Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA Referencia: Acción de reparación directa.

Tema 1. Responsabilidad del Estado por omisión de gestión de adquisición predial. Subtema 1.1. Ejercicio oportuno de la acción – caducidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró probada la excepción de caducidad.

I. SÍNTESIS Enrique Pérez Merlano, en calidad de propietario del predio rural denominado “Nuevo Mundo” identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 062-0012.00, acusó que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA es responsable administrativamente por no haber gestionado la adquisición de su fundo en los términos establecidos en el inciso 5° del parágrafo del artículo 154 de la Ley 135 de 1961, tal como así lo advirtió el Consejo de Estado, a través de sentencia proferida el 28 de octubre de 1999 en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que con anterioridad promovió contra el INCORA, que tuvo como resultado la anulación de unas resoluciones que equivocadamente declararon como baldío su inmueble.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 Enrique Pérez Merlano presentó demanda de reparación directa el 4 de diciembre de 20022 con la pretensión encaminada a que esta jurisdicción declare administrativamente responsable al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, por los perjuicios materiales causados por “la no adquisición […] del predio rural denominado NUEVO MUNDO” ─de su propiedad─ que fue objeto de ocupación por “colonos”.

Sobre el particular, manifestó que el Consejo de Estado mediante sentencia del 28 de octubre de 1999, dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por él promovido contra el INCORA, declaró la nulidad de la Resolución No. 04528 de 1993 con la que ese Instituto declaró como baldío su fundo identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 062-0012.00, y de la Resolución No. 0707 de 1996 con la que posteriormente denegó la solicitud de revocatoria directa presentada contra el primer acto; acotó que en el aludido fallo 1 Demanda.

Folios 1 a 7 C.1. 2 Acta individual de reparto y sello de radicación. Folio 7 y 42 C.1. 2 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano se consignó que su inmueble fue invadido por colonos desde antes del 12 de agosto de 1987, sin que tuviera la posibilidad de recuperarlo, por lo tanto, destacó que en la referida sentencia este órgano de cierre advirtió que la administración tenía la obligación de adquirírselo en los términos del artículo 54 de la Ley 135 de 1961 y el numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, argumento sobre el cual precisamente edificó la pretensión declarativa en el sub examine.

La parte actora expuso que la causación de “perjuicios” inició desde que se expidió la Resolución No. 1961 del 24 de abril de 1986, acto con el cual el INCORA dio inicio al procedimiento administrativo tendiente “a clarificar la situación jurídica, desde el punto de vista de la propiedad del predio” Nuevo Mundo y que concluyó con los actos que, a posteriori, fueron anulados, de ahí que adujo que desde el dictado de la primera decisión resultó perjudicado, pues el mero trámite del procedimiento constituyó una limitación al ejercicio del derecho de dominio sobre su fundo traducida en la imposibilidad de realizar cualquier operación financiera (créditos agropecuarios).

En ese orden, coligió que contrario a lo acontecido, el hecho de no adquirirse su inmueble le ha producido perjuicios de índole económico susceptibles de ser indemnizados ─cargo iterado que se acompasa textualmente con lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho─. Concluyó la sustentación de la demanda arguyendo que el daño reclamado se estructuró a partir del 10 de abril de 2002, data en la que se rechazó el recurso de súplica formulado por el INCORA contra la sentencia del Consejo de Estado que anuló los actos definitivos del procedimiento administrativo iniciado desde el año 1986.

La parte actora, mediante escrito allegado el 29 de julio de 20033, adicionó la demanda. Al punto, agregó dos solicitudes probatorias y también añadió un acápite que denominó “NORMAS VIOLADAS. CONCEPTO DE VIOLACIÓN”, a través del cual indicó que como consecuencia de “los actos administrativos que generaron este proceso”, se quebrantaron los artículos 2, 6, 25, 58 y 90 de la Carta Política. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal admitió la demanda y la adición mediante proveídos del 20 de enero y 26 de noviembre de 20034 y, en consecuencia, ordenó la notificación al Instituto llamado por pasiva. Notificado el auto admisorio5, y corridos los traslados ordenados en la ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, presentó contestación6 con oposición a las pretensiones; frente a los hechos, reconoció la existencia del procedimiento administrativo que involucra el predio Nuevo Mundo, sin embargo expuso que en el año 2002 se encontraba abandonado y el ingreso era imposible por la alteración al orden público de la zona; explicó que el procedimiento de adquisición reclamado por el demandante se hacía improcedente por cuanto, no existía un campesinado aspirante al predio y se desconocía la aptitud agrícola del mismo, lo que hacía inviable la adquisición por no atenderse los requisitos previstos en los Decretos 2666 de 1994 y 1032 de 1995, Ley 160 de 1994 y Acuerdo 5 de 1996.

Por otro lado, adujo que la invasión alegada no fue causada o propiciada por el Instituto, por lo que frente a dicha situación no le asistía responsabilidad alguna. 3 Folios 57 a 59 C.1. 5 Diligencia de notificación. Folio 47, 65 y 69 C.1. 6 Contestación de folios 51 a 56 C.1. 3 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano Finalmente propuso la excepción de “caducidad de la acción”, señalando que la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los actos determinadores del daño objeto de la pretensión de reparación se expidió el 28 de octubre de 1999; y que el rechazo del recurso extraordinario de súplica, proferido el 10 de abril de 2002 por ausencia de un requisito formal, no incide en la ejecutoria de la sentencia ─como erradamente lo concibe la parte actora─.

Por tanto, la presentación de la demanda, el 4 de diciembre de 2002, se revela extemporánea. El Tribunal mediante proveído del 9 de agosto de 20057, ordenó la apertura de la etapa de pruebas, y, en consecuencia, decretó el acervo documental y testimonial aportado y pedido por las partes, así como el pericial deprecado por el demandante.

Agotada la subetapa probatoria, el Tribunal corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo de la controversia8. Así lo hizo la parte actora9 con reiteración de los cargos expuestos desde el libelo introductorio, y, al paso de aquello, coligió que en el plenario se demostró la responsabilidad del Instituto llamado por pasiva, de ahí que solicitó el reconocimiento de las súplicas y la vinculación del patrimonio autónomo de remanentes del PAR INCODER como sucesor procesal del instituto; mientras que la demandada y el delegado del Ministerio Público guardaron silencio. 2.3.

La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dictó sentencia el 26 de febrero de 201910 a través de la que declaró la caducidad de la acción, acogiendo los argumentos con los que la parte demandada propuso y sustentó esa excepción, y denegó las súplicas de la demanda11. Al paso de lo anterior, el Tribunal también consideró que la acción procedente para solicitar los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, comoquiera que el demandante mostró su inconformidad con los perjuicios que le pudo causar la expedición ilegal de las Resoluciones 04528 de 1993 y 0707 de 1996, proceso que por demás ya contaba con pronunciamiento de fondo parcialmente a su favor, pues si bien se anularon los actos, no se reconoció el restablecimiento por él deprecado, lo que también implicaba que se hubiese configurado cosa juzgada respecto de la indemnización suplicada.

Empero, frente a tales considerandos no emitió decisión alguna en la parte resolutiva del fallo. 2.4. El recurso de apelación La parte demandante presentó los siguientes cargos contra el fallo de primera instancia, a manera de sustento de su solicitud para que sea revocado y que, en su lugar, se profiera sentencia favorable a sus pretensiones:12 2.4.1.

Caducidad de la acción. El recurrente arguyó que la sentencia confutada no contabilizó el término que se tenía para presentar oportunamente la demanda, esto con el fin de concluir sin ambages la ocurrencia del fenómeno restrictivo del derecho 7 Auto que abrió la etapa de pruebas. Folios 72 y 73 C.1. 8 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en primera instancia. Folio 330 C.2. 9 Alegatos de conclusión del demandante.

Folios 332 a 335 C.2. 10 Sentencia de primera instancia. Folios 345 a 351, cuaderno apelación. 11 Se deja constancia que el proceso se tramitó inicialmente por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sin embargo, fue remitido al Tribunal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en virtud de las medidas de descongestión dispuestas en el Acuerdo PCSJA18-10913 de 2018, prorrogado mediante Acuerdo PCSJA18- 11167 de 2018, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura. 12 Recurso de apelación. Folios 354 a 362 a 549, cuaderno apelación. 4 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano de accionar, y no lo hizo así por cuanto los elementos de juicio que militaban en el expediente no le permitían establecerlo con la claridad y certeza que debe existir para declarar su configuración. 2.4.2.

Indebida escogencia de la acción. Sobre este particular advirtió que sus pretensiones han estado fundadas en la omisión de la administración que se abstuvo de realizar la adquisición del fundo de su propiedad y no, como lo entendió el Tribunal, en los actos que erradamente lo declararon baldío y que resultaron anulados por la jurisdicción contenciosa.

La sentencia que declaró la nulidad de estos actos puso sí, en evidencia, el daño producido por el INCORA, en cuanto consideró que "con fundamento en tales antecedentes de tradición y dominio, el Incora antes que expedir los actos acusados y habida cuenta que el inmueble de que trata el sub- lite había sido invadido con anterioridad al 12 de agosto de 1987 y continuaba ocupado de facto, debió adelantarlos trámites para adquirirlo por negociación directa y voluntaria o por vía de expropiación, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del parágrafo del Art. 54 de la ley 135 de 1961".

Iteró que la mentada consideración abrió paso a la posibilidad de demandar al INCORA por incumplimiento de sus deberes, más aun teniendo en cuenta que los perjuicios irrogados al demandante, en el caso concreto, se iniciaron prácticamente desde el día en que iniciaron las actuaciones para clarificar la situación jurídica del bien, a saber, en el año 1986, las cuales indudablemente configuraron una limitación al derecho de dominio y propiciaron la consolidación de la ocupación, motivo por el cual subrayó que el daño irrogado se materializó jurídicamente hasta que la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento adquirió firmeza, pues fue esta providencia la que puso en evidencia la omisión del Instituto demandado que produjo el daño pasible de ser indemnizado a través de la acción de reparación directa. 2.4.3.

Cosa juzgada. Denotó, en línea con lo expuesto al punto precedente, que las pretensiones en esta reparación directa, fundadas como están en la ya señalada omisión administrativa, difieren diametralmente de las que llevó por la cuerda de la nulidad y restablecimiento del derecho. Con todo, destacó la importancia e incidencia de lo resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a partir de la sentencia emitida por el Consejo de Estado se estableció la ilegalidad de dicha actuación y se consolidó, precisamente, “el daño que en este proceso se reclama, de manera que resulta imposible que se estructure cosa juzgada respecto de una decisión que vino a constituir el origen de lo pretendido en esta oportunidad”. 2.5.

Trámite relevante en segunda instancia Admitida la apelación el 9 de septiembre de 201913, esta Corporación con auto del 14 de enero de 202014 corrió traslado a los extremos procesales y al representante del Ministerio Público, para alegar de conclusión en segunda instancia y emitir concepto, respectivamente; oportunidad en la que intervino la parte actora15 mediante escrito a través del cual reprodujo lo expuesto en la alzada, al tiempo que el Instituto demandado16 pidió que se confirmara la declaración de caducidad por estar debidamente sustentada; el Delegado del Ministerio Público guardó silencio17. 13 Auto de 370 C. Apelación. 14 Auto de folio 372 C. Apelación. 15 Escrito de folios 373 a 377 C. Apelación 16 Escrito de folios 378 a 381 C. Apelación 17 Según constancia secretarial a in folio 386 C. Apelación. 5 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano III.

PROBLEMAS JURÍDICOS 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”18-19.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. 3.2. Como punto de partida, ha de señalarse que, aun cuando en la sentencia confutada, el a quo emitió consideraciones sobre la cosa juzgada y la indebida escogencia de la acción, lo cierto es que la denegación de la súplicas devino concretamente de la declaración de caducidad, razón por la cual, inicialmente se estudiará aquel tópico, y solo en el evento que se halle que la demanda fue presentada oportunamente, se desatará al análisis de los cargos asociados a los demás institutos que fueron motivo de inconformidad del recurrente ─cosa juzgada e indebida escogencia de la acción─.

Entonces, en su orden, las Sala dará respuesta a los siguientes cuestionamientos jurídicos: ¿La parte actora presentó oportunamente la demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, con la que pretende la indemnización del daño causado por la omisión atribuida al INCORA por no gestionar la adquisición del predio identificado con FMI 062-0012 00? Si la respuesta a ese primer problema se impone afirmativa, deberá la Sala contestar a la siguiente: ¿De acuerdo con las particularidades del asunto, se configuró cosa juzgada o indebida escogencia de la acción, en atención a lo resuelto por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No? 12.305 tramitado por Enrique Pérez Merlano contra el INCORA? Y, si la respuesta a esa pregunta es de signo negativo, la sala se adentrará en el estudio de fondo de la litis, dando contestación a estas otras dos cuestiones: ¿La demandante acreditó la causación del daño antijurídico que predica haber sufrido por motivo de la omisión de la gestión, a cargo del INCORA, de adquisición predial del inmueble identificado FMI 062-0012 00? ¿El daño resulta atribuible al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA? Por último, en función de las respuestas a los anteriores interrogantes, eventualmente la Subsección efectuará la respectiva liquidación de los perjuicios a 18 “Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

(…)”. (subrayado fuera del texto original). 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 6 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano que haya lugar, esto de acuerdo con lo probado en el proceso y los parámetros jurisprudenciales sobre la materia.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos procesales 4.1.1. Competencia La Sala es competente para resolver los problemas denotados en el acápite precedente, por cuanto éste es un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en un proceso con vocación de doble instancia20. 4.1.2.

Primer problema jurídico – Vigencia de la acción La acción debida y válidamente escogida debe ser puesta en ejercicio dentro de unos plazos definidos por el legislador, en función de la garantía de la efectividad del derecho al acceso a la administración de justicia, de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general. Un escenario en el que la parte interesada pudiera diferir a su voluntad el ejercicio de la acción, podría desembocar en mayor congestión judicial y en la dilación indefinida de la decisión judicial sobre el asunto litigioso, con grave detrimento del derecho al acceso a la administración de justicia; pero, además, en un permanente o por lo menos indefinido estado de las situaciones jurídicas, con el consiguiente compromiso del valor de la seguridad jurídica, valor cuya realización forma parte del interés general.

Es por lo anterior que el legislador fija plazos para el ejercicio de la acción, y establece consecuencias por su inobservancia injustificada, no otra que la extinción de la acción por caducidad21, que, a su vez, conduce a una decisión inhibitoria por no satisfacer uno de los presupuestos procesales necesarios para que una autoridad judicial dicte una sentencia de mérito.

Ni dicho plazo, ni la caducidad, admiten renuncia ni suspensión, salvo cuando el interesado presenta solicitud de conciliación prejudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en la ley22. Una vez vencido el plazo legalmente determinado sin que el interesado haya incoado la acción, fenece la posibilidad de acudir a la jurisdicción para hacer efectivo el derecho23.

El numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 ─norma aplicable al caso─, preceptuaba que quien estuviera interesado en hacer uso de la acción de reparación directa ante esta Jurisdicción, debía promoverla dentro de los dos años siguientes al día en el que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena24.

Sucede, sin embargo, que en específicas ocasiones, el acaecimiento del daño no coincide con su conocimiento por parte de la víctima, y en tales condiciones, resultaría contrario a 20 La estimación razonada de la cuantía (folio 6 C.1.) supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por el Código Contencioso Administrativo y la Ley 446 de 1998, toda vez que para el año 2002, los $450.000.000,oo reclamados por el accionante equivalían a 1.456 SMLMV, monto que daba mérito para que el sub examine se tratara de un proceso con vocación de doble instancia. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 22 Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 24 “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”. 7 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano elementales consideraciones de equidad, que el término de vigencia de la acción corriera en detrimento de la oportunidad de la víctima desconocedora de la ocurrencia del daño, de acceder a la administración de justicia. Para evitar este tipo de consecuencias que acarrearía la aplicación exegética y literal de la normativa, la jurisprudencia ha precisado, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 C.P.) que en tales casos, el cómputo del término de caducidad debe iniciarse a partir de la fecha en que la persona -o personas- tuvieron conocimiento del daño25.

En este caso, la parte actora considera que la omisión en la adquisición del predio identificado con FMI 062-0012.00 “ha sido fuente de perjuicios de índole económica (sic) que deben ser reparados por el Instituto, pagando el justo valor del predio y la depreciación correspondiente” 26. Del relato fáctico descrito en la demanda se puede observar que el accionante afirmó que “[…] la causación de perjuicios por parte del INCORA comienza prácticamente desde la expedición por parte de la Gerencia General, el día 24 de abril de 1986 de la resolución número 1961, mediante la cual dispone iniciar el procedimiento administrativo tendiente a clarificar la situación jurídica, desde el punto de vista de la propiedad del predio señalado en el punto anterior”; no obstante, para justificar la presentación oportuna del libelo introductorio, reiteradamente adujo que para efectos del sub lite tuvo conocimiento del hecho dañoso justo cuando “[…] el H. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera el día 28 de octubre de 1999, (Expediente # 12.305, actor: Enrique Pérez Merlano), […] declar[ó] la Nulidad de las resoluciones números 04528 de 9 de agosto de 1993 y 0707 de 1 de marzo de 1996 […]”, esto porque en los considerandos de la aludida sentencia se advirtió que “el bien raíz es de propiedad privada, que se encuentra invadido con anticipación al 12 de agosto de 1987, sin posibilidad de que pueda ser recuperado, so pena de alterar gravemente el orden público de la región, lo cual obliga a la administración a adquirirlo, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 5° del Parágrafo del art 54 de la ley 135 de 1961 […] se concluye que los actos administrativos violan las normas superiores a las cuales debían someterse y que están invocadas en la demanda […] Con fundamento en tales antecedentes de tradición y dominio, el Incora antes que expedir los actos acusados y habida cuenta que el inmueble de que trata el sub-lite había sido invadido con anterioridad al 12 de agosto de 1987 y que continuaba ocupado de facto, debió adelantar los trámites para adquirirlo por negociación directa y voluntaria o por vía de expropiación […]”27.

Así las cosas, en la demanda se adujo que se ejerció oportunamente la acción porque aun cuando la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que puso de manifiesta la omisión de la administración se profirió el 28 de octubre de 1999, esta solo cobró ejecutoria a partir del 10 de abril de 2002, momento en que se rechazó el recurso extraordinario de súplica formulado por el Instituto, tesis que desestimó el Tribunal de primera instancia, quien consideró que la sentencia había quedado ejecutoriada desde el año 1999, motivo por el cual para el a quo lucía evidente la configuración de la caducidad por haber transcurrido más de dos (2) años entre la ejecutoria del fallo y la radicación del libelo introductorio.

Contrastado el petitum formulado en la demanda con el recuento fáctico -causa petendi- y lo probado en el proceso, se demostró que ENRIQUE PÉREZ MERLANO es propietario del bien inmueble identificado con folio de matrícula 062-0012.00 denominado “NUEVO MUNDO”, negocio que se formalizó en las escrituras públicas 25 Consultar sentencias de esta Corporación proferidas el 11 de mayo de 2000, exp. 12200; el 10 de noviembre de 2000, exp. 18805; el 10 de abril de 1997, exp. 10954; y el 3 de agosto de 2006, exp. 32537.

En el mismo sentido ver autos del 3 de agosto de 2006, exp. 32537, y del 7 de febrero de 2007, exp. 32215. 26 Hecho quinto de la demanda, ver folio 3, cuaderno 1. 27 Hechos primero y octavo de la demanda, ver folios 2 y 3, cuaderno 1. 8 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano Nos. 1138 y 1432 de 1990, y que quedó registrado en anotaciones No. 2 y 3 del citado FMI28.

Por su parte, se acreditó que el otrora Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, a través de Resolución 1961 del 24 de abril de 1986 dio inicio a las “diligencias administrativas tendientes a clarificar la situación jurídica, desde el punto de vista de la propiedad, de los terrenos que conforman el predio rural denominado NUEVO MUNDO […]”29, procedimiento concluido mediante Resolución 4528 de 1993 con la que se resolvió que los terrenos del aludido fundo “no han salido del patrimonio del Estado y por tanto, conservan la condición de baldíos […]”30, decisión que fue objeto de solicitud de revocatoria directa que fue desatada en sentido desfavorable por medio de Resolución 0707 de 199631.

Finalmente, se constató que ENRIQUE PÉREZ MERLANO acudió ante la jurisdicción contenciosa con el propósito de enjuiciar las citadas resoluciones por ser lesivas del ordenamiento jurídico, acción que se rotuló con el radicado No. 12.305 en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que desató la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de octubre de 1999, a través de sentencia mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones 4528 de 1993 y 0707 de 1996 por considerar que el demandante allegó los justos títulos con los que demostraba que en efecto ostentaba el derecho de dominio sobre el predio NUEVO MUNDO, motivo por el cual destacó que el INCORA, antes de expedir los actos anulados, tal como así lo permitía la Ley 135 de 1961, debió gestionar su adquisición a través de enajenación voluntaria o expropiación, por tratarse de un predio que fue objeto de invasión antes del 12 de agosto de 1987.

Visto lo anterior, esta Sala comparte la tesis que, sobre la configuración de la caducidad, se expuso desde la contestación de la demanda, e inclusive, fue reiterada en la sentencia confutada, esto por cuanto si bien, no puede desconocerse que hubo una actuación de la administración consistente en la incorrecta declaración como baldío del inmueble de ENRIQUE PÉREZ MERLANO; lo cierto es que a voces unívocas de lo actuado y manifestado por el propio demandante, y, en concordancia con lo que se acreditó probatoriamente, dicha situación para él se hizo evidente tan pronto adquirió firmeza la sentencia que puso de manifiesto aquello, lo que se infiere que acaeció el 9 de noviembre de 1999, esto, en atención a lo previsto en los artículos 173 del CCA y 323 del CPC32.

Ahora, al plenario no se allegó constancia de ejecutoria de la sentencia que desató el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto que fue soslayado por la parte actora quien no solicitó prueba sobre el particular y solo se limitó a argüir que dicho fallo adquirió firmeza solamente hasta que el Consejo de Estado desató el recurso extraordinario de súplica presentado por el INCORA ─decisión esta última 28 Folios 8 a 11 C.1. 29 Folio 243 a 244 C.2. 30 Folio 235 a 239 C.2. 31 Folio 240 a 242 C.2. 32 Decreto 01 de 1984 “Artículo 173.

Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el artículo 103 de este código se notificará personalmente a las partes, o por medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido. Al Ministerio Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento”.

Código de Procedimiento Civil “Artículo 323. Notificación de sentencias por edicto. Las sentencias que no se hayan notificado personalmente dentro de los tres días siguientes a su fecha, se harán saber por medio de edicto que deberá contener: 1. La palabra edicto en su parte superior. 2. La determinación del proceso de que se trata y del demandante y el demandado, la fecha de la sentencia y la firma del secretario.

El edicto se fijará en lugar visible de la secretaria por tres días, y en el anotará el secretario las fechas y horas de su fijación y desfijación. El original se agregará al expediente y una copia se conservará en el archivo en orden riguroso de fechas. La notificación se entenderá surtida al vencimiento del término de fijación del edicto”. 9 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano que tampoco se acopió─, sin embargo, lo cierto es que tal intelección no guarda consonancia con lo previsto en el artículo 194 del CCA, el cual expresamente prevé que tal recurso procede contra sentencias ejecutoriadas y que inclusive su interposición no interrumpe la ejecución de la providencia33, lo que implicaba que para la mera presentación del recurso, la sentencia debió ya haber estado en firme.

En ese sentido, no resulta procesalmente acertado que el accionante haya considerado que la interposición del recurso extraordinario de súplica hubiese impedido la firmeza de la sentencia, esto por cuanto, se itera, el mismo legislador previó taxativamente que ese mecanismo procedería justamente contra decisiones ejecutoriadas ─entendimiento que guarda consonancia con lo expresado por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en sentencia del 1 de septiembre de 201534─.

Esto, sin entrar a considerar la incidencia que tiene en el asunto el rechazo del recurso. Sin desmedro de las anteriores consideraciones, se halló en el expediente que con ocasión al dictado de la multicitada sentencia del 28 de octubre de 1999 con la que se anularon las resoluciones 04258 de 1993 y 0707 de 1996, el aquí accionante ─Enrique Pérez Merlano─ ofreció en venta al Instituto el fundo rural de su propiedad, según se desprende del oficio radicado al INCORA el 7 de diciembre de 199935; actuación esta que también demuestra que desde ese momento el demandante tuvo conocimiento del daño antijurídico que demandó en este contencioso.

En tal orden se concluye que ni siquiera en aplicación de la circunstancia más favorable para el accionante se tendría por oportunamente presentada la demanda, pues suponiendo que el 7 de diciembre de 1999 tuvo el conocimiento cierto del daño, apenas presentó el libelo introductorio el 4 de diciembre de 200236, momento este último en el que el término bienal previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo estaba más que fenecido37, razón por la cual se impone la confirmación de la sentencia dictada el 26 de febrero de 2019 por el 33Decreto 01 de 1984 “Artículo 194.

El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.

Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días.

Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar.

Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquélla.

El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida”. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de septiembre de 2015, expediente 11001-03-15-000-2005-00461-00(S). 35 Folios 70 a 72 C.1. 36 Acta individual de reparto y sello de radicación. Folio 7 y 42 C.1. 37 Al plenario no se allegó constancia de conciliación extrajudicial expedida por el Ministerio Público, solamente copia de la citación a la audiencia datada del 11 de septiembre de 2002 /folio 80 C.1./, a saber, cuando ya había fenecido el término para demandar. 10 Expediente: 13001-23-31-000-2002-01495-01 (64311) Demandante: Enrique Pérez Merlano Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró la caducidad de la acción. V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia dictada el 26 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente OJMZ