Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 4 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Acción. (ff. 6 a 21 c.1). El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la señora María Francina Alzamora de Méndez, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad de las Resoluciones «[…] 0069 del 10 de marzo de 1995, […], 0085 del 16 de Marzo de 1995, […] 0088 del 21 de Marzo de 1995 […], 0060 del 08 de febrero de 1996 [y] 1788 del 30 de diciembre de 1996 […] expedida[s] por el FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA […]» (sic); y (ii) que el ente accionado no estaba obligado a afiliar a la demandada ni a reajustar la pensión de jubilación post mortem en ella sustituida.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a «[…] la CAJA NACIONAL DE PREVISION, reanudar el pago de la sustitución pensional a favor de la señora MARIA FRANCINA ALZAMOR DE MENDEZ, persona que acredito ser legítima beneficiaria de la prestación, con ocasión al deceso del señor MOISES MENDEZ BERRENECHE (q.e.p.d.) [y a la demandada], como consecuencia de las anteriores declaraciones, […] reintegrar al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA el mayor valor de los pagos efectuados por la afiliación, conmutación, reajustes, sustitución pensional e intereses moratorios, en cuantía de MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO MILLONES TRESCIENTOS CINCO MIL CIENTO DOS PESOS M/CTE ($1.928.305.102), por concepto de lo girado desde el 1º de enero de 1992 y debidamente actualizado con IPC hasta diciembre de 2006» (sic para toda la cita). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que el 30 de noviembre de 1960 el señor Moisés Méndez Barreneche falleció, cuyo último cargo fue el de diputado de la Asamblea Nacional Constituyente y a quien la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución J-3916 de 25 de junio de 1975, le reconoció post mortem una pensión de jubilación, efectiva a partir del 10 de junio de 1971, la cual fue sustituida en la accionada, en calidad de cónyuge supérstite.
Que la demandada le pidió el reajuste de la precitada prestación, negado a través de Resoluciones 1382 de 22 de diciembre de 1994 y 21 de 13 de febrero de 1995, respecto de las cuales deprecó su revocación directa, concedida por Resolución 69 de 10 de marzo de 1995, por la cual se le afilia a ese Fondo y se reajusta la pensión en ella sustituida con fundamento en el Decreto 1395 de 1993.
Dice que la pensión post mortem objeto de litis se reliquidó por medio de Resoluciones 85 y 88 de 16 y 21, en su orden, de marzo de 1995 y 60 de 8 de febrero y 1788 de 30 de diciembre de 1996, expedidas por él, que en la actualidad es el responsable de su pago, pero no era el competente para efectuar los mencionados reajustes ni para sufragar tal prestación. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos acusados los artículos 1 de la Ley 19 de 1987; 4, 8 y 17 del Decreto 1395 de 1993; 3 y 7 del Decreto 1293 de 1994 y 11 del Decreto 816 de 2002. Arguye que «[c]on la expedición de los actos administrativos demandados […] incurrió en violación de las normas [antes] enunciadas en la modalidad de Error de derecho por aplicación indebida, al considerar que el FONDO debía AFILIAR, CONMUTAR, REAJUSTAR y RECONOCER INTERESES MORATORIOS a favor de la sustituta pensional del jubilado fallecido MOISÉS MÉNDEZ BERRENECHE (q.e.p.d.), cuando no existe derecho pensional a su favor y a cargo del Fondo del Congreso» (sic). 1.5 Contestación de la demanda: 1.5.1 Señora María Francina Alzamora de Méndez (ff. 276 a 278 c.2).
La accionada, por intermedio de curador ad litem, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Como fundamentos de defensa, aduce que la que actuó con «negligencia» fue la entidad accionada y, en todo caso, «[…] si existe alguna irregularidad en el proceso, tendrán que tomarse los correctivos del caso pero [a la demandada] se le reconoció el derecho con el lleno de los requisitos, y quien cometió la imprudencia fue el demandante y no puede pretender que se le retribuya el dinero que legalmente reconoció y pagó» (sic). 1.5.2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [ff. 309 a 320 c.2].
Contestó la demanda con oposición a sus pretensiones y respecto de los hechos afirma que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, algunos son ciertos, otros no le constan y los demás constituyen apreciaciones subjetivas del accionante. Propuso las excepciones que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de las obligaciones demandadas, compensación, buena fe y prescripción. Asevera que, conforme al régimen especial de los congresistas, la desaparecida Cajanal concedió «pensión de sobrevivientes a la demandada con ocasión a los aportes del causante MOISÉS MÉNDEZ BERRENECHE» (sic); que «[e]l causante se desempeñó por más de un año como congresista [y] su [ú]ltimo cargo fue en la Asamblea Nacional Constituyente[, por lo que a la accionada] le asiste el derecho a que FONPRECON le reconociera la conmutación pensional y [la UGPP] no está llamada a responder por la prestación de la demandante debido a que el causante […] encuadra en lo establecido en el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 19 de 1987, norma que prevé como supuestos de hecho que i) el Congresista tuviere que renunciar temporalmente a recibir pensión de jubilación reconocida con anterioridad y que ii) el nuevo lapso de vinculación al congreso no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o discontinua» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 396 a 408 c.2).
El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 4 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] no hay duda que los congresistas pensionados que habiendo vuelto a ejercer la actividad legislativa, hubieran renunciado temporalmente al disfrute de la pensión, podían percibir su prestación de jubilación con cargo a la entidad pensional del congreso, siempre que a la vigencia del Decreto 1359 de 1993 hubieren adquirido este derecho.
En efecto, en forma previa el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 con fundamento en las facultades otorgadas por los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991», no obstante, en el asunto sub examine las Resoluciones acusadas «[…] por las cuales se reconoció el reajuste especial sobre la pensión […] de la cual es sustituta la [accionada], fueron proferidas con desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, máxime si se considera que a la calenda del reajuste pensional el causante había ostentado la calidad congresional, de tal suerte que única y exclusivamente tenía derecho a percibir el monto pensional reconocido en su oportunidad por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL hoy UGPP y bajo ese entendido devienen írritas las decisiones de FONPRECON por medio de las cuales asume el pago de la misma» (sic); en ese sentido, «[…] no es factible considerar la existencia de un derecho adquirido, puesto que el origen del reconocimiento del mismo es ilegal y en esa medida, no se adquirió el beneficio de acuerdo a los postulados del artículo 58 de la Constitución Política, empero, ello no es óbice para considerar que deba la accionante reintegrar o restituir las sumas dinerarias por ella percibidas […]» (sic).
Que, en virtud de lo anterior, decretó la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó «[…] que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, hoy sustituida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP reanude y/o continúe pagando en favor de la parte accionada señora MARIA FRANCINA ALZAMORA DE MENDEZ el derecho pensional a ella reconocido por medio de la Resolución No.J-3916 del 25 de julio de 1975 y aclarada mediante Resolución No.4602 del 5 de septiembre de 1975, expedida por el Director Seccional Especial de Cundinamarca de la Caja Nacional de Previsión con los reajustes de Ley correspondiente» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 414 a 421).
La UGPP, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), en el que afirma que a quo «[…] realiza una indebida valoración probatoria e interpretación normativa […] debido a que el causante […] encuadra en lo establecido en el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 19 de 1987 […]» (sic), porque «[…] prestó sus servicios a varias entidades del [E]stado, siendo su último cargo el de DIPUTADO DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE […] cargo que […] se asimiló al del Congreso por expresa disposición del acto legislativo 2 de 1954» (sic) y, por ende, es el demandante el que debe continuar con el pago de esa prestación. Sin embargo, pide que de confirmarse la sentencia impugnada, se «[…] INDIQUE LA FECHA EN QUE […] DEBE ASUMIR EL PAGO DE LA PRESTACIÓN Y EL VALOR DE LA MESADA PENSIONAL» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 14 de octubre de 2021 (f. 422 c.2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de agosto de 2022 (f. 426 c.2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 428 c.2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el demandante y la entidad vinculada como litisconsorte necesario. 2.1.1 Parte demandante.
Fonprecón, por medio de apoderado, expresa que «[…] la pensión reconocida al señor excongresista Méndez y sustituida a su beneficiaria y actual demandada […], FUE RECONOCIDA EN EL AÑO 1975, POR CAJANAL por lo que evidentemente dicha prestación continuó siendo pagada por CAJANAL hasta que erradamente, y con un sustento normativo errado y violador de la Ley 19 de 1987, […] emitió la Resolución 85 de marzo de 1995, que ordenó la afiliación de la hoy demandada a FONPRECON.
Lo anterior determina que FONPRECON NO HA DEBIDO AFILIAR A LA DEMANDADA ni mucho menos reconocer reajuste alguno, el cual ha debido ser reconocido por la entidad legalmente a cargo de la pensión» (sic). 2.1.2 UGPP. Por conducto de apoderada, menciona que «[…] se encuentra demostrado que el señor MOISES MÉNDEZ BERRENECHE laboró para el Congreso de la República en calidad de H. Diputado de la Asamblea Nacional Constituyente por un periodo de tres (3) años, seis (6) meses y tres (3) días, recordando que mediante el Acto Legislativo 02 de 1954 se ordenó que la Asamblea Nacional Constituyente reemplazaría al Senado de la República y por tanto se entiende equipara a los diputados con los senadores, por tanto al ser el último cargo ejercido por el causante el de Diputado de la Asamblea Nacional Constituyente, este realizó aportes al Congreso de la República mismos que fueron recibidos por FONPRECON.
En consecuencia, se encuentra demostrado que, al ser el causante afiliado al sistema de pensiones del Congreso de la República es FONPRECON la entidad que cuenta con los fondos necesarios para realizar el pago de la sustitución pensional en favor de la demandada […]. Por lo anterior, [es procedente] revocar la condena impuesta […] en cuanto a reasumir el pago de la sustitución pensional […] no tuvo incidencia alguna respecto de los actos administrativos demandados, lo que implica su imposibilidad para el cumplimiento de las pretensiones» (sic) y, de mantener la decisión de primera instancia, se «[…] debe ordenar que dicho reconocimiento se limita al pago de lo contenido en la Resolución No. J3926 de 1975 de CAJANAL teniendo como fecha cierta de su inicio el día de ejecutoria de la sentencia, ya que hacerlo de otra manera afecta gravemente el interés público y la sostenibilidad del SGSSP así como podría conllevar contrariar el art. 128 constitucional» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Antes de resolver el recurso de apelación (parcial) interpuesto por la UGPP, resulta oportuno precisar que Fonprecón acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que se declarara (i) la nulidad de los actos que reajustan la pensión de jubilación post mortem sustituida en la accionada, y (ii) que ese Fondo no estaba obligado a afiliarla ni a reliquidar esa prestación; y, a título de restablecimiento del derecho, depreca que se ordene a «[…] la CAJA NACIONAL DE PREVISION, reanudar el pago de la sustitución pensional a favor de la [accionada]» y ordenara a esta última «[…] reintegrar […] el mayor valor de los pagos efectuados por la afiliación, conmutación reajustes, sustitución pensional e intereses moratorios, en cuantía de MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO MILLONES TRESCIENTOS CINCO MIL CIENTO DOS PESOS M/CTE ($1.928.305.102), por concepto de lo girado desde el 1º de enero de 1992 y debidamente actualizado con IPC hasta diciembre de 2006», pretensiones a las que el a quo accedió en forma parcial (negó la devolución de los pagos efectuados a la demandada).
Frente a la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación únicamente respecto de la orden de que esa entidad «[…] reanude y/o continúe pagando en favor de la parte accionada [del] derecho pensional a ella reconocido por medio de la Resolución No.J-3916 del 25 de julio de 1975 y aclarada mediante Resolución No.4602 del 5 de septiembre de 1975, expedida por el Director Seccional Especial de Cundinamarca de la Caja Nacional de Previsión con los reajustes de Ley correspondiente» (sic), porque, en su criterio, como el causante «[…] laboró para el Congreso de la República en calidad de H. Diputado de la Asamblea Nacional Constituyente por un periodo de tres (3) años, seis (6) meses y tres (3) días, recordando que mediante el Acto Legislativo 02 de 1954 se ordenó que la Asamblea Nacional Constituyente reemplazaría al Senado de la República y por tanto se entiende equipara a los diputados con los senadores, por tanto al ser el último cargo ejercido por el causante el de Diputado de la Asamblea Nacional Constituyente, este realizó aportes al Congreso de la República mismos que fueron recibidos por FONPRECON» (sic) y, de mantener la decisión de primera instancia, solicita se «[…] INDIQUE LA FECHA EN QUE […] DEBE ASUMIR EL PAGO DE LA PRESTACIÓN Y EL VALOR DE LA MESADA PENSIONAL» y «[…] ordenar que dicho reconocimiento se limita al pago de lo contenido en la Resolución No. J3926 de 1975 de CAJANAL teniendo como fecha cierta de su inicio el día de ejecutoria de la sentencia […]» (sic).
La Sala observa que el motivo de inconformidad radica solo en la competencia para continuar con el pago de la citada prestación, mas no en la legalidad de los reajustes pensionales anulados, por lo que se abstendrá de estudiar este aspecto. Asimismo, no encuentra controversia sobre los puntos que la UGPP pide aclarar, atañederos a la fecha desde la cual esa entidad asumiría el pago o si la prestación se sufragaría en los términos inicialmente concedidos por Cajanal, puesto que, en virtud del principio de congruencia, se evidencia que el Tribunal de instancia, por una parte, declaró la nulidad de los actos que reajustaron la pensión sustituida, por lo que no hay lugar a continuar con el pago de estos; y, por otra, no indicó que la UGPP debía restituir los dineros sufragados por Fonprecón, además de no haber sido esa una pretensión de la demanda, de lo que se concluye que la orden opera a partir de la ejecutoria de la sentencia y como el accionante no interpuso recurso de apelación frente a ese aspecto, no puede esta Corporación imponer esa carga al apelante único, en garantía del principio de non reformatio in pejus por lo que tampoco resulta procedente efectuar pronunciamiento al respecto. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación (parcial), corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si corresponde a la UGPP reasumir la pensión de jubilación post mortem sustituida en la accionada; o, por el contrario, al ser el causante un exdiputado de la Asamblea Nacional Constituyente, «se equipara con un senador […] de conformidad con el Acto legislativo 2 de 1954 [y] realizó aportes al Congreso de la República» (sic), por ende, debe ser Fonprecón el que continúe con el pago de tal prestación. 3.4 Marco normativo.
En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que previo a la Constitución Política de 1991 el régimen pensional de los congresistas fue regulado por la Ley 48 de 1962, la cual preveía: Artículo 7º Los miembros del Congreso de las Asambleas Departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª. de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen.
Parágrafo 1º Los Senadores, Representantes y Diputados principales que, antes de la fecha en que deban posesionarse de sus cargos, adquieran una enfermedad o sufran una lesión que los incapacite de modo temporal o permanente para desempeñarlos, tendrán derecho a los miembros del Congreso y Diputados en ejercicio. Parágrafo 2º Las prestaciones por muerte se causarán también cuando el Senado, el Representante o el Diputado principales fallecieren o hubieren fallecido después de la elección, pero antes de la fecha en que debieran haberse posesionado del cargo.
Luego, el Decreto 1723 de 1964, reglamentario de la precitada norma, estipuló que la pensión vitalicia de jubilación de los integrantes del Congreso de la República estaría constituida por las dos terceras partes de las asignaciones devengadas en el último año de servicios o de los últimos tres años, a opción del beneficiario (artículo 2, letra b).
Posteriormente, la Ley 4ª de 1966 dispuso que las pensiones se liquidarían y pagarían con el 75% del promedio mensual obtenido durante el último año de servicios (artículo 4). Ahora bien, el Congreso de la República expidió la Ley 33 de 1985, «por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», que creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículo 14), encargado de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas y los empleados del Congreso y del mismo Fondo (artículo 15), normativa que estableció: Artículo 23.
Los Congresistas y los empleados del Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, lo seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y reconocieron su derecho. Artículo 24. La Caja Nacional de Previsión Social continuará prestando los servicios y pagando las prestaciones a los Congresistas y a los empleados del Congreso hasta tanto las autoridades previstas en esta Ley hayan expedido o aprobado según el caso, los estatutos, la planta de personal y el presupuesto del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, momento en el cual automáticamente quedará cancelada la afiliación de los Congresistas y de los empleados del Congreso a la Caja Nacional de Previsión Social.
De todas maneras, la expedición o aprobación, según el caso, de los referidos actos deberán realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de esta Ley. En cumplimiento de las anteriores disposiciones, se dictó el Decreto 2837 de 1986, que determinó la fecha a partir de la cual Fonprecón asumiría la obligación de atender las prestaciones económicas de los servidores del Congreso, de la siguiente manera: Artículo 62.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconocerá y pagará las prestaciones económicas señaladas en este reglamento a partir del 26 de marzo de 1986, según el acta de acuerdo firmada por Directores Generales de la Caja Nacional de Previsión Social y del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con el visto bueno de la Junta Directiva del Fondo.
Pese a lo anterior, la Ley 19 de 1987, por la cual se modifica la Ley 33 de 1985, estatuyó: Artículo 1º El artículo 23 de la Ley 33 de 1985, quedará así: Tienen derecho a gozar de todas las prestaciones y servicios del Fondo de Previsión Social del Congreso, aquellas personas que están legalmente obligadas a contribuir para su funcionamiento.
Los Congresistas que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar temporalmente a recibir la pensión de jubilación que les había sido reconocida con anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en el ejercicio de sus funciones, pero el nuevo lapso de vinculación al Congreso y de aporte al Fondo no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o discontinua.
Los expedientes de jubilación y cesantía de la Caja Nacional de Previsión que reconocen dichas prestaciones a congresistas y empleados del Congreso así como las correspondientes relaciones de pagos, serán solicitadas por escrito por el Director del Fondo de Previsión Social del Congreso para que sirvan de base a la liquidación de las nuevas solicitudes que le hayan sido formuladas, y deberán serle remitidas en el plazo de quince días.
Parágrafo. Los empleados del Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 33 de 1985, lo seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y reconocieron su derecho [subrayas de la Sala]. Respecto de la aplicación de la precitada normativa, esta subsección, en sentencia de 4 de mayo de 2016, explicó: 6.1 Sobre la aplicación del artículo 1 de la Ley 19 de 1987, se tiene que esta norma prevé el derecho a gozar de las prestaciones a cargo de Fonprecon, por parte de quienes están obligados a contribuir con su funcionamiento.
En el caso bajo estudio, el señor De Ángulo Arboleda según consta en la Resolución No. 3294 de 1991 proferida por Cajanal (fl. 64), prestó sus servicios al Estado por más de 20 años, igualmente se destaca que durante los periodos en que se desempeñó como Congresista desde el 20 de julio de 1958 hasta el 19 de julio de 1962 y en el período constitucional de 1964 a 1966, estuvo afiliado a Cajanal, y no a Fonprecon pues solo con la Ley 33 de 1985 éste fue creado [ ].
Así las cosas, aunque el señor De Ángulo Arboleda haya sido Congresista, durante el tiempo en que ejerció la actividad parlamentaria, no estaba afiliado a Fonprecon, en consecuencia esta norma no se aplica al caso bajo estudio, en el sentido en que lo solicita la parte actora. Por otra parte, aunque se entendiera que Fonprecon tiene dicha obligación, observa la Sala que tampoco sirve de fundamento para el reconocimiento de la conmutación pensional, el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 19 de 1987, porque esta norma prevé como supuestos de hecho que i) el Congresista tuviera que renunciar temporalmente a recibir la pensión de jubilación reconocida con anterioridad y que ii) el nuevo lapso de vinculación y de aportes a Fonprecon no fuera inferior a un año en forma continua o discontinua.
Encuentra así la Sala, que estos presupuestos fácticos no se acreditan en el caso del señor De Ángulo Arboleda, toda vez que al desempeñarse la primera vez como Parlamentario, en el periodo constitucional que inició en el año 1958, no tenía reconocida pensión de jubilación alguna, ya que ésta fue otorgada por Cajanal hasta el año 1991 a través de la Resolución No. 3294; de modo que al desempeñarse como Congresista en el año 1968 todavía no tenía un status pensional, hecho que no permite aplicar el inciso 2 de la Ley 19 de 1987.
En el mismo sentido, en fallo de 8 de septiembre de 2016, reiteró: […] para que FONPRECON pueda reconocer a la conmutación pensional, como se manifestó en la sentencia del 20 de agosto de 2015 en aplicación del artículo 8 del Decreto 1359 de 1994, el congresista podía haber sido pensionado por cualquier caja, pero debía renunciar temporalmente a su pensión por haber sido reelegido, afiliarse al Fondo y haber realizado aportes por el tiempo mínimo de un año, condiciones que tampoco se dan en el presente caso, ya que aunque el demandado fue pensionado por la Caja Departamental de Previsión Social de la Gobernación del Quindío, a través de la Resolución núm. 1253, modifica por la núm. 1427 de 1986, después no fue reelegido como congresista.
En lo que respecta a los argumentos restantes del recurso de apelación, relativos a que la sentencia impugnada viola el derecho al debido proceso de la Caja Departamental de Previsión Social de la Gobernación del Quindío, por no haber sido vinculada al proceso, se tiene que este pronunciamiento no afecta el derecho de la Caja, porque existe un acto de reconocimiento pensional emitido por esta, y no se impone una obligación distinta a la que la misma Caja ya había reconocido al demandado.
Por otra parte, el objeto de este proceso es el acto administrativo de conmutación pensional proferido por FONPRECON, y no la decisión administrativa de reconocimiento pensional emitida por la referida Caja. [subrayas para destacar]. A partir de lo anterior, se colige que la Ley 19 de 1987 previó dos circunstancias diferentes, por una parte, la de los congresistas que para tomar posesión de su cargo tuvieran que renunciar temporalmente a recibir pensión de jubilación por haber sido reelegidos, afiliarse al Fondo y haber realizado aportes por un tiempo mínimo de un año, cuyos expedientes serían solicitados por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para que sirvieran de fundamento a las nuevas liquidaciones; y, por otra, la de los servidores del Congreso pensionados con anterioridad a la Ley 33 de 1985, los cuales seguirían a cargo de la entidad de previsión social que reconoció el derecho.
Ahora bien, debe precisar esta Corporación que la Constitución Política de 1991, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª. de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1 (letra c) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros del Congreso.
Dentro del anterior marco normativo, el presidente de, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de 4ª. de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual «[…] se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara», cuyo artículo 1° consagra que «[e]l presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara».
Asimismo, cabe anotar que el tema concerniente al régimen especial pensional de congresistas fue objeto de unificación jurisprudencial por parte de la sala plena de la sección segunda de esta Corporación, mediante sentencia CE-SUJ2-018-20 de 8 de octubre de 2020, en la que se fijaron reglas para los beneficiarios del Decreto 1359 de 1993, pero como la aplicabilidad de ese régimen no rige el presente asunto, la Sala prescindirá de su estudio. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según certificaciones del párroco de la Basílica Catedral de Santa Marta de 23 de julio de 1974, 3 de mayo de 1973 y 2 de los mismos mes y año, en su orden, (i) el señor Moisés Marco Méndez Barreneche nació el 7 de octubre de 1903;
(ii) contrajo nupcias por el rito católico con la demandada el 11 de enero de 1936; y (iii) falleció el 30 de noviembre de 1960 (ff. 4 a 7 c. antecedentes administrativos). b) Certificación emanada del jefe del archivo general del Congreso de la República el 17 de julio de 1974, de acuerdo con la cual el señor Moisés Marco Méndez Barreneche tomó posesión del cargo de diputado de la Asamblea Nacional Constituyente el 15 de junio de 1953 y ejerció esta investidura hasta el 20 de marzo de 1957 (f. 15 c. antecedentes administrativos). c) Resolución J-3916 de 25 de junio de 1975, por medio de la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social reconoció post mortem una pensión de jubilación al señor Moisés Marco Méndez Barreneche, «[…] a partir del 10 de junio de 1971, declarando prescritas las mesadas anteriores», la cual fue sustituida en la accionada, en condición de cónyuge supérstite del causante, quien para la fecha de su deceso tenía más de 55 años de edad, había prestado servicios al Estado por 20 años, 7 meses y 2 días y su último cargo fue el de diputado de la Asamblea Nacional Constituyente (ff. 51 a 57 c. antecedentes administrativos). d) Resoluciones 1382 de 22 de diciembre de 1994 y 21 de 13 de febrero de 1995, por las cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República negó a la accionada el reajuste de la pensión en ella sustituida conforme al Decreto 1359 de 1993 (ff. 79 a 83 c. 1). e) Resoluciones 69, 85 y 88 de 10, 16 y 21, en su orden, de marzo de 1995, por las que Fonprecón revoca las Resoluciones 1382 de 22 de diciembre de 1994 y 21 de 13 de febrero de 1995, ordena la afiliación de la demandada a ese Fondo, en condición de sustituta pensional del señor Moisés Marco Méndez Barreneche, y le concede el reajuste de esa prestación, conforme al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, «en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto deveng[ó] el congresista» (ff. 106 a 123 c. 1).
Respecto de la afiliación y consecuente obligación del Fondo de asumir la prestación, se menciona que, en virtud de lo dispuesto en los Actos legislativos 2 de 1954 y 1 de 1957 y de los Decretos 2927 de 1954 y 154 de 1955, los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente tienen «la doble calidad de constituyentes y congresistas». f) Resoluciones 60 de 8 de febrero y 1788 de 30 de diciembre, ambas de 1996, expedidas por Fonprecón, por las cuales, respectivamente, se reconoce a la demandada «el reajuste especial de los años 1992 y 1993» y se le conceden unos intereses moratorios (ff. 170 a 170 a 173 y 185 a 188 c. 1).
De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que el señor Moisés Marco Méndez Barreneche nació el 7 de octubre de 1903, contrajo nupcias por el rito católico con la demandada el 11 de enero de 1936, fue diputado de la Asamblea Nacional Constituyente desde el 15 de junio de 1953 hasta el 20 de marzo de 1957, falleció el 30 de noviembre de 1960 y, mediante Resolución J-3916 de 25 de junio de 1975, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció post mortem una pensión de jubilación (porque para el momento de su deceso contaba con más de 55 años de edad y había prestado servicios al Estado por 20 años, 7 meses y 2 días) «[…] a partir del 10 de junio de 1971, declarando prescritas las mesadas anteriores», sustituida en su cónyuge supérstite.
También se halla acreditado que, a través de Resoluciones 69, 85 y 88 de 10, 16 y 2, en su orden, de marzo de 1995, Fonprecón ordenó la afiliación de la accionada, en condición de sustituta pensional del señor Méndez Barreneche, y reajustó la prestación conforme al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 «en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto deveng[ó] el congresista», porque en virtud de los Actos legislativos 2 de 1954 y 1 de 1957 y de los Decretos 2927 de 1954 y 154 de 1955, los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente tienen «la doble calidad de constituyentes y congresistas»; y con Resoluciones 60 de 8 de febrero y 1788 de 30 de diciembre, ambas de 1996, expedidas por Fonprecón, se reconoce a la accionada «el reajuste especial de los años 1992 y 1993» y se le conceden unos intereses moratorios, respectivamente.
Lo primero que ha de advertirse es que, de conformidad con el Acto legislativo 1 de 1952, se convocó a una Asamblea Nacional Constituyente, cuyos integrantes, amén de reunir las mismas calidades para ser senador, devengarían los emolumentos que se sufragaban a un congresista (artículo 2). Por su parte, el Acto legislativo 2 de 1954, «reformatorio de la Constitución Nacional», dispuso que «[d]esde el 20 de julio de 1955, la Asamblea Nacional Constituyente, además de las funciones que le son propias, ejercerá las atribuidas por la Constitución y las leyes al Congreso y a cada una de las Cámaras.
El período de la presente Asamblea Nacional Constituyente terminará el 7 de agosto de 1958». De acuerdo con lo anterior, comoquiera que el causante fue diputado de la Asamblea Nacional Constituyente desde el 15 de junio de 1953 hasta el 20 de marzo de 1957, tal como lo aduce la UGPP, su situación pensional se equiparaba a la de un congresista; no obstante, como quedó visto en el acápite de marco normativo de esta providencia, fue la Ley 33 de 1985 la que creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, fecha para la cual el exdiputado ya había fallecido, por lo que no realizó aportes por el tiempo mínimo de un año a ese Fondo y, en ese sentido, no le era aplicable a su situación pensional el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 19 de 1987 para que Fonprecón conmutara su pensión. Por el contrario, seguía la suerte de los servidores del Congreso jubilados con anterioridad a la Ley 33 de 1985, quienes continuaban a cargo de la entidad de previsión social que reconoció el derecho, para este caso, la extinguida Cajanal, por lo que el análisis efectuado por el a quo, según el cual la competente para asumir el pago de la pensión de jubilación en los términos del acto que inicialmente la concedió (Resolución J-3916 de 25 de junio de 1975 de la Caja Nacional de Previsión Social) es la UGPP, se encuentra ajustada a derecho.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Por último, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 4 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) contra la señora María Francina Alzamora de Méndez, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial Samai. 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.