Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Se declara improcedente el amparo porque no cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra el Tribunal Administrativo de La Guajira. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital y móvil, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 25 de septiembre de 2024 y 21 de enero de 2025, proferidas por el Tribunal Administrativo de La Guajira, dentro de la acción de tutela con número de radicación 44001-23-40-000-2017-00250-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Señaló que los señores Adolfo González Epieyú, Luzmila Ipuana Epieyú, Edinson González, Danis García y Guillermina Urrariyú, actuando en nombre propio y en calidad de autoridades tradicionales de las comunidades indígenas de Warruttou, Waraliet, Juisharou, Topia y Tres Bocas, respectivamente, jurisdicción del municipio de Uribia, presentaron acción de tutela con número de radicación 44001-23-40-000- 2017-00250-001, mediante la cual solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital en agua potable, a la 1 Acumulado con los procesos identificados con radicaciones núms. 44001-23-40-000-2017-00237-00, 44001-23-40-000- 2017-00242-00, 44-001-23-40-000-2017-00246-00 y 44-001-23-40-000-2017-00245-00. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural igualdad y a la diversidad étnica y cultural de los miembros de las comunidades que representan, por la falta de suministro de agua potable que impide la satisfacción de otras necesidades básicas. 2.2.
Manifestó que, mediante la sentencia de 21 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de La Guajira amparó los derechos fundamentales incoados y, en consecuencia, dispuso “[…] reitérense a las entidades demandadas y vinculadas - Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico – Municipio de Uribia - Empresa de Acueducto, Alcantarillado, Aseo y Energía de Uribia S.A.S. E.S.P. – Administradora Temporal para el sector del Agua Potable y Saneamiento básico en el Departamento de La Guajira, las órdenes judiciales dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esta Corporación y el Tribunal Superior de esta ciudad, los días 11 de diciembre de 2015, 24 de agosto y 31 de mayo de 2016, respectivamente, descritas en la parte motiva de esta providencia, relacionadas con el suministro de agua potable a las comunidades indígenas demandantes […]”. [Negrilla fuera de texto]. 2.3.
Indicó que contra dicha sentencia se interpuso impugnación, sin embargo, el Tribunal mediante auto de 5 de octubre de 2017 la rechazó por extemporánea. 2.4. Expuso que, mediante auto de 26 de enero de 2018, la Corte Constitucional seleccionó el expediente para revisión y profirió la sentencia T-415 de 10 de octubre de 2018 en la que resolvió: “[…] Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el curso del presente proceso.
Segundo.- CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del veintiuno (21) de septiembre de 2017 proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira y, en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al agua potable (en su faceta subjetiva para consumo humano ) de los miembros de las comunidades indígenas de Warrutou, Warraliet, Juisharou, Topia y Tres Bocas, ubicadas en el municipio de Uribia –La Guajira, de conformidad con lo establecido en la sentencia T-302 de 2017 que declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la materia.
Tercero.- ORDENAR que el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, INFORME a los accionantes que la sentencia T-302 de 2017 que declaró el estado de cosas inconstitucional en este sentido, y que esta declaración cobija la situación de las comunidades wayuu tutelantes, todas ubicadas en el municipio de Uribia del departamento de La Guajira, razón por la cual, su situación debe ser atendida por las autoridades vinculadas a la superación del mencionado estado de cosas inconstitucional.
Cuarto.- ORDENAR a las entidades accionadas dentro de este trámite a divulgar esta sentencia con cada uno de los miembros del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas al que hace referencia la sentencia T-302 de 2017 […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto]. 2.5. Relató que respecto de dicha decisión se presentó incidente de desacato y el Tribunal, mediante auto de 25 de septiembre de 2024, resolvió: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “[…]
PRIMERO: DECLARAR que han incurrido en conducta de desacato sancionable, con ocasión de las órdenes contenidas en la Sentencia T-415 de 10 de octubre de 2018, dictada por la Corte Constitucional en el expediente de la referencia (que confirmó parcialmente el fallo de fecha 21 de septiembre de 2017 proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira), los doctores Jaime Luis Buitrago García–Alcalde del Municipio de Uribia-;
Martha Viviana Carvajalino Villegas -Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural y José Ricardo Hurtado Chacón -Subdirector para el Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Lo anterior, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que no han incurrido en conducta de desacato sancionable, con ocasión de las órdenes contenidas en el fallo de tutela antes referenciado los incidentados Ediño de Jesús Vides Guerra -Gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado, Aseo y Energía Eléctrica de Uribia S.A.S. E.S.P.-, Andreina Susana García Pinto – Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de La Guajira “ESEPGUA S.A. E.S.P-, Helga María Rivas Ardila – Ministra de Vivienda Ciudad y Territorio-, Jairo Aguilar Deluque-Gobernador de La Guajira-, Guillermo Alfonso Jaramillo - Ministro de Salud y Protección Social-, Andrea Feo Mahecha - Directora de Inclusión productiva del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Rodrigo Elías Daza Vega -Director (E) de la Regional Guajira-, Mario Alejandro Valencia Barrera -Subdirector General de Prospectiva y Desarrollo Nacional del Departamento Nacional de Planeación- Luz Marina Múnera Medina -Consejera Presidencial para las Regiones- Luis Carlos Leal Angarita –Superintendente Nacional de Salud-.
Lo anterior, por las razones precisadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se impone una sanción equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de cada uno de los sancionados […]”. [Negrilla, subrayado y mayúscula del texto original]. 2.6. Señaló que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto de 7 de noviembre de 2024, resolvió el grado jurisdiccional de consulta y confirmó la sanción por desacato impuesta a los señores Jaime Luis Buitrago García y Martha Viviana Carvajalino Villegas y, por el contrario, revocó la sanción impuesta al señor José Ricardo Hurtado Chacón. 2.7.
Indicó que el Tribunal, mediante auto de 21 de enero de 2025, resolvió obedecer y cumplir lo ordenado por el Consejo de Estado en el auto que confirmó la sanción. 2.8. Adujo que las providencias de 25 de septiembre de 2024 y 21 de enero de 2025 vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital y móvil por incurrir en los defectos fáctico y sustantivo, así como en desconocimiento de precedente jurisprudencial. 2.9.
Precisó que a la ministra sancionada no le es exigible la función por la que se le sanciona, en la medida en que mediante el Decreto 1300 de 18 de octubre de 2024 se aprobó su solicitud de impedimento frente a asuntos que tengan relación con el cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, en razón a su intervención como agente del Ministerio Público en calidad de Procuradora Judicial Agraria y Ambiental asignada al seguimiento de aquella decisión. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2.10.
En ese sentido, indicó que no se le puede hacer juicio de imputación debido a que no puede ejecutar acciones concretas para cumplir con lo requerido sin invadir la competencia de la ministra ad hoc, quien es la encargada de acuerdo con las Circulares núms. 0001 de 21 de noviembre de 2024 y 0002 de 4 de marzo de 2025. 2.11. Sostuvo que “[…] con la decisión mediante la cual se impone la sanción, se incurrió en error porque se pretermitió el análisis sobre los criterios de imputación y en tal sentido cualquier razonamiento sobre la intención de producir el resultado dañino en la actuación judicial y además la afectación efectiva de los bienes jurídicos protegidos, corre la suerte de dicho yerro, en caso que existiera, pero es ayuno (sic) el fallo del accionado en mencionar o hacer énfasis o análisis en esa intención de producir un daño […]”. [Negrilla de texto original]. 2.12.
Señaló que “[…] [s]i bien en los dos reportes se informa sobre la suscripción de convenios que datan del 2023, en el reporte que se realizó en marco del incidente de desacato se indicaron algunas gestiones que corresponde a la vigencia 2024 y que tienen sus soportes en el expediente contractual respectivo que no fue aportado pero que dicha falta de aportación no indica como se aseveró la falta de materialización […] no obstante para otorgar mayor detalle y certeza de materialización de las gestiones se entregan más datos en el informe adjunto […]” en donde, a su juicio, se demuestran las gestiones que la entidad ha desplegado en vigencias 2023, 2024 y 2025. 2.13.
Refirió que “[…] se expusieron las reglas jurisprudenciales que existen sobre el ejercicio de los poderes correccionales del juez, pero respecto dichos argumentos el juez no hizo reparo alguno y no tuvo en cuenta nada del precedente que sobre el particular se informó […]”, como por ejemplo la sentencia C-203 de 2011 en la cual se sostuvo que “[…] iii) La imposición de la multa debe en todo caso estar antecedida de una actuación que cumpla con los ingredientes mínimos del debido proceso (publicidad, contradicción y defensa). […] iv) Adicionalmente, la imposición de la sanción debe provenir de una valoración sobre los criterios de imputación que permitan verificar la intención de producir el resultado dañino en la actuación judicial y además la afectación efectiva de los bienes jurídicos protegidos de la administración de justicia […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 5.1. Que, como consecuencia del amparo constitucional, se deje sin efectos lo resuelto mediante providencia del 25 de septiembre de 2024, y [a]uto, fechado veintiuno (21) [de] enero de dos mil veinticinco (2025) proferidos por el Tribunal Administrativo de [L]a Guajira que mediante (sic) impuso sanción equivalente a tres salarios mínimos mensuales a la Dra. Martha Viviana Carvajalino Villegas, [m]inistra de Agricultura y Desarrollo Rural, ordenando la devolución de las sumas recaudadas por concepto de pago de incidente de desacato a: 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural BANCO GNB SUDAMERIS Empresa: Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura.
Código: […] Valor: $4.270.500 Referencias: […] CC. […] 5.2. Que, en su lugar, se declare la nulidad del debido proceso y se ordene al accionado rehacer la actuación por violación a los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, buen nombre y honra […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 1.° de agosto de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela y negó la solicitud de medida provisional. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado, Aseo y Energía del municipio de Uribia S.A.S. E.S.P., al municipio de Uribia y a los señores Adolfo González Epieyú, Luzmila Ipuana Epieyú, Édison González, Danis García, Guillermina Urrariyú, Jaime Luis Buitrago García, Ediño de Jesús Vides Guerra, Andreina Susana García Pinto, Helga María Rivas Ardila, Jairo Aguilar Deluque, Guillermo Alfonso Jaramillo, Martha Viviana Carvajalino Villegas, Andrea Feo Mahecha, Rodrigo Elías Daza Vega, José Ricardo Hurtado Chacón, Mario Alejandro Valencia Barrera, Luz Marina Múnera Medina y Luis Carlos Leal Angarita.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los sujetos vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio indicó que “[…] no se opone ni coadyuva las pretensiones formuladas en esta acción de tutela […] [debido a que] no ha participado en los hechos que originaron la presente controversia, no profirió ni ejecutó las providencias judiciales cuestionadas, ni tiene competencia funcional o legal frente a las actuaciones surtidas en el marco del incidente de desacato que dio lugar a la sanción impuesta […]” y, al encontrar configurada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, solicitó ser desvinculado del proceso. 5.2.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que “[…] en el presente caso no se menciona mi despacho como una de las autoridades que presuntamente se encuentran vulnerando los derechos de la parte actora, de ahí que se deba declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva […] y, en consecuencia, se disponga la desvinculación del despacho a mi cargo del presente trámite constitucional […]”. 5.3.
El Tribunal Administrativo de La Guajira solicitó “[…] declarar improcedente la pretensión de amparo de la referencia, por no cumplir con los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela, consistentes en la legitimación en 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la causa por activa e inmediatez […]”, en la medida en que “[…] la señora ministra es la directa afectada […] en tanto que las sanciones por incumplimiento de las órdenes de tutela no son de índole institucional, sino que tienen carácter personal […].
Así, la señora ministra es la legitimada para solicitar el amparo de los derechos fundamentales invocados y no la cartera ministerial […]”. 5.4. Agregó que no se cumplió con el requisito de inmediatez por cuanto el auto de consulta que dejó en firme la sanción fue notificado el 19 de noviembre de 2024 y no fue sino hasta el 24 de julio de 2025, cuando ya había transcurrido el término de 6 meses, que se interpuso la acción de tutela.
Además, respecto a que la ministra sancionada fue separada de las actuaciones relacionadas con el seguimiento de la sentencia T-302 de 2017, indicó que “[…] la conducta que originó la sanción por desacato en el incidente No. 4 ocurrió con anterioridad a la expedición del Decreto 1300 de 18 de octubre de 2024 [que aceptó el impedimento] y […] tal situación no fue alegada y, mucho menos, acreditada dentro del trámite incidental [ ]”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T-1001 de 20067, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: ‘2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […]. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]’ […]” (Negrilla fuera del texto). 9.
Teniendo en cuenta que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio fue parte demandada dentro de la acción de tutela cuestionada por el accionante, la Sala considera que a esta entidad sí le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional. 10. Respecto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado se tiene que fue la autoridad judicial que mediante auto de 7 de noviembre de 2024 resolvió el grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato debatido, por lo que la Sala considera que le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional. 11.
Por lo anterior, se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital y móvil, por incurrir presuntamente en los defectos fáctico y sustantivo, así como en desconocimiento de precedente jurisprudencial. 13.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato; iii) análisis del caso concreto. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural VI.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 14. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 15.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 16. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 17.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 18.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 19.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 20.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del trámite incidental de desacato en un proceso de tutela 21. Frente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven incidentes de desacato, la Corte Constitucional12 ha señalado que este mecanismo procede excepcionalmente en contra de providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato, cuando se generen situaciones que vulneren derechos fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso de cualquiera de las personas que fueron parte en la tutela previamente resuelta. 22.
Precisamente, a través de la sentencia SU- 034 de 2018, la Corte Constitucional condicionó la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven un incidente de desacato, cuando se cumplan los siguientes requisitos: “[…] i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso– ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio […]”.
VI.6. El caso concreto 23. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 12 Ver sentencias T- 271 de 12 de mayo de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
T-010 de 20 de enero de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la administración de justicia y al mínimo vital y móvil, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 25 de septiembre de 2024 y 21 de enero de 2025, proferidas por el Tribunal Administrativo de La Guajira, dentro de la acción de tutela con el número de radicación 44001-23-40-000-2017-00250-00. 24.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por activa respecto del accionante. VI.6.1. De la falta de legitimación en la causa por activa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 25. Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 26.
Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 27. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 28.
También ha precisado la Corte Constitucional que la legitimación en la causa por activa “[…] no es otra cosa que el reconocimiento de la titularidad subjetiva de los derechos fundamentales de quien presenta la acción […]”13 y, en ese mismo sentido, ha indicado que: “[…] Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye 13 Corte Constitucional, sentencia T–086 de 2010. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010 reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: ‘Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso’.
Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011 este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales’14 […]”. 29.
En ese sentido, en el supuesto en que quien interponga la acción sea un tercero obrando en defensa de los intereses de otro, deberá invocar expresamente alguna de las calidades antes mencionadas, por cuanto, para efectos de determinar si existe o no legitimación en la causa por activa, al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través de cual acude al amparo constitucional15. 30.
Frente al anterior escenario es pertinente precisar que si media representación por mandato concedido a un profesional del derecho debe allegarse con la demanda el poder especial que faculta al abogado para actuar en nombre y representación del afectado16. 31. Finalmente, es importante resaltar que respecto de las personas jurídicas de derecho público la Corte Constitucional ha precisado que están legitimadas para impetrar acciones de tutela cuando consideren que se han visto vulnerados o están siendo amenazados sus derechos fundamentales, siempre que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas17. 32.
Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que el accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital y móvil, cuya vulneración atribuyó a las providencias de 25 de septiembre de 2024 y 21 de enero de 2025, proferidas por el 14 Corte Constitucional, sentencia T–511 de 2017. 15 Corte Constitucional, sentencia T-430 de 2017. 16 Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-447 de 2011. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tribunal Administrativo de La Guajira, dentro de la acción de tutela con número de radicación 44001-23-40-000-2017-00250-00. 33.
Mediante las providencias citadas supra, la autoridad judicial accionada sancionó por desacato a los señores Jaime Luis Buitrago García (alcalde del municipio de Uribia), Martha Viviana Carvajalino Villegas (ministra de Agricultura y Desarrollo Rural) y José Ricardo Hurtado Chacón (subdirector para el Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre), siendo este último exonerado por auto proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en grado de consulta. 34.
Esta Sección ha sostenido en su jurisprudencia que solo las personas sancionadas por el desacato de una orden proferida en un proceso judicial se encuentran legitimados para cuestionar este tipo de decisiones, en razón a la naturaleza personal y no institucional de estas sanciones. 35. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 14 de marzo de 202418, señaló lo siguiente: “[…] 3.3.2.
De la falta de legitimación en la causa por activa para controvertir el auto del 4 de diciembre de 2023 […] 3.3.2.2. Vistas así las cosas, la Sala advierte que la apoderada del Municipio de Sopó, impetró la acción de tutela de la referencia con la finalidad de salvaguardar, entre otros, los derechos fundamentales a la libertad, honra, buen nombre y dignidad, de los funcionarios públicos de Municipio de Sopó, los cuales, fueron presuntamente vulnerados con la apertura del incidente de desacato por el incumplimiento de lo ordenado en la medida cautelar de urgencia adoptada en la providencia del 24 de noviembre de 2023, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos que se identifica con el número de radicado 25000 23 15 000 2001 00479 02.
Se deriva de lo expuesto que para la presente acción de amparo no se halla acreditado el requerimiento de legitimación al que se ha aludido, toda vez que el poder que reposa en el plenario fue otorgado por un ente territorial (una persona jurídica, el Municipio de Sopó), es decir, por un sujeto distinto al que invoca la trasgresión de sus derechos, que, entre otros, para el caso resulta ser el señor Miguel Alejandro Rico Suárez, quien para ese entonces ostentaba la calidad de Alcalde del ente territorial accionante, así como los demás funcionarios de ese Municipio frente a los cuales se dio apertura al desacato […]”. 36.
Igualmente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de octubre de 202319, sostuvo: “[…] De acuerdo con lo citado, esta Sala de Subsección encuentra que la solicitud de tutela va encaminada a que se deje sin efectos la sanción impuesta 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 14 de Marzo de 2024, Exp. núm. 11001-03-15-000-2023-07646-00.
C.P. Oswaldo Giraldo López. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de octubre de 2023, Exp., núm. 11001-03-15-000-2023-04338-00, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra el señor Daniel Quintero Calle, en su calidad de entonces alcalde y representante legal del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín en providencia del 20 de abril de 2023 […]. […] En ese sentido, dada la naturaleza disciplinaria del incidente de desacato, la sanción que se imponga por el desconocimiento de una orden de tutela recae en cabeza de la persona encargada del cumplimiento del mandato judicial y es sobre ella que se sustrae el acatamiento de la sentencia […]”. 37.
En el caso objeto de estudio, la sanción por desacato fue impuesta a la señora Martha Viviana Carvajalino Villegas, y no al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo que esta entidad carece de legitimación en la causa por activa, para cuestionar las providencias que sancionaron a la citada funcionaria. 38. Igualmente, tampoco convergen los requisitos para reconocer al accionante como agente oficioso de la señora Martha Viviana Carvajalino Villegas, en razón a que en el escrito de tutela no se manifestó que se actuaba en calidad de agente oficioso y no se acreditó que la agenciada se encontraba imposibilitada para interponer por sí misma la acción de tutela. 39.
Conforme a lo indicado, la Sala declarará improcedente esta acción de tutela presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por falta de legitimación en la causa por activa, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04599-00 Accionante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.