Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 250002336000201502477 01 (59674) Demandantes: Sandra Liliana Acuña González Demandados: Agencia Nacional de Minería Referencia: Acción contractual Tema: Caducidad de contrato de concesión minera.

Subtema 1: Daño por incumplimiento de las obligaciones contractuales del contratista. Subtema 2: Canon superficiario – contrato perfeccionado antes de la expedición de la Ley 1382 de 2010. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 15 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera, Subsección A— que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

SÍNTESIS DEL CASO La señora Sandra Liliana Acuña González demandó la nulidad de las Resoluciones VSC000137 del 22 de febrero de 2013 y VSC000629 del 27 de junio del mismo año, por medio de las cuales la autoridad minera de la época, INGEOMINAS: (i) declaró la caducidad del contrato de concesión minera JSC08051 del 4 de diciembre de 2009;

(ii) constituyó como deudora a la hoy actora por concepto de canon superficiario en cuantía de $76’455.911 y, (iii) confirmó tal decisión. La accionante pretende que, como consecuencia de la declaración de nulidad de estos actos administrativos —por la señalada violación del debido proceso, del derecho a la defensa, a la presunción de buena fe y de los derechos adquiridos de la solicitante, así como de las normas en que debían fundarse los actos— se condene al restablecimiento del derecho por concepto de los perjuicios materiales que considera le fueron causados.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. La señora Sandra Liliana Acuña González presentó demanda contractual contra la Nación, Agencia Nacional de Minería, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones VSC 000137, del 22 de febrero de 2013 y VSC 000629 del 27 de junio del mismo año, por medio de las cuales la autoridad minera de la época, INGEOMINAS, declaró la caducidad del contrato de concesión minera JSC08051 del 4 de diciembre de 2009, y confirmó tal decisión. Como consecuencia de la anterior declaración, pretendió que se condene a la demandada, al pago de: (i) mil novecientos cincuenta millones de pesos ($1.950’000.000), por concepto de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante);

(ii) veinticuatro millones quinientos treinta y seis mil trescientos sesenta y cinco pesos ($24’536.365), correspondientes al canon superficiario del primer año 1 Demanda presentada el veintinueve (29) de octubre de dos mil quince (2015). Folio 1, cuaderno 1. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González de exploración del referido contrato, JSC08051, que —según la demandante— pagó en exceso y sin justa causa, e (iii) intereses moratorios e indexación. 1.2.

Como fundamentos fácticos de la demanda, en síntesis, se enunció que: 1.2.1. La señora Sandra Liliana Acuña González y el Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS) celebraron el contrato de concesión JCS08051, del 4 de diciembre de 2009, cuyo objeto era la exploración y explotación de un “(…) yacimiento de minerales de hierro, minerales de oro y sus concentrados, minerales de titanio y sus concentrados (rutilo y similares) y demás minerales concesibles”2, ubicado en el municipio de Pana Pana, departamento de Guainía. Estipularon un plazo de treinta (30) años, contados desde el veintiocho (28) de diciembre de dos mil nueve (2009), fecha en que el contrato fue inscrito en el Registro Minero Nacional. 1.2.2.

Por medio de la Resolución VSC000137 del 22 de febrero de 2013, la autoridad minera declaró la caducidad del contrato de concesión y constituyó en deudora a la señora Sandra Liliana Acuña González, por concepto de canon superficiario, en cuantía de $76’455.911, discriminados así: (i) $24’534.196,07, correspondiente a la segunda anualidad de la etapa de exploración, comprendida entre el 28 de diciembre de 2010 al 27 de diciembre de 2011.

(ii) $25’515.563,91, por concepto de la tercera anualidad de la etapa de exploración, comprendida entre el 28 de diciembre de 2011 al 27 de diciembre de 2012. (iii) $27’270.590,06, correspondiente a la primera anualidad de la etapa de construcción y montaje, comprendida entre el 28 de diciembre de 2012 al 27 de diciembre de 2013. 1.2.3.

La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución VSC000629, del 27 de junio de 2013. 1.2.4. Al declarar la caducidad por el impago da cánones superficiarios “correspondientes al segundo y tercer período de exploración y primero de construcción y montaje, cuando no había causa jurídica para cobrarlos”, la autoridad minera actuó de forma ilegal y arbitraria, “ya que regía desde antes de dictar dichas resoluciones la suspensión de la sustracción de áreas en la reserva forestal de la Amazonía ordenada mediante la Resolución 1518 del dieciséis (16) de septiembre de 2012 del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y a retener y no devolver hasta la fecha el valor del canon superficiario pagado por ésta por concepto del primer año de exploración, incluido el excedente con su respectivos intereses, constituyen una clara violación al ‘debido proceso’ (art. 29 de la C.P.), una ‘vía de hecho’ de la administración y un ‘enriquecimiento sin causa jurídica por parte de la Agencia Nacional de Minaría (ANM)”.

Agregó que, de acuerdo con el artículo 2318 del Código Civil, la ANM debía pagar intereses corrientes, por haber retenido injustificadamente el canon superficiario de la primera anualidad. 1.3. Como cargos de ilegalidad, la parte actora adujo, en síntesis, lo siguiente: 1.3.1. Violación del debido proceso y del derecho de defensa (arts. 1, 2 y 29 C.P.), toda vez que, en su criterio, las resoluciones acusadas se fundamentan en el incumplimiento de obligaciones contractuales por parte del contratista, que no se encuentra demostrado.

Agregó que, antes de que fueran proferidos los actos 2 Folio 3, cuaderno 1. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González administrativos demandados, la Agencia Nacional de Minería tenía conocimiento de la expedición de la Resolución 1518 de 2012, por medio de la cual el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible había ordenado suspender la sustracción en la Reserva Forestal de la Amazonía, zona donde se encuentra ubicada el área objeto del contrato. 1.3.2.

Violación del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), comoquiera que los actos administrativos acusados no fueron revocados de forma directa por la administración, como ocurrió en otros casos de condiciones similares. 1.3.3. Violación del derecho al trabajo (art. 25 C.P.), pues, con la expedición de los actos demandados, se le impidió a la demandante efectuar cualquier transacción sobre el titulo minero otorgado, sumado al hecho de que, como consecuencia de la caducidad, se le impuso una inhabilidad para contratar con el Estado. 1.3.4.

Violación del principio de buena fe y de derechos adquiridos (art. 83 C.P.), por cuanto se le exigió a la demandante el pago de un canon superficiario, pese a que la administración tenía conocimiento de la imposibilidad de ejecutar el objeto contractual, con lo cual se produjo un enriquecimiento sin justa causa de la autoridad minera, por un pago de lo no debido de la demandada.

Con esa conducta —añade— se violaron los derechos adquiridos por la señora Sandra Liliana Acuña González (art. 58 C.P.), cuyo contrato fue celebrado bajo el régimen anterior contenido en la Ley 685 de 2001. 1.3.5. Violación directa del artículo 1º de la Ley 685 de 2001, pues dicha norma prescribe que el objetivo del Código de Minas “(…) es fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad privada y estatal”3.

No obstante, con la caducidad declarada en el presente asunto, no se fomenta ni se estimula la realización de dichas actividades. Además, se habría desconocido el artículo 230 de la misma ley, que ordena el “reintegro en los casos en que la autoridad ambiental competente niegue la sustracción de la zona de reserva forestal para la etapa de exploración”, pues nada de ello ocurrió en el presente asunto. 1.3.6.

Finalmente, la actora afirmó que no se le asignó la “favorabilidad” de que trata el artículo 258 de la misma codificación4. 2. Trámite procesal relevante en primera instancia 2.1. La demanda fue admitida mediante auto del 17 de noviembre de 2015, notificado en debida forma a la parte demandada5. En escrito separado a la demanda se solicitó medida cautelar de suspensión provisional, la cual fue negada, por auto del 9 de diciembre de 2015, al no acreditarse el perjuicio irremediable alegado6. 2.2.

La Agencia Nacional de Minería (“ANM”) —en su condición de sucesora procesal del INGEOMINAS— contestó la demanda, con escrito en el que se opuso a la totalidad de las pretensiones. Aceptó algunos hechos como ciertos, negó otros y manifestó no constarle los demás. En su defensa, argumentó que los actos administrativos demandados se ajustaban a derecho, pues la autoridad minera había cumplido a cabalidad “(…) con las normas procedimentales y sustanciales que rigen el proceso minero dentro del trámite administrativo surtido en relación con el título JCS08051 y dio cumplimiento a sus funciones legales y reglamentarias y, 3 Folio 16, cuaderno 1. 4 Folios 1 a 24, cuaderno 1. 5 Folios 28 y 32, cuaderno 1. 6 Folios 55 a 56, cuaderno medidas cautelares.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González por ello, realizó los requerimientos necesarios [a la contratista] y otorgó plazos prudentes para conminar a la titular minera a ponerse al día en sus obligaciones”7. 2.3. El 10 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró la audiencia inicial, en la que decretó como pruebas los documentos aportados con la demanda y su contestación, fijó el litigio en los siguientes términos: “Establecer si con ocasión del contrato de concesión minera No. JCS08051 y la Resolución No. 1518 de 2012, la demandante tenía la obligación de cancelar por concepto de cánones superficiarios el valor correspondiente a los periodos comprendidos entre el 28 de diciembre de 2010 al 27 de diciembre de 2013, tres periodos, así como la constitución de la póliza ambiental”8. 2.4.

El 15 de mayo de 2017, el Tribunal celebró la audiencia de alegaciones y juzgamiento (art. 182, CPACA), oportunidad que fue aprovechada por la parte actora9 y por la demandada10. El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. Sentencia apelada En la misma audiencia del quince (15) de mayo de dos mil diecisiete (2017), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia de fondo en la que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que encontró demostrado el incumplimiento del contrato de concesión minera JCS08051, cuyas obligaciones fueron adquiridas con anterioridad a la expedición de la Ley 1382 de 2010.

Precisó, además, que el pago por canon superficiario se había pactado en el contrato y que la Ley 1382 de 2010 no afectó la vigencia de las obligaciones pactadas en el mismo. Por último, condenó en costas a la parte demandante11. 2.4. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia apelada y acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que, en su criterio: 2.4.1.

Se desconoció “flagrantemente” el concepto del 29 de octubre de 2014 (exp. 2216), rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Expresó que dicho concepto es claro en advertir que la concesión de áreas ubicadas en la Reserva Forestal de la Amazonía —según la Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012 del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible— como lo era el área del contrato JCS08051, no generaban la obligación de pagar el canon superficiario, hasta tanto la autoridad ambiental decretara la respectiva sustracción de área. 2.4.2.

La mencionada Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012 ordenó suspender los trámites de sustracción de áreas en la zona de la Reserva Forestal de la Amazonía, al tiempo que prohibió la ejecución de toda actividad minera en la zona. Por consiguiente, el primer pago que realizó constituyó un cobro de lo no debido y dio lugar a un enriquecimiento sin causa para la demandada.

Adicionalmente, manifestó que los valores liquidados no corresponden a la realidad, pues varió de $24’534.196 a $76’921.724, situación que, a su juicio, también es violatoria del debido proceso. 7 Folio 57, cuaderno 1. 8 Folio 85, cuaderno 1. 9 Folio 98, cuaderno principal. 10 Folio 98 Vto., cuaderno principal. 11 Folios 99 a 102, cuaderno principal.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González 2.4.3. La Resolución 1518 de 2012 no le fue notificada y fue violado el debido proceso y el derecho de defensa, pues no se le requirió para que cumpliera sus obligaciones, de manera previa a la declaración de la caducidad (art. 288, Ley 685 de 2001). 2.5.

Trámite procesal relevante en segunda instancia 2.5.1. El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 7 de julio de 2017 y admitido por esta Corporación mediante auto del 6 de septiembre del mismo año12. En auto del 7 de febrero de 2018, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera su respectivo concepto13. 2.5.1.1.

La parte demandada presentó alegatos de conclusión, en escrito en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda, pues, en su criterio, “(…) la autoridad minera no ha causado con su actuar perjuicio alguno a la aquí demandante, ni ha violado el debido proceso que le asiste, sino que por el contrario, ha actuado ciñéndose de manera expresa a los postulados que la rigen”14. 2.5.1.2.

Por su parte, el extremo demandante reiteró los argumentos expuestos en el curso del proceso, en particular, indicó que “(…) las razones de hecho y de derecho expuestas en la demanda, en los alegatos de primera instancia, en el memorial de sustentación del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en la prueba documental aportada al proceso por la parte actora y de acuerdo a lo consignado en el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado”15. 2.5.1.3.

El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 2.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 2.1.1. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia, en razón de la cuantía, según los artículos 150 y 152.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dado que la pretensión mayor ($1.950’000.000.oo) excede los quinientos (500) salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha en que se presentó la demanda (29 de octubre de 2015).

De igual manera, le asiste competencia a la Sala para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la Ley 685 de 2001, Código de Minas vigente para la época en que se presentó la demanda, dispone, en su artículo 293, que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión minera16.

Lo anterior debe leerse en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201917, que asigna el reparto de los asuntos de naturaleza contractual y minera a la Sección Tercera de esta Corporación. 12 Folios 130 y 134, cuaderno principal. 13 Folio 139, cuaderno principal. 14 Folio 144 Vto., cuaderno principal. 15 Folio 159, cuaderno principal. 16 La disposición en mención prescribe: “De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”. 17 Reglamento Interno del Consejo de Estado en el que se asignó a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de los procesos adelantados en ejercicio de las pretensiones de “naturaleza contractual”.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González 2.1.2. La demanda fue presentada en tiempo, de acuerdo con el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 201118. En el presente asunto, fue demandada la nulidad de las Resoluciones VSC000137 del 22 de febrero de 2013 y VSC000629 del 27 de junio del mismo año, en las que se declaró la caducidad del contrato de concesión minera JSC08051 del 4 de diciembre de 2009.

El término bienal para demandar, por ende, fenecía el treinta (30) de julio de dos mil quince (2015), en atención a que el acto confirmatorio —Resolución VSC000629— fue notificado el treinta (30) de julio de dos mil trece (2013) (fl. 28 Vto., c. 1). Faltando un día para que expirara el término de caducidad —el veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015)19— fue presentada solicitud de conciliación, y el veintiocho (28) de octubre del mismo año fue celebrada, sin éxito, la audiencia de conciliación20.

Por tanto, como la demanda fue presentada al día siguiente, veintinueve (29) de octubre de dos mil quince (2015)21, la acción fue incoada en tiempo. 2.1.3. La señora Sandra Liliana Acuña González está legitimada en la causa por activa, pues, en su condición de titular del contrato de concesión minera JSC08051 del 4 de diciembre de 2009, es la destinataria de las Resoluciones VSC000137 del 22 de febrero de 2013 y VSC000629 del 27 de junio de esa anualidad, por medio de las cuales se declaró la caducidad contractual y se confirmó tal decisión. La Agencia Nacional de Minería tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda y, por tanto, está legitimada en la causa por pasiva, en atención a que asumió las funciones en materia minera que, por competencia, se encontraban asignadas al Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS)22. 2.2.

Planteamiento del problema De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) —aplicable en este proceso conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188723-24— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como la misma norma lo establece, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.

En este orden de ideas, la Sala procederá a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 2.2.1. ¿El acto administrativo con el que fue declarada la caducidad del contrato de concesión minera JCS-08051 del 4 de diciembre de 2009, por el incumplimiento de la obligación de pagar el canon superficiario, es nulo, debido a que, conforme al concepto del 29 de octubre de 2014 (expediente 2216) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la 18 “En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 19 Folio 113, cuaderno 1. 20 Folio 112, cuaderno 1. 21 Folio 1, cuaderno 1. 22 La Agencia Nacional de Minería fue creada mediante el Decreto-Ley 4134 del 3 de noviembre de 2011 como una agencia estatal de naturaleza especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía -con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera-, encargada de ejercer todas las funciones que, en materia minera, se encontraban asignadas al INGEOMINAS [cfr. artículos 1, 19 y 22 del Decreto-Ley 4134 de 2011]. 23 “Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. […]” (subrayado fuera del texto original).

24. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012 había suspendido la obligación de pagar tal canon, por lo cual, con el pago del canon superficiario de la primera anualidad se produjo un enriquecimiento sin justa causa de la ANM? 2.2.2.

¿El acto administrativo con el que fue declarada la caducidad del contrato de concesión minera JCS-08051 de 4 de diciembre de 2009, por el incumplimiento de la obligación de pagar el canon superficiario, es nulo, porque fue proferido con violación del debido proceso, debido a que la Resolución 1518 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no le fue notificada la concesionaria, quien no fue requerida para que cumpliera sus obligaciones, y porque los montos liquidados son superiores a los reales? 2.3.

Hechos probados Con documentos públicos, cuya autenticidad se presume y que hacen fe de las declaraciones que en ellos se haga (artículos 243, 244 y 257, CGP), fueron acreditados lo siguientes hechos, que por su relevancia para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados en esta instancia procede a exponer la Sala de forma sucinta: 2.3.1.

Ante la solicitud de titulación minera (JCS0851) presentada el 28 de marzo de 2008 por la señora Sandra Liliana Acuña González, en auto del 17 de julio de 2008, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del INGEOMINAS, manifestó: “(…) Se ingresó al sistema gráfico del Instituto la alinderación consignada por COORDENADAS PLANAS GAUSS y coincide con el plano anexo.

Se encontró que el área presenta superposición parcial con el PARQUE NATURAL PUINAWAI al momento de presentación de la solicitud en estudio. De oficio se eliminó la superposición, determinándose un área con las siguientes características: Capa Expediente Minerales Porcentaje Reservas forestales RF AMAZONÍA 101 100% 1. El área libre susceptible a contratar es de 1.429,17647 hectáreas distribuidas en 1 zona, previo cumplimiento y aprobación de los requisitos establecidos por la autoridad minera y ambiental. 2.

La solicitud presenta superposición total con la Reserva Forestal RF AMAZONÍA 101, NO se realiza recorte con dicha reserva, sin embargo, la proponente deberá hacer el trámite respectivo ante la autoridad competente para el desarrollo de sus actividades mineras. 3. La interesada manifiesta que el área se ubica geográficamente en el municipio de PANA PANA departamento de GUANÍA, lo cual se pudo constatar en nuestro sistema gráfico”25 [subraya la Sala]. 2.3.2.

El INGEOMINAS y la señora Sandra Liliana Acuña González celebraron el contrato de concesión minera JCS-08051 de 4 de diciembre de 2009, cuyo objeto consistió en la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de “MINERALES DE HIERRO, MINERALES DE ORO Y SUS CONCENTRADOS, MINERALES DE TITANIO Y SUS CONCENTRADOS (RUTILIO Y SIMILARES) Y DEMÁS MINERALES 25 Folio 15 de los antecedentes administrativos que reposan en magnético “CD” obrante a folio 69 del cuaderno 2.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González CONCESIBLES”26, en un área de 1.429,17647 hectáreas, en jurisdicción del municipio Pana Pana (departamento de Guainía). En el contrato se estipuló un término de treinta (30) años, contados a partir de su inscripción en el registro minero nacional, lo que ocurrió el día veintiocho (28) de diciembre de dos mil nueve (2009)27.

Dentro de las obligaciones contraídas se encuentran las siguientes: “CLAUSULA QUINTA: Autorizaciones ambientales. La gestión ambiental está incluida como una obligación del contrato de concesión. Para la etapa de exploración se deben ejecutar los trabajos de acuerdo con las guías minero ambientales adoptados por los Ministerios de Minas y Energía y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las cuales constituyen el anexo No. 2 de este contrato.

Para las etapas de construcción, montaje y explotación, beneficio y para las labores adicionales de exploración durante la etapa de explotación se debe contar con el acto administrativo ejecutoriado y en firme, en que la autoridad ambiental competente haya otorgado la licencia ambiental, así como con los permisos y concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, si fuere el caso.

“CLAUSULA SEXTA […]

6.15. EL CONCESIONARIO se obliga a pagar durante las etapas de exploración y Construcción y Montaje, a LA CONCEDENTE como canon superficiario, una suma equivalente a un (1) día de salario mínimo diario por hectárea contratada y por año. Este pago se pagará por anualidades anticipadas a partir del perfeccionamiento del contrato”28. 2.3.3.

Mediante auto SFOM-0024, del 27 de enero de 2010, la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero de INGEOMINAS, evaluó el referido contrato y encontró que: (i) la señora Sandra Liliana Acuña González no había presentado la póliza minero ambiental correspondiente al primer año de exploración del contrato, de conformidad con lo previsto en el artículo 280 de la Ley 685 de 2001; y (ii) que la titular minera tampoco había presentado el recibo de pago por concepto de canon superficiario, previsto en el artículo 230 del Código de Minas, en concordancia con lo dispuesto en el “numeral 6.15” de la cláusula sexta del referido contrato de concesión minera.

En dicho auto se dispuso: “(…) Requerir a la titular del contrato de concesión No. JCS-08051, para que allegue la póliza minero – ambiental correspondiente al primer año de exploración, de conformidad con el artículo 230 de la Ley 685 de 2001. Por ello, se concede un término de diez (10) días contados a partir de la notificación del presente acto administrativo para que se subsane la falta que se le imputa o formule su defensa respaldada con las pruebas correspondientes.

Requerir a la titular del contrato de concesión No. JCS-08051, manifestándole que está incurso en la causal de caducidad conforme lo establecido en el artículo 112 literal d) de la Ley 685 de 2001, toda vez que no reposa recibo de pago del canon superficiario del primer año de la etapa de exploración, ya que es una obligación pagadera por anualidades anticipadas a partir del perfeccionamiento del contrato y que a la fecha del titular no ha cumplido con dicha obligación, la cual asciende a un monto total de VEINTITRÉS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL NOVECIENTOS VEINTIDÓS PESOS MONEDA CORRIENTE ($23´671.922.oo).

Por ello, se le concede un término de quince (15) días, contados a partir de la notificación del presente pronunciamiento, para que se subsane la falta que se le imputa o formule su defensa respaldada con las pruebas correspondientes”29. 26 Folio 1, cuaderno 2. 27 Registro minero visible a folio 67, cuaderno 1. 28 Folio 6, cuaderno 2. 29 Antecedentes administrativos de las resoluciones demandadas, las cuales obran en magnético “CD”, a folio 69 del cuaderno 2.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González El auto anterior fue notificado el 16 de febrero de 201030. 2.3.4. El 7 de mayo de 2010, la señora Sandra Liliana Acuña González, en atención al anterior requerimiento, allegó al INGEOMINAS recibo de pago por el monto de $24´536.365 (consignación No. 18847824), por concepto de canon superficiario correspondiente al primer año de exploración31.

De igual manera, aportó la póliza minero ambiental que amparó el mismo año de exploración, cuya vigencia expiraba el 12 de mayo de 201132. 2.3.5. Mediante auto SFOM 1020, del 7 de septiembre de 2010, la Subdirección Fiscalización y Ordenamiento Minero del INGEOMINAS evaluó los documentos aportados por la señora Sandra Liliana Acuña González y resolvió: (i) aceptar el pago por concepto de canon superficiario, correspondiente al primer año de la etapa de exploración; y (ii) requerirla bajo el apremio de multa, comoquiera que la póliza minero-ambiental no se encontraba firmada por el tomador del seguro, requisito indispensable en los términos del artículo 280 de la Ley 685 de 200133.

Para cumplir este último requerimiento, se le concedió a la titular minera un plazo de quince (15) días, contados a partir de la notificación, que ocurrió el veintiuno (21) de septiembre de dos mil diez (2010)34. 2.3.6. El 23 de junio de 2011 (auto SFOM 516), la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero, en una segunda revisión del expediente de la señora Sandra Liliana Acuña González, resolvió: “(…) Requerir al titular bajo la causal de caducidad de conformidad con el artículo 112 literal d) de la ley 685/01 el pago por concepto de canon superficiario correspondiente al segundo año de la etapa de exploración por un valor de (…) ($24’534.187.oo).

Para que subsane el requerimiento antes descrito se le concede el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación del presente pronunciamiento y para o formule su defensa respaldada con las pruebas correspondientes. Requerir bajo causal de caducidad a la titular prevista en el artículo 112 literal f) de la Ley 685 para que allegue la póliza de cumplimiento del segundo (2) año del período de exploración, el monto asegurar será (…) ($1’250.000.oo).

Para que allegue lo requerido se le concede un término improrrogable de quince (15) días contados a partir de la notificación del presente proveído”35. El anterior auto fue notificado el 7 de julio de 201136. 2.3.7. Vencido el término otorgado en el auto anterior, la señora Sandra Liliana Acuña González no dio cumplimiento al requerimiento efectuado, razón por la que, mediante Resolución VSC000137 del 22 de febrero de 2013, la autoridad minera declaró la caducidad del contrato JCS-08051 del 4 de diciembre de 2009 y ordenó a la titular minera abstenerse de realizar actividades de tal naturaleza dentro del área concedida, so pena de las sanciones previstas en el artículo 338 del Código Penal.

En dicha resolución, la autoridad minera consideró (se transcribe conforme obra, incluso con errores o erratas): 30 Folio 39 de los antecedentes administrativos que reposan en magnético “CD” obrante a folio 69 del cuaderno 2. 31 Folio 44, ibídem. 32 Folios 46 a 50, ibídem. 33 Folio 52 y 53, ibídem. 34 Folio 54, ibídem. 35 Folio 57, ibídem. 36 Folio 58, ibídem.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González “(…) 1. Caducidad. Que al tenor de lo estipulado en los artículos 112 y 288 de la Ley 685 de 2001, es del caso proceder a declarar la caducidad del contrato No. JCS- 08051, toda vez, que el día 29 de julio de 2011, venció el término otorgado y el titular no subsanó las causales de caducidad contempladas en los literales d) y f) del artículo 112 de la Ley 685 de 2001, notificado mediante estado jurídico Nº 47, del 07 de julio de 2011, sin que exista pronunciamiento alguno (folios 56 a 57 reverso).

Que las anteriores causales de caducidad corresponden al no pago oportuno y completo de las contraprestaciones económicas; el no pago de las multas impuestas o la no reposición de la garantía que las respalda, y se especifican en los siguientes hechos: • Por el no pago del canon superficiario de las anualidades comprendidas entre el día veintiocho (28) de diciembre de 2010 al veintisiete (27) de diciembre de 2011, valorado en la suma de veinticuatro millones quinientos treinta y cuatro mil ciento noventa y seis pesos, con siete centavos ($24.534.196,07 M/cte.). • Por no aportar la póliza minera ambiental a partir del segundo año de la etapa de exploración. 2.

Póliza minero ambiental. De acuerdo con la evaluación del expediente y el artículo 280 de la ley 685 de 2001, se recuerda a los concesionarios mineros que la póliza de cumplimiento minero ambiental debe mantenerse vigente durante la vida de la concesión, de sus prórrogas y por tres (3) años más; situación que no ocurre en el presente contrato de concesión; así mismo, al declararse la caducidad del contrato, éste debe ser terminado, motivo por el cual, es necesario requerir la constitución de la mencionada póliza, la cual deberá estar firmada por los concesionarios, allegarse en original con recibo de pago de prima y condiciones generales. 3.

Canon superficiario. Es procedente determinar que adicional al canon requerido bajo causal de caducidad, a la fecha la expedición del presente acto administrativo se ha causado los cánones superficiarios que se describen a continuación: 3.1. Tercera anualidad en la etapa de exploración comprendida entre el día veintiocho (28) de diciembre de 2011 al veintisiete (27) de diciembre de 2012, valorado en la suma de veinticinco millones quinientos quince mil quinientos sesenta y tres pesos, con noventa y un centavos ($25.515.563.91 M/cte.). 3.2.

Primera anualidad en la etapa de construcción y montaje comprendida entre el día veintiocho (28) de diciembre de 2012 al veintisiete (27) de diciembre de 2013, valorado en la suma de veintisiete millones doscientos setenta mil quinientos noventa pesos, con seis centavos ($27.270.590.06 M/Cte.). Por lo que es procedente declarar que la señora SANDRA LILIANA ACUÑA GONZALEZ, identificada con cedula de ciudadanía [se omite texto] adeuda a la Agencia Nacional de Minería por concepto descrito en los numerales 3.1 y 3.2, la suma de cincuenta y dos millones setecientos ochenta y seis mil ciento cincuenta y tres pesos con noventa y seis centavos ($52.786.153,97 M/cte.), más el canon requerido bajo causal de caducidad equivalente a veinticuatro millones quinientos treinta y cuatro mil ciento noventa y seis pesos, con siete centavos ($24.534.196,07 M/cte.), para un total de setenta y seis millones cuatrocientos cincuenta y cinco mil novecientos once pesos ($76.455.911 M/cte.); correspondiente al pago total de las anualidades adeudadas, y ya descritas en la parte motiva de la presente Resolución”37 [negritas y subrayas, del texto original].

La anterior resolución fue notificada el 3 de abril de 201338. 2.3.8. El 9 de abril de 2013, la señora Sandra Liliana Acuña González interpuso recurso de reposición en contra del mencionado acto administrativo. Mediante 37 Folios 14 y 15, cuaderno 2. 38 Folio 17, cuaderno 2. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González Resolución VSC000629 del 27 de junio de 2013, se confirmó en todas sus partes la decisión de caducar el contrato JCS-08051 del 4 de diciembre de 200939.

En esta última resolución fueron expuestas las siguientes consideraciones: “(…) Una vez revisados los argumentos expuestos por la señora SANDRA LILIANA ACUÑA, titular del contrato de concesión JCS-08051, en el recurso de reposición que es objeto de estudio en el presente acto administrativo y conforme a la insistencia de la recurrente en que no se debió declarar la caducidad del contrato de concesión JCS-08051 debido a la existencia de la Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012, se aclara que la expedición de la Resolución en mención y que fue expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no está relacionada con la caducidad declarada por medio de la Resolución VSC No. 0137 del 22 de febrero de 2013, toda vez que revisado el expediente contentivo del contrato de concesión en cuestión, se tiene que las obligaciones incumplidas por la titular minera que desencadenaron en la caducidad del contrato se causaron y requirieron con anterioridad a la expedición de la Resolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tal como se evidencia en el auto SFOM No. 516 del 23 de junio de 2011, sin embargo, en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se procederá a evaluar los argumentos expuestos por la titular minera. a).

La declaratoria de caducidad se dio en virtud de obligaciones causadas y requeridas con anterioridad a la expedición de la Resolución 1518 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Para tal efecto, es de aclarar que los requerimientos fueron hechos por medio de Auto SFOM No. 516 del 23 de junio de 2011, el cual fue notificado el 7 de junio de 2011; en dicha actuación se le concedió a la titular minera un término de quince (15) días, para que diera cumplimiento a los requerimientos hechos bajo causal de caducidad, es decir que al momento de imponer la sanción de caducidad, había pasado un término superior a un año y medio sin que se subsanaran las causales puestas en conocimiento de la Señora Sandra Liliana Acuña en el auto en mención. Para tal efecto, se considera pertinente recordar a la recurrente, que el pago del canon superficiario se paga por anualidad anticipada y debe ser completo y oportuno, so pena de encontrarse incurso en casual de caducidad del literal d) del artículo 112 de la Ley 685 de 2001.

Al respecto de la oportunidad en el pago del canon superficiario, la Oficina Asesora jurídica de esta entidad en el concepto del 29 de octubre de 2012 manifestó: ‘La autoridad minera no se encuentra facultada para ampliar el término contemplado en la ley sin existir fundamento legal que justifique su actuación (…)’. b). El requerimiento del canon superficiario y de la póliza minero ambiental, no han sido ilegales pues la Autoridad Minera llevó a cabo el procedimiento establecido en el artículo 288 del Código de Minas de conformidad a lo que consta en el Auto 516 del 23 de junio de 2011”40.

Ahora bien, en cuanto a los efectos que produjo la expedición de la Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012 del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se mencionó que la orden de suspender los trámites de sustracción de áreas en la zona de la Reserva Forestal de la Amazonía no suspendía automáticamente las obligaciones contraídas con la celebración del contrato objeto de caducidad, así (se transcribe conforme obra, incluso con errores): “(…) a).

El Artículo 52 de la Ley 685 de 2001 dispone: Fuerza mayor o caso fortuito. A solicitud del concesionario ante la autoridad minera las obligaciones emanadas del contrato podrán suspenderse temporalmente ante la ocurrencia de eventos de fuerza mayor o caso fortuito. A petición de la autoridad, en cualquier tiempo, el interesado deberá comprobar la continuidad de dichos eventos.

Conforme a lo anterior, es claro que la norma exige que para que proceda la suspensión de obligaciones por eventos de fuerza mayor o caso fortuito, el concesionario (titular minero), deberá hacer la solicitud de suspensión, es decir no 39 Folios 18 a 25, cuaderno 2. 40 Folio 21, cuaderno 2. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González le está dado a la Autoridad Minera suspender las obligaciones de oficio, pues como requisito indispensable debe mediar la solicitud del concesionario. b).

Adicionalmente se precisa, que conforme a la Resolución 1518 del 31 de agosto de 2012, no todos los contratos de concesión minera superpuestos con la reserva Forestal de la Amazonía se ven afectados con la suspensión de temporal de recepción y trámite de solicitudes de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonia ordenada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que la misma resolución establece que ‘Artículo tercero: Los procesos de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonía, iniciados antes de la expedición de la presente resolución, continuarán su trámite en el Ministerio hasta su decisión’, es decir que la suspensión de la suspensión (sic) de la recepción y trámite de las solicitudes de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonía ordenada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está dada para aquellos titulares mineros que no hayan iniciado el trámite de sustracción con anterioridad a dicha resolución, pues para los que la hicieron el Ministerio de Ambiente y desarrollo Sostenible continuará con el trámite hasta su decisión. c).

Por último, se le aclara a la titular minera que la caducidad del contrato de concesión minera No. JCS-08051, nada tiene que ver con la expedición de la Resolución 1518 del 31 de agosto de 2013, pues como ya se ha mencionado, la declaratoria de caducidad de este contrato está directamente relacionada con el incumplimiento de obligaciones contractuales y legales requeridas por Ingeominas en el año 2011.

Por lo tanto, esta Vicepresidencia desestima el argumento pues no tiene fundamento jurídico aplicable al caso en concreto”41 [subrayas del texto original]. La anterior resolución quedó notificada el 30 de julio de 201342. 2.3.9. Por último, obran en el expediente las Resoluciones 000019 del 20 de enero de 2014 y 000383 del 21 de abril de 2014, por medio de las cuales la Agencia Nacional de Minería revocó las Resoluciones DMS0246 del 12 de diciembre de 2011 y VSC000183 del 8 de marzo de 2013, que declararon la caducidad contractual en dos procesos diferentes al de la referencia. En aquellas resoluciones, el régimen jurídico de los contratos estudiados corresponde a la Ley 1382 de 2010, declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-366 de 201143. 2.4.

Sobre primer problema jurídico: 2.4.1. En primer lugar, esta Subsección advierte que el contrato JSC0805 del 4 de diciembre de 2009 se rige por las disposiciones de la Ley 685 de 200144. En efecto, los contratos de concesión se entienden perfeccionados a partir de su inscripción en el registro minero nacional, pues así lo disponen los artículos 4645 y 5046 ejusdem; inscripción que ocurrió —en el presente asunto— el 28 de diciembre de 2009 [ver, numeral 2.3.2 supra]. 41 Folio 23, cuaderno 2. 42 Folio 28 Vto., cuaderno 2. 43 Folios 73 a 93, cuaderno 2. 44 "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones" 45 “Artículo 46.

Normatividad del contrato. Al contrato de concesión le serán aplicables durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna. Si dichas leyes fueren modificadas o adicionadas con posterioridad, al concesionario le serán aplicables estas últimas en cuanto amplíen, confirmen o mejoren sus prerrogativas exceptuando aquellas que provean modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las de Entidades Territoriales”. 46 “Artículo 50.

Solemnidades. El contrato de concesión debe estar contenida en documento redactado en idioma castellano y estar a su vez suscrito por las partes. Para su perfeccionamiento y su prueba sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional”. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González 2.4.2.

Ahora bien, en el mencionado concepto del 29 de octubre de 2014 (exp. 2216), cuyo desconocimiento flagrante esgrime la recurrente (aptado. 2.4.1) la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó (por su relevancia se transcribe in extenso)47: «La Ley 1382 de 2010, aunque modificó varios artículos de la Ley 685 de 2001, incluyendo el 230, que regula los cánones superficiarios, no cambió el concepto, la naturaleza ni la finalidad perseguida con dicha obligación, como pasa a verse.

En primer lugar, es del caso aclarar que la Ley 1382 no contenía, como algunos lo sugieren, un nuevo Código de Minas, ya que no sustituyó el código que se encontraba vigente (Ley 685 de 2001) y que aún lo está, y tampoco reformó integral o estructuralmente dicho estatuto, sino que simplemente modificó algunas de sus disposiciones, con unos propósitos claramente determinados en el proyecto de ley que presentó el Gobierno a consideración del Congreso de la República.

(…) Al comparar las dos normas, es decir, el artículo 230 de la Ley 685 de 2001, en su versión original, con la modificación efectuada a este por el artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, es posible destacar las siguientes diferencias, entre otras: (i) Se cambió el método de liquidación y las tarifas para calcular el valor del canon, ya que mientras el artículo 230 de la Ley 685 establece que el monto de dicha obligación corresponde a ‘un salario mínimo día por hectárea y por año… si el área solicitada no excede de 2.000 hectáreas, si excediera de 2.000 y hasta 5.000 hectáreas pagará dos (2) salarios mínimos día por hectárea y por año pagaderos por anualidades anticipadas y si excediera de 5.000 y hasta 10.000 hectáreas pagará tres (3) salarios mínimos día y por año pagaderos por anualidades anticipadas’, el artículo 16 de la Ley 1382 dispuso que el canon ‘será equivalente a un salario mínimo día legal vigente (smdlv) por hectárea año, del primero al quinto año; de ahí en adelante el canon será incrementado cada dos (2) años adicionales así: por los años 6 y 7 se pagarán 1.25 salarios mínimos día legal vigente por hectárea año; por el año 8, 1.5 salarios mínimos día legal vigente por hectárea año’.

Es decir que esta última norma modificó el criterio ascendente de la tarifa en función de la extensión del área de terreno concedida, por un criterio también ascendente pero en función de la duración del contrato. (ii) Igualmente, el artículo 16 de la Ley 1382 de 2010 anticipó el momento en el que debía empezarse a pagar el canon, pero manteniendo el sistema de pago por anualidades anticipadas.

En efecto, dicha norma estableció que la primera anualidad debía pagarse ‘dentro de los tres (3) días siguientes al momento en que la Autoridad Minera, mediante acto administrativo, determine el área libre susceptible de contratar’, lo cual, como es obvio, debe suceder antes de la celebración del contrato, y así lo ratifican tanto el parágrafo 1º de la misma disposición como el artículo 20 de la citada ley, que modificó el 274 del Código de Minas, en el sentido de adicionar como causal de rechazo de las propuestas el hecho de que no se acreditara el pago de la primera anualidad del canon superficiario.

Vale la pena recordar que el artículo 230 de la Ley 685, en su versión original, establece que el pago de las anualidades anticipadas del canon superficiario solo resulta exigible ‘a partir del perfeccionamiento del contrato’ (…) De esta forma, se observa claramente que lo que se buscó con el citado cambio legislativo fue anticipar el pago de la primera anualidad del canon superficiario para el momento de la presentación de la oferta, con el fin de darle mayor seriedad a la formulación de las propuestas y, de paso, facilitar el recaudo de dicha obligación dineraria.

Sin embargo, no se modificó el concepto del canon como una contraprestación económica que se debe pagar al Estado por el derecho que este concede a un particular para explorar minerales, obligación que se causa durante las actividades de exploración y de montaje y construcción de la infraestructura necesaria para la explotación; ni se varió su naturaleza jurídica como una 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado: 11001-03-06-000-2014-00135-00(2216), actor: Ministerio de Minas y Energía. Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González obligación contractual prevista en la ley, que nace a la vida jurídica con el perfeccionamiento del contrato de concesión. Nada de lo anterior se desvirtuó por el hecho de que la Ley 1382 de 2010 hubiera previsto que el pago de la primera anualidad del canon se anticipara un poco más, es decir, desde antes de la celebración del contrato, pues dicha modificación tiene que ver exclusivamente con el momento y la forma de pago de la referida obligación, y se adoptó por razones eminentemente pragmáticas.

Finalmente, es pertinente recordar que la Ley 1382 de 2010 desapareció del ordenamiento jurídico como resultado de su declaratoria de inexequibilidad, tan pronto venció el período de exequibilidad transitoria fijado por la Corte Constitucional, como se explicará en el acápite siguiente, de tal manera que la regulación del canon superficiario volvió a ser la establecida en las normas originales de Ley 685 de 2001, conforme a las cuales solo hay lugar al pago de la primera cuota del canon luego de perfeccionado el contrato de concesión minera» (se subraya).

La misma Sala de Consulta y Servicio Civil precisó, en cuanto al cobro del canon superficiario, lo siguiente (por su relevancia, se transcribe in extenso): «De lo explicado por la Corte Constitucional se concluye: (i) que la Ley 1382 de 2010 sólo desapareció del ordenamiento jurídico después de vencido el plazo de dos (2) años fijado expresamente en la sentencia C-366 de 2011, es decir, el 12 de mayo de 2013;

(ii) que la mencionada ley produjo plenos efectos jurídicos entre el día siguiente a su promulgación (9 de febrero de 2010) y la fecha en la que venció el término anteriormente referido (11 de mayo de 2013); (iii) que los derechos válidamente adquiridos por los particulares y el Estado, los contratos perfeccionados y, en general, las situaciones jurídicas debidamente consolidadas al amparo de la Ley 1382, no pueden ser desconocidos ni afectados de ninguna forma por la declaratoria de inexequibilidad de la citada ley, ya que tal decisión no se adoptó con efectos retroactivos, y (iv) finalmente, que los procedimientos y las situaciones jurídicas iniciadas y en curso durante la vigencia de la misma ley, pero que no se alcanzaron a perfeccionar o consolidar al momento en el que ésta salió del ordenamiento jurídico, resultaron afectadas por la decisión de la Corte, debido a los efectos retrospectivos que tales fallos producen y a la ‘reviviscencia’ de las normas derogadas o modificadas por la Ley 1382 de 2010, motivo por el cual esos procedimientos y situaciones deben seguirse rigiendo por las disposiciones que resurgieron al declararse inexequible la Ley 1382, así como por las demás normas que se encuentran vigentes.

(…) Las distinciones efectuadas hasta ahora son relevantes para abordar las preguntas formuladas por el Ministerio de Minas en esta consulta, pues, como más adelante se verá, es diferente la situación de las personas que habían presentado propuesta de concesión minera al amparo de la Ley 1382 de 2010, y la cual hubiese sido rechazada o no hubiera sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de la autoridad competente al momento de ser retirada esa ley del ordenamiento jurídico, de la situación de aquellos que adquirieron un título minero en vigencia de la Ley 1382, es decir, que perfeccionaron un contrato de concesión minera, por haberse firmado e inscrito en el Registro Minero Nacional antes de que la citada normatividad quedara por fuera del ordenamiento positivo.

C. Proponentes que pagaron la primera anualidad del “canon superficiario” en vigencia de la Ley 1382 de 2010 (…) En efecto, si las propuestas se encontraban en trámite el 11 de mayo de 2013, porque no existía pronunciamiento alguno de la autoridad minera, o porque los respectivos oferentes habían sido objeto de requerimientos para aclarar, corregir o adicionar sus ofrecimientos, o bien porque las propuestas fueron rechazadas pero el interesado interpuso algún recurso dentro de la actuación administrativa que no se hubiera resuelto aún, entonces el procedimiento respectivo se encontraba todavía en trámite y, por lo [sic] tanto, ni el Estado ni los oferentes tenían derechos adquiridos (con excepción del derecho de preferencia antes explicado), por lo cual ninguno de los dos podía continuar aplicando las disposiciones de la Ley 1382.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González Por lo tanto, a partir de ese momento, el Estado carecía de título jurídico para mantener las sumas de dinero recibidas por concepto de la primera anualidad del canon superficiario pagado por los proponentes, y menos aún para incorporar esos recursos en el presupuesto de la ANM y disponer de los mismos.

En efecto, es necesario reconocer que la Ley 1382 adolecía de un importante vacío en relación con la apropiación o devolución de las sumas recibidas de los proponentes por concepto de la primera anualidad del canon superficiario, ya que, por una parte, establecía que el Estado solamente podía disponer de dichos recursos cuando se celebrara el contrato de concesión, pero al mismo tiempo preceptuaba que únicamente había lugar a la devolución de tales sumas en dos (2) eventos: (i) cuando la propuesta se superpusiera total o parcialmente con otra propuesta anterior o con un título minero, y (ii) cuando la autoridad ambiental competente negara la sustracción de la zona de reserva forestal solicitada por el interesado.

D. El caso de los concesionarios afectados con la suspensión de los trámites de sustracción de áreas en la reserva forestal de la Amazonía (…) El análisis anterior es relevante para efectos de la consulta que nos ocupa y, en especial, para determinar si hay lugar o no al cobro o a la devolución, según el caso, del canon superficiario correspondiente a zonas excluidas de la minería, como las reservas forestales, mientras la autoridad ambiental se pronuncia sobre la sustracción solicitada por uno o varios interesados, ya que la obligación de pagar el canon superficiario solo nace, como se ha demostrado, en virtud de la celebración y el perfeccionamiento de un contrato de concesión minera y en función del área que se ha concedido para llevar a cabo tareas de exploración y montaje o construcción de la infraestructura requerida para explotar los minerales.

(…) Ahora bien, una vez obtenida la sustracción del área excluida, si la autoridad ambiental considera viable y conveniente hacerlo, la propuesta que se refiera a dicha zona puede ser aceptada por la autoridad minera y el área podría incorporarse al respectivo contrato de concesión minera en curso, o dar lugar a la celebración de un nuevo contrato de esa clase sobre el área sustraída.

En este evento, por supuesto, el concesionario quedará obligado a pagar el canon superficiario sobre el citado terreno desde el momento en el que se produzca el perfeccionamiento del nuevo contrato de concesión o la modificación del que se encuentre vigente. (…) Con todo y a pesar de las múltiples contradicciones en que incurrió en este tema la Ley 1382 de 2010, no sólo entre sus propias normas sino también frente al Código de Minas (Ley 685 de 2001) del cual formaba parte, la Sala no puede desconocer que una de las interpretaciones posibles y válidas que se derivan de las disposiciones de la Ley 1382 es aquella según la cual, cuando la propuesta de concesión recayera sobre un área parcialmente coincidente con una zona excluida de la minería, pero susceptible de sustracción por la autoridad ambiental, como sucede con las reservas forestales previstas en la Ley 2ª de 1959, la oferta podía ser aceptada y el contrato celebrado sobre la totalidad del área solicitada, quedando, sin embargo, condicionado el inicio de la exploración y, en general, la realización de cualquier actividad minera sobre la zona vedada, a la previa obtención de la sustracción de dicho espacio por la autoridad ambiental.

Bajo este entendimiento, el proponente y luego el concesionario tenían que pagar el canon superficiario sobre la totalidad del área objeto de la concesión, y la autoridad minera debía proceder al reembolso parcial de las sumas pagadas si la autoridad ambiental llegaba a negar definitivamente la sustracción solicitada» (se resalta). Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González 2.4.3.

Puestas así las cosas y, al margen de que el referido concepto no tenga fuerza vinculante en el proceso de la referencia48, resulta claro que la consulta elevada ante el Consejo de Estado tuvo su origen en el pago anticipado del canon superficiario, como requisito de la propuesta de contrato de concesión establecida en la Ley 1382 de 2010, ley declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-366 de 2011, y no en el pago de esta contraprestación económica para contratos celebrados en vigencia de la Ley 685 de 2001; la cual, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, en concordancia con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, rige las contraprestaciones económicas pactadas en el contrato de concesión minera JSC08051 del 4 de diciembre de 2009, como lo es el canon superficiario49.

Pues bien, el Consejo de Estado consideró que procedería la devolución de los pagos por concepto de canon superficiario anticipado a las propuestas de contrato presentadas en vigencia de la Ley 1382 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que, para el caso en concreto, no son aplicables, teniendo en cuenta que el contrato JCS-08051 se celebró en vigencia de la Ley 685 de 2001.

En efecto, el concepto se encuentra referido a las solicitudes y trámites que no se alcanzaron a perfeccionar o consolidar al momento en que la citada disposición normativa salió del ordenamiento jurídico, de manera que no aplica a los eventos en que la obligación de pagar el canon haya nacido a la vida jurídica con anterioridad, es decir, en aquellos contratos de concesión celebrados y perfeccionados con anterioridad a la expedición de la Ley 1382 de 2010.

En el presente caso, por el contrario, se produjo un incumplimiento de las obligaciones contractuales, sumado al hecho de que la concesionaria jamás tramitó la sustracción de área, ni desarrolló las gestiones ambientales correspondientes, pese a que fue informada desde el auto del 17 de julio de 2008 y era una obligación establecida en el propio acuerdo negocial [ver, numerales 2.3.1 y 2.3.2 supra]. 2.4.1.

Para dar respuesta al segundo cargo de la alzada —comprendido en el primer problema jurídico— de acuerdo con el cual la ANM se habría enriquecido sin justa causa con el pago de la primera anualidad del canon superficiario por la actora, porque, como efecto de la Resolución 1518 del 16 de septiembre de 2012, este no tenía lugar, viene oportuno recordar que, de acuerdo con lo expuesto en precedencia, en el concepto del 29 de octubre de 2014, en el que la demandante funda sus cargos de nulidad [aptado. 1.2.4], la Sala de Consulta y Servicio Civil precisó que el reembolso de los cánones pagados procedía cuando la autoridad ambiental hubiera negado definitivamente la sustracción del área protegida comprendida en el título minero. 2.5.2.

Sin embargo, con la Resolución 1518 del 16 de septiembre de 2012, el Ministerio de Medio Ambiente no negó definitivamente la sustracción del área de Reserva Forestal de la Amazonía que comprendía el contrato de concesión minera JCS-08051 de 4 de diciembre de 2009, sino que resolvió: “(…)

ARTÍCULO PRIMERO: Suspender temporalmente la recepción y trámite de solicitudes de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonía, establecida mediante la Ley 2 de 1959, para actividades mineras con base en el principio de 48 Estos conceptos no son vinculantes porque que no son dictados en ejercicio de la función judicial y tampoco contienen la voluntad de la administración o la manifestación de alguna función administrativa; en otras palabras, debido a que no son providencias judiciales ni actos administrativos propiamente dichos, sino que constituyen la manifestación de las opiniones técnico-jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas y, como tal, no tienen la entidad suficiente para definir o modificar una situación jurídica concreta o para definir un derecho subjetivo particular (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 5 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2014-02268-00 (AC), actor: Jose Antonio Franco Iguarán, demandado: Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil). 49 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2019, exp. 40992.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González precaución, de acuerdo en lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: La suspensión temporal se levantará una vez se lleve a cabo la zonificación y ordenamiento de la Reserva Forestal de la Amazonía, establecida mediante la ley 2 de 1959.

TERCERO: Los procesos de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonía, iniciados antes de la expedición de la presente resolución, continuarán el trámite en el Ministerio hasta su decisión”50. De esta forma, con la expedición de la Resolución 1518 de 2012 fueron suspendidas temporalmente las solicitudes y trámites de sustracción de áreas, pero, a diferencia de lo que sostiene la recurrente, ello no condujo a la suspensión del cumplimiento de las obligaciones asumidas por la demandante en virtud del contrato de concesión JCS08051, ni conllevaba el reembolso de las prestaciones pagadas.

La eventual suspensión de estas obligaciones, entonces, debió ser solicitada formalmente por la misma titular minera ante la autoridad competente, conforme al artículo 52 del Código de Minas, de manera tal que, la cesación en el cumplimiento de los compromisos del acuerdo negocial, no se podía presumir de manera automática como lo entiende la parte recurrente. 2.5.3.

Además, a modo de fundamento de la apelación, la actora afirmó que se produjo una violación del debido proceso, porque el canon superficiario liquidado en el acto demandado es superior al realmente causado. La Sala no comparte el argumento anterior, toda vez que, si bien es cierto el monto requerido bajo causal de caducidad era de $24’534.196,07, correspondiente a la segunda anualidad de la etapa de exploración –comprendida entre el 28 de diciembre de 2010 y el 27 de diciembre de 2011–, también es cierto que, para el momento en que fue expedido el acto demandado ya se habían causado los emolumentos por concepto de canon superficiario de la tercera anualidad de la etapa de exploración –por valor de $25’515.563,91– (durante el lapso comprendido entre el 28 de diciembre de 2011 y el 27 de diciembre de 2012), así como la primera anualidad de la etapa de construcción y montaje –por la suma de $27’270.590,06– (entre el 28 de diciembre de 2012 y el 27 de diciembre de 2013)51.

Bajo este escenario y contrario a lo que afirma la recurrente, los valores liquidados corresponden a las anualidades causadas por concepto de canon superficiario, sin que merezca reparo alguno por parte de la Sala. 2.5.4. En este orden de ideas, se impone una respuesta negativa al segundo problema jurídico de esta instancia. 2.6.

Sobre el tercer problema jurídico 2.6.1. En otro cargo de la apelación se afirma que la Resolución 1518 de 2012, por medio de la cual el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenó suspender la sustracción en zonas de Reserva Forestal de la Amazonía, no le fue notificada a la señora Sandra Liliana Acuña González. Al punto, conviene recordar que los actos administrativos de contenido general, como lo es la citada resolución, son obligatorios para la toda la comunidad en 50 Colombia, Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en: https://archivo.minambiente.gov.co/index.php/normativa/resoluciones, Consulta realizada el 20 de febrero de 2023. 51 Folio 15, cuaderno 2.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González general desde el momento en que se publican en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 del CPACA (modificado por el art. 15 de la Ley 2080 de 2021), circunstancia que ocurrió, en el caso del referido acto, el día 16 de septiembre de 201252.

De manera que, a partir de ese momento, ninguna persona puede alegar el desconocimiento de lo dispuesto en dichos actos, como lo intenta ahora la parte demandante. 2.6.2. Aparte, la apelante aduce una violación del debido proceso, porque no habría sido requerida para que cumpliera sus obligaciones, de manera previa a la declaración de la caducidad.

Al punto, es pertinente recordar que el proceso minero es de naturaleza reglada. Por su parte, el artículo 288 del Código de Minas contempló el procedimiento para la declaración de caducidad de los contratos de concesión, de la siguiente manera: “[…] será declarada previa resolución de trámite en la que, de manera concreta y específica, se señalen la causal o causales en que hubiere incurrido el concesionario.

En esta misma providencia se le fijará un término, no mayor de treinta (30) días, para que subsane las faltas que se le imputan o formule su defensa, respaldada con las pruebas correspondientes. Vencido este término se resolverá lo pertinente en un plazo máximo de diez (10) días. Los funcionarios que dejaren vencer este plazo serán sancionados disciplinariamente como responsables de falta grave”.

Ahora bien, en este caso resulta claro que, luego de haberse requerido a la señora Sandra Liliana Acuña González para el cumplimento de las obligaciones contraídas en virtud del contrato JSC08051 [autos SFOM 1020 del 7 de septiembre de 2010 y SFOM 516 del 23 de junio de 2011], la autoridad minera resolvió imponer la sanción de caducidad ante la omisión por parte de la concesionaria de atender tales requerimientos, los que consistían en aportar la póliza minero ambiental y el pago por concepto de canon superficiario del segundo año de la etapa de exploración. Ciertamente, mediante la Resolución VSC00013 del 22 de febrero de 2013, el INGEOMINAS resolvió caducar el contrato de concesión JCS08051 del 4 de diciembre de 2009, ante el reiterado incumplimiento de la concesionaria, decisión que fue confirmada mediante la Resolución VSC000629 del 27 de junio de 2013.

En esta última decisión se indicó a la señora Sandra Liliana Acuña González que la Resolución 1518 de 2012, emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no suspendió las obligaciones propias del contrato, sino que, lo que dispuso, fue la suspensión de las solicitudes y trámites de sustracción de áreas en la zona de la Reserva Forestal de la Amazonía [ver, numeral 2.3.8 supra].

En efecto, en la citada Resolución 1518 de 2012, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible suspendió temporalmente las solicitudes y trámites de sustracción de áreas de la Reserva Forestal de la Amazonía, establecida mediante la Ley 2 de 1959, para actividades mineras. Así las cosas, dado que la señora Sandra Liliana Acuña González se encontraba enterada, incluso desde el momento de presentar la solicitud de titulación minera, de que el área en concesión presentaba superposición con la Reserva Forestal de la Amazonía [ver, numeral 2.3.1 supra], y, luego, fue requerida para que cumpliera sus obligaciones contractuales, como paso previo a la declaración de caducidad, no cabe afirmar que se hubiera violado el debido proceso, como lo aduce en sustento de la alzada. 2.7.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala no tiene otra opción que confirmar la sentencia apelada, teniendo en cuenta que la caducidad del contrato JCS0805 del 4 de diciembre de 2009, se produjo ante el incumplimiento contractual por parte de la titular minera. 52 Fecha de publicación en el Diario Oficial No. 48.555 de 2012.

Radicación número: 250002336000201502477 01 (59674) Demandante: Sandra Liliana Acuña González III. COSTAS Teniendo en cuenta que el recurso presentado por el extremo demandante no prosperó, la Sala la condenará en costas de segunda instancia de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. Se liquidan las agencias en derecho de segunda instancia en un (1) salario mínimo mensual legal vigente de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Lo anterior, en consideración a la naturaleza, calidad y duración de la gestión desplegada en el trámite de esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de mayo de 2017, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas de segunda instancia a la parte demandante. Por Secretaría, liquídese según lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente VF