CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Revoca parcialmente y adiciona. Se abstiene de declarar prescripción respecto de los aportes a pensiones. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia expedida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora María Clemencia Bejarano Vargas instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio SG No. 6320 del 26 de diciembre de 2014 y la Resolución 315 del 12 de mayo de 2015 mediante los cuales se negó una petición y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la decisión. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% del salario básico que le fue descontado desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha de su retiro y la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo dicho porcentaje, en cuanto estas le fueron liquidadas sobre el 70% de su asignación. Por último, solicitó que se ajuste la condena, se reconozcan intereses corrientes y moratorios se impongan costas a la demandada. 3.

Argumentó que laboró en la Procuraduría General de la Nación en diversos periodos desde el 1 de agosto de 1977 hasta el 23 de noviembre de 2003, fecha en la que obtuvo su calidad de pensionada; el último cargo desempeñado fue el de procuradora judicial II1. 4. El día 22 de septiembre de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan postulados constitucionales del derecho laboral, los artículos 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4a de 1992, además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia y el principio de igualdad. 1 Según certificado laboral, ver folio 23 del Expediente físico.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 2 Contestación de la demanda2. 5. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales. Además, precisó que liquidó los salarios y prestaciones sociales de la demandante con fundamento en las disposiciones legales vigentes, de modo que no podía darle una connotación salarial. 6.

Igualmente, mencionó que, al momento de cancelar las prestaciones sociales a la demandante, esta no se opuso lo que permite concluir que hubo aceptación de estas. Asimismo, precisó que el vínculo laboral está comprendido entre el 27 de octubre de 1997 y el 24 de noviembre de 2003. Por último, argumentó que acceder a las pretensiones de la demanda contraría el ordenamiento jurídico, pues se reconocerían pagos que sobrepasarían el límite salarial impuesto por el Gobierno nacional. 7.

Formuló las excepciones de «caducidad de la reclamación de reliquidación de las cesantías y auxilio de las cesantías» y la prescripción trienal respecto de los derechos que se hayan reclamado extemporáneamente. III. SENTENCIA APELADA3. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, emanada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales de la demandante y se abstuvo de condenar en costas.

Precisó que la exigibilidad del derecho a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 surge desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de 1993, tal como se estudió en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, expedida por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces4. 9. Con base en lo anterior y de acuerdo con lo probado en el proceso, señaló que como la demandante estuvo vinculada a la entidad desde el 29 de febrero de 1996 hasta el 24 de noviembre de 2003, pero presentó su reclamación el día 22 de septiembre de 2014 se configuró la prescripción de sus derechos desde el 22 de septiembre de 2011, razón por la cual declaró probada la excepción respectiva.

IV. RECURSO DE APELACIÓN. 10. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación5, pues consideró que el derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% se constituyó con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, tal 2 Folios 124 al 137 del expediente físico. 3 Folios 174 al 179 Ibidem. 4 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 5 Folios 187 al 190 del expediente físico.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 3 como se expresó en la sentencia del 18 de mayo de 20166 de esta Corporación. Además, antes de tal decisión le era imposible iniciar acciones en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos declarados nulos mediante la sentencia citada. 11.

En consecuencia, conforme a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la prescripción se debe computar desde la ejecutoria de la sentencia mencionada, pues fue el momento en el que se hizo exigible su derecho y no desde la expedición de las leyes que regulan la materia -postura que adoptó el Tribunal en el fallo apelado-, por lo que solicitó aplicar el principio de favorabilidad entre las dos posturas.

V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación7 manifestaron impedimento y fueron separados del conocimiento del asunto8; el 1o de noviembre de 2022 se expidió el auto admisorio de la demanda, notificado el 16 de diciembre de 20229 y el 11 de abril de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión10, las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. VI. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 14. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al declarar la prescripción sobre todos los derechos solicitados en la demanda, bajo el entendimiento de que la prima especial de servicios era exigible desde la expedición de las normas que regulan la materia, y no desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 6 Se aclara que aun cuando la mencionada sentencia se refirió a la bonificación por gestión judicial creada mediante el decreto 4040 de 2004, fue la que se invocó para ese efecto. 7 Folios 198 y 200-201 Íbidem. 8 Folios 200 y 206 Íbidem. 9 Folio 208 Íbidem. 10 Folio 210 Íbidem.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 4 Resolución del problema. 15. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 29 de julio de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto11, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención12.

Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso13. 16. Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Caso concreto. 17. Para resolver el planteamiento formulado en el recurso de apelación es necesario establecer desde cuándo se hizo exigible el derecho a la prima especial reclamada por la demandante. Para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201914 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 11 Índice 44 SAMAI. 12 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 13 Artículo 141.

Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 14 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 5 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 18. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable a la demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 19.

En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.

Por lo anterior, es incorrecto afirmar que el derecho al mencionado emolumento surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4a de 1992. 20. Por otra parte, es oportuno indicar que la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado, citada en el recurso bajo estudio, versa sobre la bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el debate comprendido en ella se centró en cuestiones diferentes a la que reclama la demandante, por lo que no es de recibo el argumento según el cual se debe seguir idéntica interpretación acerca de la contabilización de la exigibilidad del derecho. 21.

Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que la demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos.

En consecuencia, la Sala considera acertada la decisión adoptada por el a quo en cuanto consideró que en el caso bajo examen se configuró la prescripción teniendo en consideración que el retiro del servicio del demandante ocurrió el 24 de noviembre de 200315 y reclamó los derechos objeto del proceso hasta el 22 de septiembre de 201416, es decir, cuando habían transcurrido más de 3 años desde su exigibilidad. 22.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia 15 Según el certificado laboral emitido por la División de Gestión Humana de la procuraduría General de la Nación, la demandante «ingresó a la Entidad el 20 de febrero de 1996 y se retiró a partir del 24 de noviembre de 2003, desempeñando como último cargo el de PROCURADOR JUDICIAL II, código 3PJ- EC,».

Folio 138 del expediente físico. 16 Según sello impuesto en la petición visible en el folio 2. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 6 no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias; además, concretamente, frente a la prima especial de servicios, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos. 23.

Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad realizar el reajuste de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado a la demandante a título de prima especial desde el 20 de febrero de 1996 hasta el 24 de noviembre de 200317, exceptuando estos rubros de la declaratoria de prescripción. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se encuentre afiliada la demandante.

En ningún caso, el reconocimiento podrá superar el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. 24. En consecuencia, como el Tribunal declaró la prescripción trienal respecto de todos los derechos solicitados en la demanda, sin realizar la excepción respecto de los aportes a la Seguridad Social en Pensiones, revocará parcialmente tal decisión y adicionará la sentencia de primera instancia en este sentido.

Condena en costas. 25. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)18; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 17 Ver pie de página 15. 18 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2015 06360 02 (3173-2020) Demandante: María Clemencia Bejarano Vargas 7

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. REVOCAR PARCIALMENTE el numeral segundo de la sentencia expedida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su lugar se dispone:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del Oficio SG No. 6320 del 26 de diciembre de 2014 y de la Resolución 315 del 12 de mayo de 2015 en cuanto negaron los aportes pensionales producto de la diferencia salarial originada en el reconocimiento reducido de la asignación básica de la demandante, al descontar el 30% de ella, para tenerlo como prima especial.

DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción con excepción de los valores correspondientes a los aportes pensionales, los cuales se deberán reconocer desde el 20 de febrero de 1996 hasta el 24 de noviembre de 2003, conforme a lo expuesto en las consideraciones. ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones de la demandante, agregando el porcentaje del salario que había sido tenido como prima especial, por el periodo previamente descrito.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la accionante en las proporciones de ley y remitirse al fondo al que hubiere estado afiliada. El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.