Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: IRMA INÉS CÁRDENAS MORA Accionados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – Se confirma el fallo impugnado.

No se cumplió con el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la señora Irma Inés Cárdenas Mora contra la sentencia de 11 de enero de 2024, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

La señora Irma Inés Cárdenas Mora, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil y, a los derechos adquiridos, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 11 de marzo de 2020 y 27 de julio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 25000-23-42-000-2018-00295-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que, mediante Decreto núm. 03888 de 10 de septiembre de 1980, el Departamento de Cundinamarca la nombró en el cargo de docente interina en la Escuela Rural Barmajal del Municipio de Fusagasugá, en el siguiente periodo: “[…] 18 de agosto de 1980 al 18 de octubre de 1980 […]”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora 2.2.

Señaló que, mediante el Decreto núm. 547 de 21 de abril de 1989, el Departamento de Cundinamarca la nombró como docente en propiedad desde el 19 de mayo de 1989. 2.3. Precisó que, en su condición de docente con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, presentó derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.4.

Refirió que la mencionada solicitud fue resuelta negativamente, mediante la Resolución núm. RDP 031100 de 2 de agosto de 2017, la cual fue confirmada a través de la Resolución núm. RDP 039070 de 13 de octubre de ese mismo año. 2.5. Expresó que, con base en lo anterior, promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000-23-42-000-2018-00295-00 contra la Unidad Administrativa Especial Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y se le reconociera su pensión gracia. 2.6.

Aseguró que el asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, autoridad judicial que, mediante sentencia de 11 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda, al no estar acreditado que la demandante estuvo vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980. 2.7. Mencionó que contra el fallo de primera instancia presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Segunda - Subsección “A” - del Consejo de Estado, a través de la sentencia de 27 de julio de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia. 2.8.

Manifestó que la sentencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un error al no haber valorado correctamente las pruebas obrantes en el proceso, que demuestran la vinculación laboral desde antes del 31 de diciembre de 1980. 2.9. Agregó que la imposibilidad del Municipio de Fusagasugá – Secretaría de Educación de Fusagasugá de expedir las certificaciones laborales antes del 1.º de enero de 2003 no puede ser asumida por ella, por lo que aseguró: “[…] Es aceptable que los administradores de Justicia, requieran la comprobación de la autenticidad de los medios de prueba, en este caso de las Copias Auténticas tomadas del Original de los actos Administrativos de Nombramiento y Posesión anteriores a 31 de diciembre de 1980, al igual que la Certificación del Secretario de Educación de Fusagasugá, pero ante las circunstancias de desgreño administrativo y de la Certificación de la Secretaría de Fusagasugá a partir del 01 de enero de 2003 mediante Ley 715 de 2001; la decisión en derecho, debió favorecer al extremo más débil […]”. 2.10.

Destacó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental y en defecto sustantivo, porque el despacho judicial utilizó un procedimiento 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora inadecuado para solucionar el problema que él mismo creó al dudar de la legalidad de los actos administrativos de nombramiento y posesión, y quedarse con la respuesta parcial de la Secretaría de Educación de Fusagasugá, en la que contestó que solo podría certificar vinculaciones laborales a partir del 1.º de enero de 2003. 2.11.

Aseguró que la decisión se profirió con ausencia de argumentos lógicos y cayendo en un error, al no darle la validez a los actos administrativos que corroboran la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.12. Indicó que la decisión desconoció el precedente sobre la validez de contabilizar para efectos pensionales la interinidad, de acuerdo con las decisiones de 22 de junio1 y 11 de mayo2 de 2023, de esta Corporación, que tratan sobre el valor probatorio de las certificaciones laborales cuando son emitidas por la autoridad nominadora. 2.13.

Finalmente, sostuvo que la decisión tutelada vulneró los artículos 1º, 2º, 25, 48 y 53 de la Constitución Política. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se CONCEDA la tutela interpuesta, para la protección de los DERECHOS FUNDAMENTALES a la IGUALDAD, al DEBIDO PROCESO, a los DERECHOS ADQUIRIDOS, consagrados en la constitución política; a la SEGURIDAD SOCIAL, a la REMUNERACIÓN MÍNIMA VITAL Y MOVIL (sic) y al derecho a acceder a la PENSIÓN GRACIA y en consecuencia se ordene, o bien que por vía judicial el Consejo de Estado, dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan el régimen de Pensión Gracia, tratándose de personas que estaban vinculadas antes del 31 de Diciembre de 1980, o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P., revocar el Acto Administrativo mediante el cual le negó la Pensión Gracia a mi mandante, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a emitir una nueva resolución donde se reconozca la Pensión deprecada en la cuantía correspondiente, con inclusión de todos los factores salarias, teniendo en cuenta los reajustes de ley y descontando lo correspondiente a los aportes a salud y demás a que dé lugar […]”.

(Negrilla original del texto y mayúscula original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 14 de noviembre de 2023, el magistrado del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda – Subsección “A”, Rad. 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 22 de junio de 2023. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección “B”, Rad. 70001-23-33-000- 2016-00111-01 (1332-2018), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; 11 de mayo de 2023. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora 4.1.

Asimismo, a través de auto de 22 de noviembre de ese mismo año, ordenó vincular en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la “[…] Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social -UGPP- y a quienes participaron en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que inició Irma Inés Cárdenas Mora […]”.

V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las notificaciones a las autoridades judiciales accionadas y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, por medio del magistrado ponente de la decisión objeto de la presente tutela, explicó que no existió vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto se realizó un análisis fáctico y jurídico de acuerdo con los elementos con los que se contaba dentro del expediente. 5.2.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP señaló, a través de apoderada judicial, que es improcedente esta acción de tutela porque la accionante la está utilizando como una tercera instancia del proceso ordinario. 5.3. Aseguró que a la accionante no le asiste el derecho para que se le reconozca la pensión gracia, en tanto no demostró que hubiera prestado el servicio como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

VI. FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de tutela de 11 de enero de 2024, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante, al considerar que no se superó el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 7. Resaltó que “[…] los argumentos que presenta Irma Inés Cárdenas Mora para considerar violatoria de sus derechos la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como la confirmatoria del Consejo de Estado, son aquellos que igualmente enunció desde el trámite administrativo a que dio lugar su petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia y que constituyeron luego las pretensiones en sede judicial […]”. 8.

Señaló que la accionante acudió al mecanismo constitucional con el objeto de reabrir el debate zanjado y sobre el que la autoridad judicial realizó un análisis razonable. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora 9. Finalmente, aclaró que la acción de tutela tenía una naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 10. La señora Irma Inés Cárdenas Mora impugnó el fallo de primera instancia, para tal efecto manifestó lo siguiente: “[…] Vale la pena recabar en cuál es el motivo que nos atañe abordar en la presente acción constitucional. Para el suscrito extremo, es claro que la docente tuvo vinculación de carácter TERRITORIAL anterior al 31 de diciembre de 1980 […]”. 11.

Insistió en que allegó copia del Decreto núm. 03888 de 10 de septiembre de 1980, que consta de 3 folios, con los respectivos sellos de autenticidad del Archivo General del Departamento de Cundinamarca y la Secretaría General del Departamento de Cundinamarca, acompañados de la copia simple del acta de posesión y el original de la certificación laboral expedida por el Secretario de Educación de Fusagasugá, y que esos documentos demuestran la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 12.

Agregó que “[…] no se le puede pedir a la Secretaría de Educación de Fusagasugá, que certifique tiempos anteriores al 2010, toda vez que fue mediante Resolución 2864 del 12 de Diciembre de 2002 que el Ministerio de Educación Nacional certificó al Municipio de Fusagasugá para asumir la prestación del servicio educativo en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 715 de 2001.

Así, este Ente Municipal sólo posee archivos digitalizados desde el 2010 […]”. 13. Por último, señaló que solicitó a la Secretaría de Educación de Cundinamarca que certificara los tiempos laborados antes de 1980, y que con la constancia se pudo constatar que trabajó 59 días como maestra interina en la Escuela Rural Bermejal del municipio de Fusagasugá, por lo que es claro que se desconoció su derecho de reconocimiento a la pensión gracia. VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora de 6 de abril de 20215, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196.

VIII.2. Problemas jurídicos 15. Previamente a la definición de los problemas jurídicos que deberá resolver esta Sala de Decisión, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 11 de marzo de 2020 y 27 de julio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, respectivamente.

Sin embargo, la Sala solo analizará si la providencia de 27 de julio de 2023 vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la última que se profirió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23-42-000-2018-00295-00/01. 16. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado7, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, de ser así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 27 de julio de 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 25000-23-42-000-2018-00295- 00/01, vulneró los derechos fundamentales de la accionante. 17. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad 18.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias 5 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González; 31 de julio de 2012. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 19.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 20. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 21.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 22.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»11 que encaje en dichos parámetros. 23.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y 9 Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-619 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; 3 de septiembre de 2009. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. Sentencia T- 225 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo; 23 de marzo de 2010. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 25. La señora Irma Inés Cárdenas Mora, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil y, a los derechos adquiridos, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 11 de marzo de 2020 y 27 de julio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 25000-23-42-000-2018-00295-00/01.

VIII.4.1. Requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 26. Respecto del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 27.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales14, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o el núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 28.

Así, en virtud a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. 12 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, Exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 13 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; 13 de julio de 2017 y T-458 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; 29 de agosto de 2016. 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional.

Sala Séptima. Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 16 de febrero de 2006. En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”.

(Negrilla fuera del texto) 29. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora estrictamente privado o particular.

Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;

(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 30. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 31.

Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 32.

En el presente caso la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales porque no valoró correctamente el acto administrativo de nombramiento, el acta de posesión y el certificado laboral que demuestra que estuvo vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980. 33. Agregó que la imposibilidad del Municipio de Fusagasugá – Secretaría de Educación de Fusagasugá de expedir las certificaciones laborales antes del 1.º de enero de 2003 no puede ser asumida por ella. 34.

Destacó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental y sustantivo porque utilizó un procedimiento inadecuado “[…] al dudar de la legalidad de los actos administrativos de nombramiento y posesión […]”, y quedarse con la respuesta parcial de la Secretaría de Educación de Fusagasugá, en la que 18 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora contestó que solo podría certificar vinculaciones laborales a partir del 1.º de enero de 2003. 35. Seguidamente, aseguró que desconoció el precedente sobre la validez de contabilizar para efectos pensionales la interinidad, de acuerdo con las decisiones de 22 de junio20 y 11 de mayo21 de 2023, de esta Corporación, y el valor probatorio de las certificaciones laborales cuando son emitidas por la autoridad nominadora. 36.

Finalmente, sostuvo que la decisión objeto de esta acción vulneró los artículos 1º, 2º, 25, 48, 53 de la Constitución Política. 37. En el fallo impugnado, el juez de primera instancia concluyó que la presente acción constitucional carecía de relevancia porque reiteraba los argumentos que fueron analizados en el proceso contencioso administrativo. 38.

En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional y (ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo. 39.

A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 202222 esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 40.

En este caso, se aprecia que la discusión expuesta por la accionante gira en torno al régimen aplicable para el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Este debate fue analizado por el juez natural de la causa en sede contenciosa administrativa. En efecto, en la sentencia de 27 de julio de 2023, se puede observar que la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación estudió los puntos expuestos en esta instancia constitucional: “[…] En auto de 4 de junio de 201923, nuevamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó: «Por la Secretaría de la Sección Segunda Subsección C ofíciese a la Gobernación de Cundinamarca, a la Secretaría de Educación de Cundinamarca y a la Secretaría de Educación Municipal de Fusagasugá, para que se sirvan informar si en sus archivos reposa: i) copia del decreto 3888 de 10 de septiembre de 1980, mediante el cual el Gobernador de Cundinamarca nombró interinamente a varios maestros en la División de Educación Elementa, específicamente, a la señora Irma Inés Cárdenas 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección “A”, Rad. 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 22 de junio de 2023. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección “B”, Rad. 70001-23-33-000- 2016-00111-01 (1332-2018), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; 11 de mayo de 2023. 22 Corte Constitucional.

Sala Plena. Exp. T-8.497.337, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 23 Folio 145 del expediente. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora Mora, identificada con la cédula de ciudadanía 20.940.266, como Maestra de la Escuela Rural Bermejal del Municipio de Fusagasugá; ii) la correspondiente acta de posesión. De ser así, se les solicita remitir con destino a este expediente, copia íntegra de esos documentos.

En caso contrario, deberán informarlo a este despacho. Adicionalmente, se les solicita a las entidades certificar si la plaza es de aquella que el legislador previó como territorial, o, en su defecto, el tipo de vinculación (nacional, nacionalizado o territorial).» En respuesta a lo anterior, la Secretaría de Educación de Fusagasugá, en Oficio de 13 de junio de 2019, informó: «[…], le informamos que una vez revisados los archivos y bases de datos de historias laborales del personal al servicio de la Secretaría de Educación no se encontró registro alguno de la señora IRMA INÉS CÁRDENAS MORA identificada con cédula de ciudadanía No.20.940.266.

Es preciso citar que a partir del 01 de enero de 2003 la Secretaría de Educación mediante Ley 715 de 2001 es certificada para la Administración de la Educación y tiene la custodia de las historias laborales de los docentes y administrativos de las instituciones educativas que se encontraban activos a este año y que fueron remitidas por la Secretaría de Educación Cundinamarca.» De lo anterior, para la Sala es claro que la señora Irma Inés Cárdenas Mora no logró acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Sobre el particular, esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199724 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» Sumado a ello, esta Corporación en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) Sin mayores disquisiciones sobre el particular, no existe duda de que la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 es un requisito sine qua non para la obtención de la pensión gracia, y al no acreditar la prestación del servicio es claro que no tiene derecho al reconocimiento de la prestación que reclamada.

Revisada la totalidad de documentos que acompañan el expediente, para la Sala no es posible tener certeza de que la señora Irma Inés Cárdenas Mora hubiera prestado servicio docente con anterioridad al 31 de 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora diciembre de 1980.

En primer lugar, sí bien se allegó copia del Decreto 03888 de 10 de septiembre de 1980, teóricamente suscrito por la Gobernación de Cundinamarca, no fue posible corroborar la existencia de dicha información, pues cuando en primera instancia el a quo requirió a la respectiva autoridad departamental para ese efecto, ésta únicamente certificó y allegó actos de nombramiento a partir de 1989, los cuales fueron reseñados previamente.

En segundo lugar, con la demanda se allegó copia del acta de posesión 053 de 1980, suscrita por el alcalde municipal de Fusagasugá, así como un certificado suscrito por la Secretaría de Educación del mismo municipio, no obstante, en respuesta al requerimiento realizado en primera instancia, la Secretaría de Educación de Fusagasugá, indicó que «una vez revisados los archivos y bases de datos de historias laborales del personal al servicio de la Secretaría de Educación no se encontró registro alguno de la señora IRMA INÉS CÁRDENAS MORA».

(…) Así, es claro que la señora Irma Inés Cárdenas Mora al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento perseguido, tenía la obligación de aportar el material que consideraba podía corregir la inconsistencia presentada y así la prosperidad de sus pretensiones. (…) Sumado a ello, es necesario recordar que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 ya mencionada se dio relevancia a los actos de nombramiento, pero ello bajo el entendido de que no estaba en discusión la prestación efectiva del servicio, como sí ocurre en este caso, en donde no se demostró por parte de la demandante que indudablemente se desempeñó como docente en el tiempo alegado.

En relación con el caso que nos ocupa, al no lograrse comprobar que Irma Inés Cárdenas Mora prestara el servicio docente, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y al no existir otro medio de prueba, no es posible tener en cuenta los documentos allegados con el escrito de la demanda como prestación efectiva del servicio docente con miras a obtener uno de los requisitos para acceder a una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913, razón por la cual esta Sala acompaña la decisión dictada en primera Instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de negar las pretensiones del medio de control y, por tanto, confirmará la decisión objeto de apelación […]”.

(Negrilla fuera del texto) 41. La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y no se observa que la decisión proferida en sede contenciosa administrativa hubiese sido arbitraria o se hubiesen desconocidos los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del medio de control. 42.

De hecho, lo que se aprecia es que el juez analizó las pruebas obrantes en el proceso que se aducen no valoradas, y concluyó que no fue posible tener certeza que la señora Irma Cárdenas Mora hubiera prestado servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en razón a que el consultar a la Secretaría de Educación de Fusagasugá únicamente certificó y allegó actos de nombramiento a partir de 1989. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora 43.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”25. 44. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”26.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”27. 45. Aunado a lo anterior, no se puede pasar por alto que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra una decisión dictada por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, por lo que la procedencia de la acción de tutela es más restrictiva debido a que “[…] solo tiene cabida cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]”28.

Estas circunstancias no se observan en el caso objeto de estudio. 46. Conforme a lo anotado, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por no cumplir con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de enero de 2024, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 25 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 26 Ibidem. 27 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 28 Corte Constitucional, Sentencia SU-917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06859-01 Accionante: Irma Inés Cárdenas Mora Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.