1 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Accionante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura - ANI Tema: Auto saneamiento AUTO Correspondería a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó la demanda; sin embargo, el Despacho advierte lo siguiente: 1-.

Antecedentes 1.1. La sociedad Mustafá Hermanos S.A.S., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, con las siguientes pretensiones: “Primera.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 20206060015345 de 27 de octubre de 2020, “Por medio de la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de un predio requerido para la ejecución del Proyecto ACCESOS NORTE A LA CIUDAD DE BOGOTA D.C UNIDAD FUNCIONAL 3 TRONCAL DE LOS ANDES, ubicado en la vereda La Balsa, jurisdicción del Municipio de Chía, Departamento de Cundinamarca”.

Segunda. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 20206060019415 de 23 de diciembre de 2020 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra de la Resolución No. 20206060015345 de 27 de octubre de 2020, a través de la cual la Agencia Nacional de Infraestructura ANI ordeno iniciar el proceso judicial de expropiación de un predio requerido para la ejecución del PROYECTO ACCESOS NORTE A LA CIUDAD DE BOGOTA D.C.”.

Tercera. Que, como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA devolver el inmueble identificado con ficha predial ANB-3-035 y matrícula inmobiliaria número 50N-20441648, a la sociedad MUSTAFÁ HERMANOS S.A.S. y se condene a la misma entidad al pago de los perjuicios por haber impedido el pleno uso y goce del inmueble. 2 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera pretensión subsidiaria a la tercera pretensión. Que en el evento en que no sea posible para la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA realizar la devolución del inmueble identificado con ficha predial ANB-3-035 y matrícula inmobiliaria número 50N- 20441648, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA a pagar a la sociedad MUSTAFÁ HERMANOS S.A.S. la indemnización justa con función reparatoria equivalente al precio justo del inmueble identificado con ficha predial ANB-3-035 y matrícula inmobiliaria número 50N-20441648 y al valor de los perjuicios por haber impedido el pleno uso y goce del inmueble.

Segunda pretensión subsidiaria a la tercera pretensión: En caso de no efectuarse el pago de las sumas reclamadas en la primera pretensión subsidiaria de la tercera pretensión, la entidad demandada deberá liquidar y pagar intereses comerciales moratorios de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del CPACA. Cuarta. Que, sobre cualquiera de las sumas anteriores, se condene a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA a pagar a la sociedad MUSTAFÁ HERMANOS S.A.S. la actualización y los intereses moratorios a la máxima tasa de interés permitida por la ley.

Quinta. Que se condene en costas y agencias en derecho a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA. […]”. (Subrayas y negrita texto original) 2.- El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante auto de Sala de 10 de febrero de 2022 rechazó la demanda presentada por la sociedad Mustafá Hermanos S.A.S. contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, al considerar que los actos demandados no contienen decisiones que producen efectos jurídicos definitivos con respecto a las sociedades demandantes, ya que sólo dan comienzo al procedimiento previsto en el capítulo VII de la Ley 388 de 1997, razón por la cual no son actos enjuiciables.

Señala que el control judicial del acto inicial se realiza por el juez encargado de tramitar la expropiación judicial y no corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por ser un acto de trámite. Agrega que, si el acto por medio del cual se da inicio al trámite de expropiación judicial fuese susceptible de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se corre el riesgo de arribar a sentencias contradictorias en relación con la expedida por el juez civil competente para disponer sobre la expropiación judicial.

Aduce que de aceptarse el control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del acto por medio del cual se da inicio al trámite de expropiación judicial, puede ocurrir que el juez civil acceda a la pretensión de expropiación judicial, pero el juez de lo Contencioso Administrativo invalide el acto por medio del cual se da inicio a dicho trámite. 3 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asegura que estableciendo que no es controlable por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el acto por medio del cual se da inicio al trámite de expropiación judicial, se evita la contradicción que se puede generar y, al propio tiempo, se asegura el control judicial de dicho acto, pero por el juez civil quien es el competente para la expropiación judicial. 3.- El recurso de apelación En contra de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda.

Indicó que el Consejo de Estado ha señalado las características generales de las etapas del proceso de expropiación vía judicial y que en varias oportunidades ha manifestado que, a pesar de que la entidad administrativa radique ante el juez civil la demanda de expropiación con el fin de dar inicio al proceso judicial expropiatorio, es posible, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 9 de 1989, que dentro de los 4 meses siguientes al día en que quede en firme el acto expropiatorio, se interponga ante el Tribunal Administrativo correspondiente, el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo.

Para el efecto citó la sentencia del 9 de febrero de 2012 (exp. 2001-01262-00); el auto de 10 de mayo de 2012 (exp. 2011-02073-01); la sentencia de unificación de 11 de diciembre de 2015 y el auto de 25 de febrero de 2021 (exp. 2011-00799-01). Señaló que en el anterior marco jurisprudencial es claro que los actos censurados son actos administrativos definitivos que pusieron fin a la etapa de negociación voluntaria y, por ende, produjeron efectos jurídicos frente a la sociedad actora, razón suficiente por la que no cabe duda de que lo citados actos son susceptibles de control judicial por parte del juez de lo contencioso administrativo. 4.

Consideraciones Para decidir lo pertinente resulta necesario citar los apartes relevantes de los actos administrativos demandados. Específicamente, la Resolución 20206060015345 de 27 de octubre de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, indicó lo siguiente: “[…] EL VICEPRESIDENTE DE PLANEACIÓN, RIESGOS Y ENTORNO DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Decreto 4165 de 2011, el numeral 6 del artículo 1º de la Resolución No. 955 de 2016 y la Resolución 940 de 27 de junio de 2019, expedidas por la Agencia Nacional de Infraestructura, y CONSIDERANDO: […] Que el numeral 1º del artículo 20 de la Ley 9 de 1989, dispone: “La Expropiación, por los motivos enunciados en el Artículo 10 de la presente Ley, procederá: 1.

Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa”. 4 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, establece que, para efectos de decretar su expropiación, se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: “( ) e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo”.

Que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 11 de la Ley 9 de 1989, prevé: “Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989 (…)”. […] Que mediante memorando No. 20206040128163 del 16 de octubre de 2020, expedido por el Grupo Interno de Trabajo Predial de la Agencia Nacional de Infraestructura, se emitió concepto en el que se indicó que una vez realizado el análisis documental del expediente identificado con la ficha predial No. ANB-3-035 cumple con el componente técnico, necesario para iniciar los trámites del proceso de expropiación judicial, de acuerdo con la solicitud efectuada por la SOCIEDAD ACCESOS NORTE DE BOGOTÁ S.A.S., mediante radicado ANI No. 20204091028522.

Que a pesar de que el propietario ha manifestado en reiteradas comunicaciones que acepta la oferta formal de compra, el Concesionario actuando como delegatario de la Agencia Nacional de Infraestructura no ha obtenido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la oferta de compra, la suscripción de promesa de compraventa o escritura pública, o por lo menos la suscripción de un permiso de intervención voluntario por parte del propietario, que haga entender a la administración su voluntad inequívoca de negociar. […] Que teniendo en cuenta que los proyectos de infraestructura de transporte no pueden quedar suspendidos o supeditados a la voluntad particular del titular del derecho real de dominio, se procede a dar inicio al trámite de expropiación judicial del INMUEBLE dirigida a la titular del derecho real de dominio, de conformidad con la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997, el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, la Ley 1682 del 2013, la Ley 1742 de 2014, la Ley 1882 de 2018 y demás normas concordantes.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite Judicial de Expropiación del siguiente INMUEBLE: […]

ARTÍCULO SEGUNDO: […]

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución solo procede el recurso de reposición en el efecto devolutivo, según el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 31 de la Ley 1682 de 2013, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación personal o por aviso, ante el Vicepresidente de Planeación, Riesgos y 5 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entorno de la Agencia Nacional de Infraestructura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]” (Resaltado fuera del texto original) Por su parte la Resolución 20206060019415 de 23 de diciembre de 2020, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra de la Resolución No.”, en su parte resolutiva, dispuso:

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: CONFÍRMESE en todas sus partes la Resolución de Expropiación No. 20206060015345 del 27 de octubre de 2020, “Por medio de la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de un predio requerido para la ejecución del Proyecto ACCESOS NORTE A LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C - UNIDAD FUNCIONAL 3 - TRONCAL DE LOS ANDES, ubicado en la vereda La Balsa, jurisdicción del Municipio de Chía, Departamento de Cundinamarca.”

ARTICULO SEGUNDO: […]

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución no procede ningún recurso. […]». De la lectura de los actos censurados se advierte que lo que se pretende es controvertir la legalidad de los actos que ordenan el inicio de un proceso de expropiación judicial. En ese orden de ideas, previo a pronunciarse sobre el recurso de apelación contra la decisión que rechaza la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en el que se pretende la nulidad de los actos que dan inicio al trámite de expropiación judicial, es necesario referirse al trámite de expropiación judicial.

En efecto, la expropiación por vía judicial se encuentra regulada por la Ley 9a de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, o también llamada Ley de Reforma Urbana y la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” Específicamente, el artículo 22 de la Ley 9 de 1989 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierta el acto que ordene la expropiación que se realice en ejercicio de dicha ley.

Concretamente, esta disposición señala: “Artículo 22.-Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente.

Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido. 6 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso- administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. […].” (Subrayas y negrita fuera del texto original) La anterior competencia se corrobora, en el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, que estableció que en única instancia los tribunales administrativos conocerán del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controviertan los actos de expropiación1.

Dicha disposición establece: “Artículo 151. -Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) En este punto, es preciso señalar que la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 modificó el artículo 152 numeral 21 del CPACA en el sentido de indicar que estos procesos ya no serán de única instancia, sino que serán conocidos por el Tribunal en primera instancia; sin embargo, dicha disposición no es aplicable al asunto bajo examen, ya que la presente demanda se radicó el 10 de agosto de 2021, mientras que la modificación rige para los procesos que se promuevan a partir de 25 de enero de 2022, de conformidad con lo dispuesto en el régimen de transición de la citada normativa2.

Así las cosas, para la fecha en que se promovió la demanda de la referencia y teniendo en cuenta que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de actos administrativos por medio de los cuales se ordena el inicio de los trámites de expropiación por vía judicial, la competencia está asignada a los Tribunales Administrativos en única instancia. Aclarado lo anterior, es necesario traer a colación el artículo 125 del CPACA en su redacción original, sobre la expedición de las providencias, en cual se establece que el juez o magistrado ponente es competente para dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso 1 Sobre la competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia para conocer de los actos administrativos que ordenan iniciar los trámites de expropiación judicial se puede consultar i) Auto de 2 de febrero de 2024, Rad. 25000-23-41-000-2021-00706- 01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; ii) Auto 1 de septiembre de 2023, Rad. 5000-23- 41-000-2021-00551-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; iii) Auto de 24 de mayo de 2022, Rad. 25-000-23-41-000-2021-00560-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; iv) Auto de 27 de junio de 2018, Rad. 25000-23-41-000-2015-00178-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y v) Auto de 25 de febrero de 2021, 25000-23-24-000-2011-00799-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 2 Ley 2080 de 2021.

Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. “La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […]” 7 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los jueces colegiados, las decisiones a las que se refiere los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibidem serán de Sala3, excepto en los procesos cuyo trámite sea de única instancia, caso en el cual sí corresponde al ponente.

Ahora bien, la decisión de rechazar la demanda está prevista en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, por lo que, en principio, dicho pronunciamiento en órganos colegiados cuando el trámite es de doble instancia corresponde dictarlo a la Sala; sin embargo, como atrás se explicó, la competencia para conocer del presente asunto es del Tribunal Administrativo en única instancia, razón por la cual, corresponde adoptarla al magistrado ponente.

En otras palabras, este Despacho estima que el auto de 10 de febrero de 2022, mediante el cual se rechazó la demanda, ha debido ser proferido por el Magistrado Sustanciador, y no por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que era un proceso de conocimiento de dicha Corporación en única instancia. Cabe señalar, que la anterior irregularidad no configura ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 numeral 1 del CGP; sin embargo, si constituye una que puede llegar a afectar el debido proceso de la parte actora, teniendo en cuenta que dependiendo de quién profiera la decisión, afecta los recursos procedentes.

En ese orden de ideas, el Despacho concluye que ante la falta de competencia de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para rechazar la demanda que en esta instancia se controvierte, deberá adoptarse una medida de saneamiento con fundamento en la facultad prevista en el artículo 132 de la Ley 1564 de 20124, lo que conduce a que deba dejarse sin efectos lo decidido mediante auto de 10 de febrero de 2022, a fin de que se profiera una nueva decisión que garantice el debido proceso, esto es, de acuerdo con los lineamientos de los artículo 125 y 243 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto de 10 de febrero de 2022 proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo 3 Artículo 243. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.

El que rechace la demanda. || 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. || 3. El que ponga fin al proceso. || 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. […]” 4 ARTÍCULO 132.

CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación. 8 Radicado: 25000 23 41 000 2021 00677 01 Demandante: Mustafá Hermanos S.A.S. (hoy Grupo San Jacinto S.A.S.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVOLVER el expediente de la referencia al Tribunal de origen, a fin de que adopte la decisión que corresponda, de acuerdo con los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.