Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: CASTRO E HIJOS LTDA. Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO. Se declara improcedente por no cumplir el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 8 de mayo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Castro e Hijos Ltda., a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 21 de octubre de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa identificado con número de radicación 68001-23-31-000-2009-00609-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Sostuvo que promovió demanda de reparación directa, radicada con el número de radicación 68001-23-31-000-2009-00609-00/01, en contra el municipio de Bucaramanga, Metrolínea S.A., el Banco Mundial, la Nación - Ministerio de Transporte, el Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Universidad Industrial de Santander (UIS), el Consorcio ETA-INTERPRO, Estudios Técnicos y Asesorías S.A. (ETA S.A.) e Interpro Ltda. en su calidad de integrantes del consorcio ETA-INTEPRO, Esgamo Ltda. e Incoequipos Ingeniería Construcciones y Equipos S.A.- INCOEQUIPOS S.A. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. 2.2.
Indicó que dicha demanda tuvo por objeto declarar la responsabilidad de los demandados debido a que los cierres viales implementados para la construcción de la glorieta ubicada en la intersección de la avenida La Rosita con la diagonal 15, a su juicio, afectaron la movilidad del sector donde se encontraba ubicado su establecimiento de comercio. 2.3.
Mencionó que el conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que, mediante sentencia de 14 de julio de 2022, declaró probada la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Transporte y otros1. Asimismo, denegó las pretensiones de la demanda. 2.4. Señaló que la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de octubre de 2025, confirmó la decisión. 2.5.
Manifestó que la providencia antes referida vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y procedimental. 2.6. Adujo que el defecto fáctico se presentó al realizar una indebida valoración de las pruebas debido a que se consideró que se restó mérito a las fotografías aportadas por no encontrarse georreferenciadas, se otorgó a los testimonios un alcance restringido y se consideró que la terminación de un contrato comercial con un tercero constituía una causa alternativa suficiente para excluir el nexo causal con la ejecución de la obra pública.
Advirtió que, si bien se tuvo por demostrada la adopción de cierres viales y la alteración sustancial del flujo vehicular, la autoridad judicial omitió integrar dichos elementos con el impacto económico que tales circunstancias habrían generado. 2.7. Señaló la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haberse exigido estándares técnicos innecesarios para desestimar los medios de prueba, con fundamento en una indebida equiparación entre la inexistencia de un cierre absoluto de la vía y la inexistencia del daño alegado.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 2.1 Amparar los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) de la parte accionante. 2.2 Dejar sin efectos la sentencia proferida por [autoridad judicial, fecha, radicado] (sic), en lo relativo a la valoración probatoria del daño y al nexo causal. 1 Área Metropolitana de Bucaramanga, Incoequipos S.A., Metrolínea S.A., Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Esgamo Ltda., Ingenieros Constructores Ltda., Universidad Industrial de Santander, Interpro Ltda., Estudios Técnicos y Asesorías S.A. y ETA S.A. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. 2.3 Ordenar a la autoridad judicial accionada que profiera una nueva decisión, en la cual: a) Realice una valoración integral, razonada y no fragmentaria de la prueba. b) Aplique criterios de prueba indiciaria, convergente y contextual. c) Analice técnicamente la incidencia de los cierres viales y alteración del entorno sobre la actividad económica. d) Decrete y practique, si es necesario, pruebas oficiosas para esclarecer el daño (peritaje económico, urbanístico o comercial). […]” (negrilla del texto).
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 7 de abril de 2026, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso al Tribunal Administrativo de Santander, municipio de Bucaramanga, Nación - Ministerio de Transporte, Área Metropolitana de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Universidad Industrial de Santander, Banco Mundial, Ministerio Público, Estudios Técnicos y Asesorías S.A., Interpro Ltda., Esgamo Ltda., Metrolínea S.A., Ingenieros Constructores, Incoequipos Ingeniería Construcciones y Equipos S.A., Consorcio ETA-Interpro S.A.S., Unión Temporal Conexión Vial Metropolitana y a los demás intervinientes dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 68001-23-31-000-2009-00609-00/01.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuada la notificación a la autoridad accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que se evidencia en la parte accionante la mera insatisfacción de sus intereses y su intención de convertir al juez constitucional de tutela en juez natural de la causa en tercera instancia para reevaluar la controversia objeto de la litis presentada ante el contencioso administrativo en acción de reparación directa. 5.2.
Agregó que la valoración probatoria realizada no fue indebida, arbitraria ni caprichosa, como lo sostiene la accionante. Por el contrario, se trató de un análisis jurídico riguroso, sustentado en la aplicación expresa de la jurisprudencia y en el examen integral del acervo probatorio, lo que permitió al juez natural de la causa constatar objetivamente que no se acreditó la existencia de un daño cierto con carácter resarcible. 5.3.
El municipio de Bucaramanga señaló que no le es atribuible la expedición de la providencia señalada como vulneradora de derechos fundamentales, por lo que indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, sostuvo que, 4 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. en el trámite del proceso de reparación directa, se respetaron las etapas procesales previstas en la ley y que las decisiones judiciales adoptadas se encuentran debidamente motivadas. 5.4.
La Procuraduría General de la Nación señaló que la acción de tutela era improcedente por cuanto se pretende utilizar como un instrumento adicional o supletorio a los medios ordinarios de defensa. 5.5. La Universidad Industrial de Santander manifestó que no se demostró vulneración a derechos fundamentales, no le asiste responsabilidad en los hechos alegados y solicitó su desvinculación del proceso. 5.6.
Metrolínea S.A. adujo que la providencia fue notificada el 21 de octubre de 2025 y que a la presentación de la demanda habían transcurrido más de 5 meses, por lo que consideró que no se había superado el requisito general de inmediatez. Además, adujo que la accionante no ha agotado todos los recursos para salvaguardar la afectación de sus derechos y que carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.7.
El Ministerio de Transporte indicó que no se evidenció una vulneración de derechos ni un riesgo cierto, grave e inminente ocasionado por la providencia cuestionada. Además, afirmó que la acción se debía declarar improcedente por incumplir el requisito general de relevancia constitucional pues lo pretendido por la accionante es suplir la función del juez natural del proceso.
Igualmente, señaló que lo alegado no guarda relación con las competencias de la entidad, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.8. El señor Javier Augusto Buitrago Rey afirmó que la ausencia de material probatorio en el proceso ordinario es atribuible a la omisión de la parte accionante, razón por la cual no resulta procedente acudir a la acción de tutela con el propósito de subsanar tales deficiencias. 5.9.
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga señaló que la parte accionante promovió la presente acción de tutela con el propósito de controvertir la autonomía e independencia de los funcionarios judiciales, sin acreditar los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional, de carácter subsidiario y residual.
Añadió que se trata de un asunto que ya fue sometido al conocimiento de la jurisdicción ordinaria y, además, objeto de valoración por parte del respectivo órgano de cierre. Igualmente, indicó que no se evidenció vulneración de derechos. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de tutela de 8 de mayo de 2026, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desvinculó a la Nación - Ministerio de Transporte, al municipio de Bucaramanga, a la Corporación Autónoma Regional de Defensa para la Meseta de Bucaramanga, a la Universidad Industrial de Santander 5 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. y a la sociedad Metrolínea S.A. Así mismo, reconoció al señor Javier Augusto Buitrago Rey como coadyuvante de la parte accionada y declaró improcedente la acción de tutela al no superar el requisito de relevancia constitucional. 7.
Sostuvo que, sobre los reproches formulados en la acción de tutela, se tiene que la sentencia del proceso ordinario realizó una valoración probatoria adecuada, lo que busca la accionante es obtener una nueva ponderación de fotografías, testimonios, documentos de manejo de tráfico y elementos asociados al daño económico. 8. Señaló que la accionante se limitó a afirmar una indebida valoración de los elementos probatorios, sin exponer de manera concreta y específica las razones por las cuales el juzgador habría incurrido en una omisión en la apreciación de determinados medios de prueba que, a su juicio, resultaban determinantes para modificar el sentido de la decisión. 9.
Manifestó que la sentencia concluyó que no existía prueba idónea que acreditara, con el grado de certeza exigido, la desvalorización del inmueble ni la alegada disminución patrimonial al precisar que las afirmaciones del demandante resultaban insuficientes ante la ausencia de soportes contables, dictámenes periciales u otros medios probatorios que sustentaran tales pretensiones. 10.
Reiteró que el daño indemnizable debe ser cierto y que se trata de una carga que debe cumplir la parte actora del proceso. Por lo tanto, esta acción fue promovida para reabrir un debate agotado por el juez natural, sin que se evidencie una vulneración de derechos fundamentales. VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 11. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la acción de tutela, al estimar que la vulneración a los derechos fundamentales es evidente por cuanto la valoración probatoria fue incompleta al no practicar dictamen de los peritos civil y financiero en aras de establecer el daño al patrimonio de la accionante. 12.
Adujo que solicitó la práctica de una inspección judicial y un dictamen pericial que fueron decretados mediante auto de 24 de febrero de 2012 y reiterados a través de auto de 1 de octubre de 2018 sin que hayan sido practicados. Lo anterior, a su juicio, configuró una afectación al debido proceso. 13. Señaló que “[…] las pruebas decretadas por el despacho de primera instancia no fueron practicadas porque los peritos designados para rendir el dictamen eludieron la aceptación del cargo, pese a que la parte actora cumplió con la carga procesal de notificarles oportunamente su designación, y siendo lo correcto que el Tribunal de primera mano, accediera a relevarlos de su puesto, este ente omitió realizar dicha actuación procesal […] la falta de práctica de la prueba pericial obedeció a circunstancias completamente ajenas a la voluntad de la parte accionante […]”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20255, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20247.
VIII.2. Problemas jurídicos 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en defectos fáctico y procedimental. 16. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de acuerdo con los requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias 2 “[…] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]”. 3 “[…] Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho […]”. 4 “[…] Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela […]”. 5 “[…] Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho […]”. 6 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. La sociedad Castro e Hijos Ltda., a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 21 de octubre de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa identificado con número de radicación 68001-23-31-000-2009-00609-01. 25.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito general de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 26. El requisito de procedencia de relevancia constitucional se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 27.
En las acciones de tutela contra providencias judiciales15 el referido requisito se cumple siempre que se evidencie la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 28.
En cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, sostuvo que: “[…] La ‘relevancia constitucional’ es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de ‘relevancia constitucional’, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera de texto]. 29.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202218 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, el accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 18 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.
Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 30.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202319. 31. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 32.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales indicados supra por haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y procedimental. 33. Adujo que el defecto fáctico se presentó al realizar una indebida valoración de las pruebas debido a que se consideró que se restó mérito a las fotografías aportadas por no encontrarse georreferenciadas, se otorgó a los testimonios un alcance restringido y se consideró que la terminación de un contrato comercial con un tercero constituía una causa alternativa suficiente para excluir el nexo causal con la ejecución de la obra pública.
Advirtió que, si bien se tuvo por demostrada la adopción de cierres viales y la alteración sustancial del flujo vehicular, la autoridad judicial omitió integrar 19 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. dichos elementos con el impacto económico que tales circunstancias habrían generado. 34.
Señaló la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haberse exigido estándares técnicos innecesarios para desestimar los medios de prueba, con fundamento en una indebida equiparación entre la inexistencia de un cierre absoluto de la vía y la inexistencia del daño alegado. 35. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realiza desde una óptica constitucional, y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto. 36.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que la parte accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 37.
Además, no se está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, a que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se encontraba demostrada una afectación patrimonial. 38.
Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia cuestionada: “[…] Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la parte demandante21 se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala22, conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil23, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.
Sin embargo, dadas las condiciones en que el material fotográfico fue presentado, este no ofrece certeza de la persona que los realizó ni tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fue efectuado, pues las imágenes fotográficas carecen de georreferenciación y de otros datos que indiquen el momento, lugar y tiempo en los que se realizaron e igualmente tampoco puede establecerse si corresponden al momento y al lugar en donde ocurrieron los hechos que aquí se debaten. […] 7.2.1.
Falta de prueba de un daño indemnizable 21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de febrero de 2012, Rad.: 21060. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832. 23 Normatividad que hoy se encuentra en el artículo 244 del Código General del Proceso. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. En el caso sub examine los daños alegados se hacen consistir en: i) la desvalorización del inmueble de su propiedad, ii) la afectación al “good will” del establecimiento de comercio y iii) la aminoración o merma patrimonial sufrida, los cuales, según lo narrado en la demanda, se debieron a la ejecución de las obras del sistema integrado de transporte masivo para el área metropolitana de Bucaramanga.
De hecho, la pretensión invocada en el escrito de la demanda apunta a declarar la responsabilidad del Estado porque, a juicio de los demandantes, la construcción de la obra pública le causó un “daño especial” 24, toda vez que su ejecución le comportó una serie de afectaciones que no estaba en la obligación jurídica de soportar. Ahora bien, se evidencia que además de los medios de prueba obrantes en el proceso, de los cuales ya se hizo un recuente en el capítulo de hechos probados, en el expediente obra el testimonio de Jaime José Niño Infante, quien fuera el director de empresa interventora de la obra, afirmó que durante la ejecución de los trabajos, específicamente “del paso a desnivel por la carrera 17 y la carrera 15 a la altura de la calle 51 y el interceptor de aguas lluvia que atravesaba las carreras 15 y 17”, se garantizó el acceso a la estación de servicio de propiedad de la sociedad Castro e Hijos Ltda. Además, advirtió que en la hipótesis de que la obra pública hubiera “provocado incomodidades”, estas fueron mínimas porque en todo momento “se tuvo en cuenta que el tráfico pudiera entrar libremente a usar los servicios de la bomba, se tuvo especial cuidado de mantener siempre la posibilidad de ingresar los vehículos a la bomba”.
Asimismo, se evidencia que Hermes Fuentes Vásquez, miembro de la firma interventora, declaró bajo la gravedad del juramento que la estación de servicio siempre contó con vías de acceso para su ingreso. Sobre ese punto, el señor Fuentes Vásquez textualmente expuso: “[…] siempre contó con vías de acceso. Una vez presentadas las posibles vías de desvió a la secretaría de tránsito se proyectaba por parte del contratista y la interventoría, que debía realizarse una intervención sobre las vías del desvío […] se trató al máximo de dejar una vía de acceso a la mencionada estación, llegando a lo más crítico que fue en el momento en que se bloqueó totalmente a la 17 entre la diagonal 15 y la avenida La Rosita dando como solución de acceso a la bomba por la carrera 16.
Además de pasa (sic) vías informativas que condujeran al usuario a las vías para acceder a la mencionada bomba y en los momentos en que no estuvo tapada la carrera 17, diagonal 16 y avenida La Rosita siempre hubo acceso a la bomba por la carrera 17. Siempre tuvo vías de acceso y si en algún momento no fue directa, de todas formas, se garantizó un acceso más a la respectiva información por la divulgación de los boletines de planes de manejo de desvíos y de pasacalles”.
Finalmente, Fernando Rodríguez Guzmán, director de la obra del deprimido “La Rosita”, adujo que durante la ejecución de los trabajos el tráfico no se suspendió, pues, pese a que este se desviaba una cuadra antes del establecimiento de comercio, “nunca se suspendió el paso por el frente del predio”. Adicionalmente, subrayó que “no taparon ningún acceso” con la construcción de la obra pública.
De lo anterior, se desprende que los testimonios atrás referidos resultan sospechosos porque fueron vertidos por personas que tenían un vínculo laboral con una de las sociedades demandadas, por lo cual, de conformidad con el artículo 217 del Código de Procedimiento Civil, serán valorados con la especial 24 Sobre este aspecto Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. severidad que se requiere. Al respecto, vale la pena reiterar que, conforme lo ha manifestado esta Corporación, los testimonios que resulten sospechosos no pueden desecharse de plano, sino que deben ser examinados y valorados con mayor rigurosidad, de cara a las demás pruebas que reposen en el expediente y de acuerdo con las circunstancias propias de cada asunto litigioso25.
Ahora bien, aunque, como se dijo, los testimonios de Jaime José Niño Infante, Hermes Fuentes Vásquez y Fernando Rodríguez Guzmán […] no permiten acreditar los daños alegados por la sociedad libelista, pues las declaraciones solo versaron sobre el acceso a la estación de servicio y la suspensión del tráfico en la zona, pero no respecto a los daños objeto de demanda y, en todo caso, fueron uniformes y coincidentes al señalar que […] resulta claro que siempre hubo manera de acceder a la estación de servicio y no se estableció tampoco que el ingreso al establecimiento se hacía exclusivamente por el sitio objeto de intervención. En definitiva, lo narrado por los testigos no permite acreditar la causación de alguno de los daños alegados por la sociedad demandante.
Bajo el anterior contexto, se observa que en el expediente no existe prueba alguna que permita acreditar, con grado de certeza, los daños reclamados por la sociedad demandante, pues, distinto a la referencia de estos hechos, que es insuficiente para tener por probado los desmedros alegados en tanto no puede la parte que lo aduce probarlo simplemente con su propio dicho, en el plenario no obra ninguna prueba que permita demostrar su causación. […] Al efecto, resulta pertinente reiterar que para que surja y/o nazca una obligación resarcitoria en cabeza del Estado es necesario que el juez tenga plena certeza de que el daño alegado se ocasionó, contraponiéndose así lo hipotético y/o eventual, pues, para que el menoscabo revista el carácter de cierto y con ello resarcible, debe ser real y efectivo, no meramente conjetural.
Dicho de otra manera, en los juicios de responsabilidad civil, el daño será cierto en la medida en que el juzgador conozca con plena evidencia una afectación y/o desmedro en el perjudicado26. Como corolario de lo anterior, se evidencia que los daños reclamados no tienen el carácter de cierto y en tal sentido no son indemnizables, pues, como se indicó anteriormente, no se probó, con grado de certeza su causación, lo que los ubica en el campo de lo eventual e hipotético, de modo que, ante su ausencia, como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no sería posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración27-28. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262. 26 TAMAYO JARAMILLO, Javier.
Tratado de Responsabilidad Civil - Tomo II. Editorial Temis - 9ª Reimpresión. 27 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 28 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.
De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.
En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.
Pág. 6. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda. […] Por lo tanto, tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación indemnizatoria, es un deber insoslayable del acreedor, que solo puede excepcionalmente suplirse por orden del juez o en virtud de la ley […] Es que la obligación indemnizatoria derivada de la declaratoria de responsabilidad extracontractual para que se halle configurada exige prueba de todos los elementos de la responsabilidad, lo cual, por supuesto, entre otros implica probar el daño, que en el caso de marras se extraña. […] Como consecuencia, se impone, entonces, confirmar la sentencia del 14 de julio de 2022 […]” (Negrilla fuera de texto). 39.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 40.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”29. 41. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”30.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”31. 42. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de mayo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 29 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 30 Ibid. 31 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2026-02375-01 Accionante: Castro e Hijos Ltda.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.