1 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Extensión de la jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Solicitante: DOLLY HERRERA CANO Convocados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP.
Tema: Reposición. Artículo 242 del CPACA en concordancia con el artículo 318 del Código General del Proceso. RECURSO DE REPOSICIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso1 presentado por la señora Dolly Herrera Cano, en contra de la decisión dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 4 de noviembre de 2021, mediante la cual se negó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de extensión de jurisprudencia2. La señora Dolly Herrera Cano solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente con número de radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), 1 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 26. 2 Visible a folio 1 a 7.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, por considerar que compartía los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado de lo anterior, la parte actora solicitó el reconocimiento de una pensión gracia, equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del status pensional. 1.2.
El auto recurrido. En providencia del 4 de noviembre de 20213, la Sección Segunda, Subsección A, negó la solicitud de extensión de jurisprudencia pues consideró que existía un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Dicho auto expresó lo siguiente: « (…) la solicitante persigue que, a través de este mecanismo especial, se dirima si el tiempo que se certificó como nacional o cofinanciado puede catalogarse como territorial, en la medida en que ejerció su profesión docente en el departamento del Huila y los municipios de La Argentina y Pitalito. 27.
Para la Sala este no es el procedimiento judicial para otorgar o restar valor probatorio a los documentos arrimados al plenario, máxime cuando no tiene una etapa en la cual los sujetos procesales puedan debatirlos o controvertirlos. 28. Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una sentencia de unificación donde previamente se requiere de un debate probatorio, precisamente para demostrar la existencia del requisito de tiempo de servicio exigido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la valoración de las pruebas, el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no es propia de la extensión de la jurisprudencia. 29.
En conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se negará la petición presentada por la señora Dolly Herrera Cano.(…) ». 3 Visible a folio 125 a 131. Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.3.
Recurso de súplica Inconforme con la decisión, la solicitante presentó recurso de súplica4, en el que manifestó que la providencia del 4 de noviembre de 2021 va en contravía de los principios y requisitos del mecanismo de extensión de jurisprudencia consagrado en el artículo 269 del CPACA5, por lo siguiente: «(…)Olvida el ad(sic) quo que en la sentencia de unificación a extender, se preciso(sic) en abstracto, sobre los docentes con vinculación a una entidad territorial con nomina(sic) del Fondo Educativo Regional-FER con recursos del situado fiscal y/o recursos del sistema general de participaciones, en donde se planteó como resolución del problema jurídico; si los docentes con vinculación al FER, tendrían o no derecho a la pensión gracia, y donde además hace un recuento dogmático sobre las normas que ocupan la materia, por su parte concluye a folio 34 de la Unificación, que los docentes con nombramiento de territorial que percibieran recursos del FER, tienen derecho a la pensión gracia por la situaciones jurídicas consignadas en la unificación. Así las cosas se demostró jurídica y documentalmente, que la señora DOLLY HERRERA CANO, guarda principal similitud con la sentencia a extender, puede notar su Presidencia, que la(sic) actos administrativos aportados o por lo menos el extremo temporal del cargo cofinanciado, le correspondía al FER.
Por otro lado dispone el fallo que la Actora, pretende que a través de este mecanismo se dirima el tiempo que se certificó como cofinanciado pueda catalogarse como territorial, y es precisamente esa situación que el A quo tendría que examinar, donde se evidencia que en ese tiempo cofinanciado, la docente hizo parte del FER, y fue nombrada por Departamento del Huila, razón mas(sic) que obvia para dar por hecho el derecho de la señora HERRERA CANO, a solicitar la extensión jurisprudencial y por ende la Pensión Gracia.(…)»6 En ese sentido, la solicitante sostuvo que a partir de las pruebas aportadas con la solicitud de extensión de jurisprudencia se 4 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 26. 5 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2020 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 6 Ibídem.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia demuestra la similitud fáctica y jurídica con la Sentencia de Unificación invocada. 1.4. El auto que adecuó el recurso.
Así mismo, mediante providencia7 calendada el 11 de marzo de 2022, suscrita por el magistrado William Hernández Gómez, se determinó que el recurso de súplica era improcedente, comoquiera que el adecuado, en contra de la decisión que negó el mecanismo de extensión de jurisprudencia, es el de reposición. Para tal efecto se explicó: « (…) Ahora bien, de acuerdo con los presupuestos fácticos del caso concreto, como el apoderado de la señora Dolly Herrera Cano interpuso la súplica contra el pronunciamiento del 4 de noviembre de 2021 proferido por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este medio de impugnación resulta improcedente, teniendo en cuenta que no se cuestiona un auto que haya sido dictado por el magistrado ponente contra un rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia, requisito indispensable para su estudio, sino que, se reitera, se pretende debatir una providencia que fue dictada por la Subsección. (…) En conclusión: Se rechazará por improcedente el recurso de súplica y se impartirá el trámite de un recurso de reposición al escrito radicado por la parte solicitante contra la providencia del 4 de noviembre de 2021.
En consecuencia, se ordenará devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su competencia (…)». 2. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo anterior, la Sala deberá entrar a analizar si es procedente reponer el auto de fecha 4 de noviembre de 2021, para en su lugar, dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Dolly Herrera Cano. 7 Visible a índice 30 de la plataforma SAMAI.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.1. El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra establecido en los artículos 1028 y 2699 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 102 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrilla por fuera del texto). De la normativa referenciada se evidencia que para que proceda la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia de unificación invocada debe ser dictada por el Consejo de Estado; ii) esta debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la providencia invocada y el caso concreto.
El Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera sobre la identidad fáctica en la extensión de jurisprudencia: «Con todo, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia realmente alude a la extensión o aplicación del precedente a un caso concreto y particular. Es decir: obliga a que si unos hechos fueron juzgados de una manera, los casos posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deben ser decididos de la misma manera tanto por el juez como por la administración. Entonces, es propiamente un instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan. 8 Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2020 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2020 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En efecto, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado por un juez y que luego ese pronunciamiento sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Resulta, pues, determinante el análisis de los hechos al momento de decidir si hay analogía entre la situación juzgada en el pasado con la situación que se pretende decidir en el presente. Y los hechos relevantes son los que giran en torno al problema jurídico que se resuelve en la sentencia.» 10 2.2. Caso en concreto. En el presente asunto se solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, en la cual se analizó la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Gladys Amanda Hernández Triana.
En la mencionada sentencia de unificación, la presente Corporación estableció las siguientes reglas de unificación para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia: «(…)i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Auto de 8 de agosto de 2016 Rad. Núm. Radicación número: 11001-03-27-000- 2015-00054-00(21961). Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados11, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal12; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión 11 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 12 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.(…)» (Negrilla del texto original) (Subrayado por fuera del texto original) En ese sentido, la sentencia del 21 de junio de 2018 (3805-2014), luego de analizar las pruebas adjuntadas por la parte demandante, resolvió que la señora Gladys Amanda Hernández Triana acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Por lo anterior, se revocó la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada.
Se concluye entonces que, si bien la sentencia invocada reconoce un derecho, la misma puede ser extendida solo y cuando se compruebe que la parte actora cumpla con las reglas establecidas en la sentencia de unificación, para así evidenciar que se encuentra en una situación similar de hecho y de derecho con la demandante a la cual se le reconoció el derecho.
Así las cosas, la señora Dolly Herrera Cano expresa que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica de la demandante de la sentencia de unificación, es decir, i) haber sido vinculada como profesora en una plaza territorial o nacionalizada, ii) que la vinculación debe ser anterior al 31 de diciembre de 1980 de acuerdo con la Ley 43 de 1975, iii) tener 20 años de servicio continuos o discontinuos como docente, iv) tener buena conducta durante toda Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia su historia laboral y haberse desempeñado con honradez y consagración y v) tener o ser mayor a 50 años de edad.
Sin embargo, dentro de las pruebas allegadas por el apoderado de la solicitante al proceso se encuentran que los certificados expedidos el 21 de mayo de 2019 por la Secretaría de Educación Municipal de Pitalito13 no establecen con suficiente claridad si el periodo del 25 de agosto de 1994 al 13 de mayo de 2013 es territorial, nacional o nacionalizado14.
Adicionalmente, la entidad accionada señaló en su contestación lo siguiente: «La demandante Gladys Amanda Hernández Triana, dentro de la acción que definió la Sentencia de Unificación, laboró como docente, con tiempos acreditados claramente de vinculación territorial: mientras que la señora DOLLY HERRERA CANO, acreditó 7 años, 7 meses y 25 días aparentemente Municipales; sin embargo, los tiempos prestados con posterioridad a 1994 son de carácter NACIONAL según certificado de fecha 10/05/2013 emitido por la Secretaría de Educación - Municipio de Pitalito, presentándose así una situación diferenciadora en lo que hace referencia al tipo de vinculación acreditado entre uno y otro caso.(…)»15 Dicha prueba cobra una especial relevancia debido a la regla sexta de unificación de la sentencia del 21 de junio de 2018 en la que estableció lineamientos precisos que deben ser cumplidos a cabalidad para que de manera inequívoca se evidencie el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial. 13 Folios 88 a 91. 14 En el folio 88 aparece que la orden es municipal, pero que el tipo de vinculación es nacional, mientras que en el folio 91 señalan que la orden es municipal, pero que el tipo de vinculación es nacionalizado.
Por lo anterior, los certificados presentan una confusión que no permiten esclarecer la vinculación laboral de la señora Dolly Herrera Cano. 15 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índices 12 y 13. Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Es por esto que es necesario surtir el debate probatorio ante el juez ordinario que precise si concurren los supuestos de hecho que permitan establecer si efectivamente, en el caso particular la peticionaria cumple con los requisitos necesarios para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por lo tanto, la Sala determina que este procedimiento especial de extensión de jurisprudencia no es el indicado para dirimir si el tiempo laborado como docente tuvo un vínculo territorial, nacional o nacionalizado.
Todo esto nos confirma, que no se evidencia «que se demostró jurídica y documentalmente, que la señora DOLLY HERRERA CANO, guarda principal similitud con la sentencia a extender»16 tal y como lo argumenta el apoderado de la peticionaria, toda vez que las pruebas allegadas al proceso no permiten establecer con suficiencia el tipo de vinculación de la solicitante.
En consecuencia, al no ser posible realizar un debate probatorio para demostrar la existencia del requisito de tiempo para acceder al reconocimiento de la pensión gracia en este mecanismo de extensión de jurisprudencia, se confirmará la decisión de negar la solicitud presentada por la señora Dolly Herrera Cano por las razones expuestas anteriormente.
En definitiva, la Sala decidirá que no se revocará la providencia recurrida, por las razones expuestas, ya que se encuentra presente un asunto litigioso el cual no puede ser resuelto por este mecanismo, sin embargo, la solicitante puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativo mediante proceso ordinario para debatir si tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. 16 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 26.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00527-00 (4177-2019) Demandante: DOLLY HERRERA CANO 11 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR la decisión de la providencia del 4 de noviembre de 2021 que negó la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Dolly Herrera Cano. Segundo: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría dese cumplimiento a lo ordenado en el numeral 2° del mencionado auto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE