análogo al presente, señaló lo siguiente[18]: “27. En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.
En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar, que para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quien no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.
En virtud de lo anterior, como la UGPP no alegó la causal prevista en el artículo 250 del CPACA, numeral 7 y, como los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión no encuadran en las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala declarará infundado el presente recurso. Sobre la condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente y, si bien la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[19], dicha disposición no resulta aplicable al caso bajo estudio, pues en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas de orden procesal tienen efectos inmediatos, salvo para los recursos interpuestos (ordinarios o extraordinarios), la práctica de pruebas decretadas, entre otras excepciones.
Quiere decir entonces que, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación surtida por la Ley 2080 de 2021, se debe aplicar la norma anterior frente a su trámite, es decir, que no hay lugar a condenar en costas a la UGPP. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas a la entidad recurrente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas a la UGPP. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 114-122 reverso. [2] Folios 1-6. [3] Folios 126-127. [4] Folio 133. [5] Folios 139-reverso. [6] Visible en Samai en el índice 21 del expediente de la referencia. [7] Folio 6 reverso. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [9] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [10] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [12] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [13] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [14] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [16] Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [17] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 11001032500020180074800 (2720-2018) con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] En dicha norma se indicó que, si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.