CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: FABIO GÜIZA SANTAMARÍA Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Referencia: Auto resuelve solicitud de cumplimiento de la sentencia SU – 157 de 2022 Auto que resuelve solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022 El Despacho decide la solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022, promovida por el apoderado judicial del señor Fabio Güinza Santamaría. I.
ANTECEDENTES I.1. Hechos 1. El ciudadano Fabio Güiza Santamaría, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la propiedad y a la reparación integral, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 28 de mayo de 2015 y de 3 de julio de 2020, proferidas, respectivamente, por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado número 25000-23-36-000-2013-00107-00/01. 2.
Mediante la sentencia SU-157 de 5 de mayo de 2022, la Corte Constitucional, en sede de revisión, revocó los fallos de tutela de instancias para, en su lugar, disponer lo siguiente: […]
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 5 de agosto de 2021, emitida por la Sección Segunda –Subsección A– de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el fallo de tutela de primera instancia que, a su vez, negó el amparo reclamado. En su lugar, CONCEDER EL AMPARO de los derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia de Fabio Güiza Santamaría.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por la Sección Tercera Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa núm. 25000-23-36-000-2013-00107-01 (55308 promovido por Fabio Güiza Santamaría contra la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el Distrito Capital de Bogotá-Alcaldía Local de Usme, y ORDENAR a la Sección Tercera Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que dentro del término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia […]. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría 3.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó sentencia de reemplazo el 16 de agosto de 2022. 4. El apoderado de la parte actora, mediante los escritos radicados el 7 de septiembre y el 16 de noviembre de 2022, señaló que la sentencia de 16 de agosto de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no cumplía con los parámetros señalados por la Corte Constitucional en el fallo de unificación SU – 157 de 2022, por lo que solicitaba que se dictara una nueva decisión de reemplazo. 5.
Con base en lo anterior, este Despacho, mediante auto de de 30 de noviembre de 2022, ordenó dar apertura al incidente de desacato en contra «[…] de los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, doctores María Adriana Marín, José Roberto Sáchica Méndez y Marta Nubia Velásquez Rico, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela SU-157 de 5 de mayo de 2022, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional […]». 6.
Posteriormente, y mediante auto de 26 de enero de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió el incidente de desacato referido y señaló en su parte resolutiva lo siguiente: «[…] DECLARAR que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dado cumplimiento a los ordinales primero y segundo de la sentencia de unificación SU – 157 de 5 de mayo de 2022 […]».
I.2. Actuación 7. Con posterioridad a las decisiones citadas con antelación, el apoderado judicial del señor Fabio Güinza Santamaría le solicitó a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022 y adoptar una decisión de reemplazo en el sub examine porque: «[…] el presente caso constituye uno de los establecidos por la Corte Constitucional como procedente para que esta Corporación, en tanto máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, pueda realizar el seguimiento y garantizar el cumplimiento de sus órdenes (la autoridad incumplida es una Alta Corte, y existen supuestos objetivos, ciertos y verificables que advierten que se mantiene la desobediencia por la alta corporación judicial […]». 8.
En tal sentido, puso de relieve que la Sección Primera del Consejo de Estado no estaba ejerciendo las facultades previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, que regulan lo atinente a la verificación de cumplimiento y al incidente de desacato de las órdenes proferidas en el marco de una acción de tutela. 9. Mediante Auto No. 663 de 4 de mayo de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de asumir el conocimiento de la solicitud de cumplimiento elevada por el apoderado de la parte accionante y, en consecuencia, 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría ordenó «[…] REMITIR la solicitud a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para lo de su competencia, […]». 10.
Como fundamento de lo anterior, el máximo Tribunal Constitucional expuso: […] 34. La Corte Constitucional no encuentra elementos de juicio para sostener que la Sección Primera del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, no contó con instrumentos idóneos para verificar el cumplimiento del fallo; o, teniéndolos, dejó de adoptar las medidas necesarias, en el marco de sus competencias constitucionales o legales; o, adoptado el trámite incidental, la desobediencia persistió en el tiempo, porque la parte obligada se negó reiteradamente a adoptar la sentencia de reemplazo. 35.
Lo que se observa es una discrepancia o divergencia sobre la valoración de las pruebas que realizó la autoridad de seguimiento, para apoyar su conclusión sobre el cumplimiento de la decisión judicial. Parte importante de la inconformidad del peticionario está fundamentada en la configuración de errores en la valoración probatoria de lo que se entiende para el caso concreto como la «diligencia mínima del demandante» y la «inviabilidad e innocuidad de las medidas de desalojo».
No obstante, el tipo de cumplimiento que reclama el solicitante, con el que contradice el examen probatorio adelantado por el juez de tutela de primera instancia y, a su vez, la fundamentación probatoria del juzgador accionado, no corresponden a las hipótesis definidas por la jurisprudencia constitucional para aplicar la competencia excepcional de esta Corporación, frente a la solicitud de cumplimiento y/o incidente de desacato.
(…) 37. Conclusión. La Corte Constitucional reitera que en el presente asunto no se acredita la ocurrencia de alguno de los supuestos por los cuales proceda el ejercicio excepcionalísimo de su intervención, para la verificación y el cumplimiento de una sentencia. En consecuencia, esta Corporación se abstendrá de asumir el conocimiento de la segunda solicitud de cumplimiento a la Sentencia SU-157 de 2022, presentada por Carlos Alberto Paz Lamir, en calidad de apoderado judicial de Fabio Güiza Santamaría. Por lo anterior y en virtud del principio de economía procesal, remitirá el escrito a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, en el marco de su competencia, continúe con el seguimiento de la decisión o determine el archivo de la actuación. Por último, se procederá a comunicar esta decisión al peticionario y a las partes involucradas en el trámite de la acción de tutela, informándoles que contra esta providencia judicial no procede recurso alguno […].
(negrillas y subrayado fuera del texto) 11. La Secretaría General de la Corte Constitucional, a través del oficio No. A- 148/2023 de 23 de mayo de 2023, remitió con destino a esta Alta Corte, la solicitud de verificación del cumplimiento de la sentencia de unificación SU-157 de 2022, radicada por el apoderado del señor Fabio Güinza Santamaría. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría II.
CONSIDERACIONES 12. El Decreto Ley 2591 de 1991 otorgó plenas competencias al juez de tutela para disponer lo necesario a fin de obtener el acatamiento de sus fallos. Para ello, en el artículo 271 ejusdem, dispuso el trámite de cumplimiento, y en el 522 ibidem, reguló el incidente de desacato. 13. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “ambas figuras comparten el propósito común de asegurar que la Unidad pública o el particular responsable de la infracción iusfundamental verificada satisfagan las órdenes que se le impartieron en aras del restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados”.3 14.
En esta ocasión, se advierte que la parte actora, nuevamente le solicitó a la Corte Constitucional que asumiera el conocimiento del tramite de verificación de cumplimiento de la sentencia de unificación SU – 157 de 4 de mayo de 2022. 15. Sea lo primero señalar que la presente decisión corresponde adoptarla a la Sala Unitaria porque es un asunto de trámite, en tanto que el objeto a decidirse corresponde a determinar si es necesario volver a ejercer potestad de verificar el cumplimiento del fallo de tutela.
Lo anterior se acompasa con los establecido en el artículo 1254 del CPACA y 355 del CGP, normas que establecen que las providencias de trámite corresponde dictarlas al magistrado sustanciador del proceso. 16. Con fundamento en las anteriores premisas, procede el Despacho a emitir pronunciamiento sobre la solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022, promovida por el apoderado judicial del señor Fabio Güinza Santamaría. 1 La norma dispone: «[…]
ARTICULO 27. - Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que este completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza […]». 2 La norma dispone: «[…] Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar […]». 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-226 de 2016. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 4 La norma dispone «[…] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja […]». 5 La norma dispone «[…] ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR.
Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella. El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión […]» 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría 17.
En el escrito contentivo de la solicitud de cumplimiento del fallo de tutela, el apoderado de la parte accionante expuso como fundamentos de su nuevo escrito los siguientes: […] 1. La autoridad judicial accionada siguió desconociendo, tal como hubo de señalarlo la sentencia del tribunal constitucional, la posibilidad de exonerar al propietario del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos procedentes para la protección de la posesión y la propiedad, que hace exigente, a su vez, evaluar dos elementos: la diligencia de los propietarios, que no es igual al agotamiento de todos los mecanismos judiciales y la inviabilidad de eventuales órdenes de desalojo. 2.
Se siguió restringiendo el estándar de diligencia a un medio de defensa específico (policivo y civil), sin darle connotación alguna al mecanismo penal y la consecuente valoración de esta conducta. 3. No se explicaba por qué los mecanismos a los que acudieron los propietarios para la protección de los inmuebles descartaban la diligencia de los demandantes, máxime cuando en el procedimiento penal es procedente el restablecimiento de los derechos de las víctimas afectadas por una conducta ilícita. 4.
Los propietarios de los bienes invadidos adelantaron una serie de actos dirigidos a impulsar la investigación y juzgamiento del delito, así como a obtener el restablecimiento de sus derechos. 5. Se ha desconocido la idoneidad del mecanismo de naturaleza penal para obtener la posesión del demandante, como el papel central de las víctimas en dicho proceso y las actuaciones de quienes actuaron como tales en el marco de ese trámite. 6.
Se desconoció por parte de la entidad accionada la evaluación del impacto de la activación y desarrollo del mecanismo penal al examinar el presupuesto de diligencia del actor. 7. No se hizo, tal como hubo de indicarse en el fallo del tribunal constitucional, ningún pronunciamiento con respecto a la efectividad de las órdenes de desalojo en el contexto de la ocupación de los inmuebles. 8.
No se hizo alusión alguna a la forma en que se desarrolló la ocupación y su magnitud, a través de los distintos medios aportados al proceso. 9. La autoridad judicial prescinde de evaluar las actuaciones del demandante, como también el alcance, la fuerza y el carácter vertiginoso de la ocupación. 10. Desconoce el estado de ocupación, como un asunto, que, en palabras de la Corte Constitucional, era un asunto conocido en los escenarios judiciales activados como consecuencia de los hechos discutidos en el proceso de reparación directa. 11.
Desconcoce, tal como lo deja establecido el alto tribunal, los elementos obrantes en el proceso de reparación directa que daban cuenta de la evolución de la ocupación y su magnitud, que llevaban a determinar si resultaba inocua una orden de desalojo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría 12.
No se ofreció una justificación razonable, suficiente y proporcionada, que planteara las razones por las que no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial. 13. El razonamiento de la entidad accionada no escapa de una lógica circular e impide la adopción de una decisión conforme con estándares constitucionales, pruebas existentes y pertinentes, lo que vulnera la garantía a la tutela judicial efectiva […]. 18.
Visto lo anterior, se pone de relieve que a través del del auto de 26 de enero de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró que: «[…] la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dado cumplimiento a los ordinales primero y segundo de la sentencia de unificación SU-157 de 5 de mayo de 2022 […]». 19. En las consideraciones de la referida providencia, se señaló lo siguiente: […] 50.
En ese orden de ideas, y contrario a lo manifestado por el apoderado judicial de la parte actora en los escritos de 7 de septiembre y de 16 de noviembre de 2022, la Sala no advierte que la sentencia de 16 de agosto de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se haya apartado de la ratio decidendi de la sentencia de unificación SU-157 de 2022, dictada por la Corte Constitucional. 51.
Significa lo anterior que, en criterio de la Sala, el actor está realizando una interpretación equivocada respecto del alcance del fallo de tutela SU-157 de 5 de mayo de 2022. Para el accionante, la Corte Constitucional dio por sentado que en el sub examine estaban dados los supuestos para la configuración de la responsabilidad del Estado por la pérdida de los inmuebles, razón por la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no podía efectuar un análisis de estos elementos o en su defecto el análisis debió estar restringido admitir que están probados los elementos de la responsabilidad estatal. 52.
Esta interpretación del alcance de la sentencia objeto de cumplimiento, a juicio de esta Sección, difiere del tenor literal del fallo proferido por la Corte Constitucional, porque, tal como se señaló en líneas anteriores, el Tribunal Constitucional hizo énfasis que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente porque se abstuvo, injustificadamente, de analizar el caso concreto desde la perspectiva del título de imputación de daño especial. 53.
Adicionalmente, el Tribunal Constitucional indicó cuáles eran los aspectos que tenían que ser valorados por el juez de lo contencioso administrativo en la nueva decisión. Tales aspectos, según el fallo constitucional, eran los siguientes: (i) la diligencia de los demandantes en el ejercicio de las acciones judiciales para proteger su derecho a la propiedad y a la posesión, bajo el entendido de que no era necesario promover todos los mecanismos, sino analizar si los mecanismos interpuestos permitían tener acreditada dicha diligencia, y (ii) evaluar la posibilidad de exonerar a los demandantes del agotamiento de los de las acciones judiciales y policivas en caso de que cualquier orden de desalojo hubiese resultado ineficaz. 54.
Desde esta perspectiva, la sentencia de tutela hizo un llamado al juez contencioso a evaluar estos puntos dentro del nuevo fallo de reemplazo, más 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría no dispuso que en la resolución del caso debía accederse en forma automática a emitir una condena en contra del Estado, bajo la égida de que estaban acreditados los presupuestos de la responsabilidad. 55.
Cabe señalar que el análisis relativo a determinar si estaban o no acreditados los presupuestos del daño especial en el caso objeto de estudio, corresponde a una discusión de índole probatorio que no fue abordada en el fallo constitucional. De manera que, si bien la Corte Constitucional estimó que en la sentencia dejada sin efectos se desconocía el precedente del Consejo de Estado porque «[…] no ofreció una justificación razonable, suficiente y proporcionada, que planteara las razones por las que en el asunto específico no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial […]»; lo cierto es que en ningún momento el Tribunal Constitucional señaló que, adicionalmente al desconocimiento del precedente, se habría incurrido en un defecto fáctico con ocasión de una valoración probatoria irrazonable. 56.
En este contexto, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional, al momento de desarrollar los argumentos por los cuales consideraba que la Subsección accionada debía analizar el caso desde el título de imputación del daño especial, efectivamente valoró algunos elementos probatorios que obraban en el expediente. 57. En este orden de ideas, a juicio de esta Sección, la sentencia de unificación SU-157 de 2022 en ningún momento restringió la autonomía probatoria de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado para analizar el caso, puesto que la orden constitucional estuvo encaminada, exclusivamente, a que se analizara el caso desde la óptica del daño especial. 58.
En ese sentido, y comoquiera que el fallo de tutela en ninguno de sus apartes advirtió que la Subsección accionada hubiese incurrido en una valoración irracional de las pruebas obrantes en el proceso, no es posible validar la tesis del actor que busca, en síntesis, que se restrinja la autonomía que tiene el juez de la causa de valorar las pruebas en el caso de autos. 59.
Por último, tampoco es posible inferir un incumplimiento del fallo de tutela, con ocasión de la condena en costas impuesta en la sentencia de 16 de agosto de 2022, porque sobre este aspecto no existió pronunciamiento en la sentencia SU - 157 de 2022. 60. Por ende, la Sala considera que la sentencia de 16 de agosto de 2022 cumplió con los presupuestos señalados en la sentencia de unificación SU- 157 de 5 de mayo de 2022, ya que ofreció una justificación razonable y suficiente de las razones por las cuales en el asunto específico no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial, como lo ordenó la Corte Constitucional […]. 20.
En ese orden de ideas, este Despacho considera que los argumentos elevados por el apoderado del actor en esta oportunidad fueron debidamente analizados por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en tal sentido, la Sala de Decisión determinó que la sentencia de reemplazo de 16 de agosto de 2022 constituía un cumplimiento al fallo de tutela SU-157 de 2022. 21.
Debido a lo anterior, este Despacho se ABSTENDRÁ de verificar, por segunda ocasión, el cumplimiento del fallo SU-157 de 2022; para en su lugar, disponer ESTARSE A LO RESUELTO en el auto de 26 de enero de 2023, proferido por la 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-02388-03 Actor: Fabio Güiza Santamaría Sección Primera del Consejo de Estado.
En consecuencia, se ordenará el archivo de la presente solicitud de cumplimiento. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de iniciar el trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022; para en su lugar, disponer ESTARSE A LO RESUELTO en el auto de 26 de enero de 2023, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el que se señaló que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dado cumplimiento a los ordinales primero y segundo de la sentencia de unificación SU-157 de 5 de mayo de 2022, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación efectúense las anotaciones de rigor con mirar a obtener el archivo de la presente solicitud de cumplimiento. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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