CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 23). La señora María Yolanda Gallego Pineda, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 46404 de 4 de octubre, RDP 51355 de 6 de noviembre y RDP 56845 de 16 de diciembre, todas de 2013; y del «AUTO» ADP 1295 de 20 de febrero de 2017, por los que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación «[…] a partir del día 19 de mayo de 2012, en un monto mensual equivalente al 75% del promedio mensual que resulte del ingreso base de liquidación conformado con los salarios y factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos legales […]», junto con los ajustes de ley e intereses; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA y sufragar costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 12 de octubre de 1958, prestó servicios como docente departamental y municipal, de manera interrumpida, desde el 26 de octubre de 1978 y por colmar los requisitos legales el 23 de septiembre de 2013 y el 22 de septiembre de 2016 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad afirmó que «[ ] el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989 y 2 del Decreto 196 de 1991. Arguye que «[ ] sí cumplió con los requisitos exigidos por las normas legales para el reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, se encuentra que [ ] presto [sic] sus servicios laborales personales como docente de tiempo completo durante más de veinte años en entidades educativas oficiales; y que en el momento de solicitar [ ] tal prestación reunía la edad exigida de cincuenta años y las demás condiciones establecidas en la Ley». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 138 a 145).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Asevera que la accionante «[ ] no logró acreditar los 20 años al servicio de la docencia mediante vinculación municipal, departamental, distrital o nacionalizado [ ]» (sic).
Que «[ ] los tiempos de servicios comprendidos entre el 26 de octubre de 1978 hasta el 30 de junio de 1981 [ ] fueron prestados como maestro alfabetizador [ ]» y «[ ] la alfabetización pertenece a un programa de educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se determina esta vinculación como NACIONAL, igualmente no es un programa de educación formal [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] la demandante laboró mediante ORDEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS en los periodos comprendidos entre el 15 de enero al 30 de julio de 1993, 01 de agosto al 15 de diciembre de 1993 y el 16 de agosto al 15 de diciembre de 1994; y no fueron aportadas las Actas de Posesión y Decretos de Nombramiento de la Docente durante dichos tiempos, razón por la cual resultan desestimables a efectos de reconocer la pensión solicitada [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] en el periodo comprendido entre 1978 y 1995, la demandante trabajó 1.510 días faltándole 5.690 días para completar 7.200 días que corresponde a los 20 años, así las cosas y dado a que desde el 11 de enero de 1995 [ ] prestó sus servicios de manera ininterrumpida, el 10 de agosto de 2010, se cumplieron los 5.690 días que le hacían falta [ ] para completar los 7.200 días, finalmente la edad requerida de 50 años se cumplió el 12 de octubre de 2008, cuando aún se encontraba vinculada al Municipio de Santiago de Cali, cargo que fue creado por el Concejo Municipal con recursos propios de la entidad, observación que aparece en el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral [ ]» (sic).
Que «[ ] la excepción de prescripción presentada por el apoderado de la parte demandada, está llamada a prosperar parcialmente pues fue interrumpida con la petición elevada el 22 de septiembre de 2016 y por lo tanto, surte sus efectos sobre las mesadas correspondientes a los períodos anteriores al 21 de septiembre de 2013 [ ]». En consecuencia, declaró la nulidad de los actos controvertidos y ordenó a la UGPP «[ ] reconocer la pensión gracia a la [accionante] a partir del 10 de agosto de 2010 con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionad[a], con efectos fiscales únicamente a partir del 22 de septiembre de 2013 en virtud de la prescripción trienal, conforme a lo expuesto en la parte motiva [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al estimar que «[ ] los tiempos de servicio comprendidos entre el 26 de octubre de 1978 hasta el 30 de junio de 1981, fueron prestados como MAESTRO ALFABETIZADOR, y del Certificado de Información Laboral de 02 de septiembre de 2013, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Cali, se desprende que la demandante laboró mediante ORDEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS en los periodos comprendidos entre el 15 de enero al 30 de julio de 1993, 01 de agosto al 15 de diciembre de 1993 y el 16 de agosto al 15 de diciembre de 1994» (sic).
Que «[e]n consideración a ello, la entidad no puede reconocer la pensión gracia solicitada con base en los elementos probatorios, legales, constitucionales y jurisprudenciales que rigen dicha prestación económica, pues esta debe ceñirse a los documentos y pruebas efectivamente acreditadas dentro del expediente de la actora, toda vez que no se aportó el decreto de nombramiento de 1994, junto con su respectiva acta de posesión con efectos fiscales a partir de enero de 1995 y no de enero 1996; de igual manera, no se aportó nombramiento de 1999 y su acta de posesión mediante los cuales fue vinculada al servicio docente; en ese sentido, es importante recordar que la parte que pretenda el reconocimiento de un derecho o pretende serlo, es quien deberá probarlo a través de los medios establecidos para tal efecto [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 2 de mayo de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 19 de enero de 2023 (ff. 172 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron escritos en los que reiteraron sus argumentos de demanda, contestación y alzada, respectivamente.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 12 de octubre de 1958 (ff. 44 y 45). b) Decreto 423 de 29 de diciembre de 1978, por medio del cual el secretario de educación del Valle del Cauca resolvió: «[ ] artículo 1º.- Asignase las funciones de maestros alfabetizadores, hasta finalizar el período académico 1978-1979, al siguiente personal en el DISTRITO EDUCATIVO No. 1 DE CALI [ ] CENTRO “ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO No. 50 Seccional: MARIA YOLANDA GALLEGO PINEDA Reemplaza a [ ], quien renunció [ ]» (sic, ff. 46 y 47); se posesionó el 24 de enero de 1979 ante el funcionario que la designó, con efectos desde el 26 de octubre de 1978 (f. 48). c) El subsecretario de administración recursos y financieros de la secretaría de educación del Valle del Cauca certificó el 4 de agosto de 2016 que a la precitada señora «[ ] se le asignaron funciones de Maestro(a) alfabetizador(a) en el Centro de Educación para Adultos [ ] mediante Resolución Nro. 423 del 29 DIC/1978 [ ] Plaza: DEPARTAMENTAL.
El último lugar donde se le asignaron funciones como maestro(a) alfabetizador fue en el Centro de Educación de Adultos: ALFONSO LOPEZ PUMAREJO. Fecha de vinculación: 26-oct-78 [ ] Fecha de desvinculación: 30-jun-81. TIEMPO TOTAL POR PERIODOS ACADEMICOS (Días): 803. NUMERO DE HORAS POR SEMANA:
12.5. TIEMPO REAL LABORADO (Días): 502. TIEMPO DE SERVICIO: 1 AÑO, 4 MES[ES], 21 DIA[S]» (sic para toda la cita, f. 49). d) El 22 de junio de 2016 el subsecretario administrativo de la secretaría de educación de Santiago de Cali hizo constar que «[ ] revisada la historia laboral de la [actora] se evidencia que prestó sus servicios en la modalidad de contrato de Orden de Prestación de Servicios discriminados así: [ ]» (sic, f. 50). e) Decreto 2251 de 30 de diciembre de 1994 (ff. 74 a 81), mediante el cual el alcalde de Santiago de Cali (Valle del Cauca) nombró a unos «[ ] DOCENTES DEL NIVEL DE EDUCACIÓN BÁSICA PRIMARIA [ ]», con el fin de «[ ] cumplir con el normal funcionamiento de los establecimientos educativos adscritos a la Secretaría de Educación [ ] e incluyó en el listado el nombre de la demandante, quien tomó posesión del cargo el 11 de enero de 1995, en la oficina de posesiones del municipio (f. 82). f) En «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», elaborado el 23 de septiembre de 2019 por la secretaría de educación de Santiago de Cali, se informa que la señora antes citada ingresó en condición de docente de primaria, en propiedad, por medio de Decreto 2251 de 30 de diciembre de 1994, desde el 11 de enero de 1995 y se encontraba activa para la fecha de expedición del documento.
En las observaciones registra que «la vinculación del docente es de tipo: Municipal recursos propios [ ]» (ff. 170 y 171). g) En «CERTIFICADO DE SALARIOS» de 7 de septiembre de 2016, la precitada secretaría señala que la educadora entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2012 devengó asignación básica y primas de vacaciones, antigüedad, navidad y servicios (ff. 85 y 86). h) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 21 de septiembre de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (f. 88). i) Resolución RDP 46404 de 4 de octubre de 2013 (ff. 30 a 32), con la que la entidad demandada negó la solicitud de pensión gracia de 23 de septiembre anterior, formulada por la accionante, pues «[…] el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente [ ]» (sic); decisión confirmada por Resoluciones RDP 51355 de 6 de noviembre y RDP 56845 de 16 de diciembre, ambas del mismo año, en las que se desataron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, interpuestos por la peticionaria (ff. 34 a 35 y 36 a 38). j) Auto ADP 1295 de 20 de febrero de 2017 (ff. 41 a 43), en el que la UGPP, en respuesta a una nueva petición de la actora de 22 de septiembre de 2016 (ff. 57 a 62), le informa que «[ ] teniendo en cuenta que los actos administrativos precitados se encuentran debidamente notificados y ejecutoriados, y en consideración a que no se allegaron con la solicitud que se resuelve nuevos elementos de juicio que puedan hacer variar la decisión tomada en las Resoluciones señaladas anteriormente, no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 12 de octubre de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 23 de septiembre de 2012 y el 22 e septiembre de 2016 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados (Resoluciones RDP 46404 de 4 de octubre, 51355 de 6 de noviembre y RDP 56845 de 16 de diciembre, las tres de 2013, y auto ADP 1295 de 20 de febrero de 2017), puesto que, en criterio de la entidad, la maestra no acreditó el tiempo de servicio necesario para acceder a la prestación deprecada.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza y validez de los nombramientos a través de los cuales ella prestó servicios como docente. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atinente al período laborado por la actora en condición de alfabetizadora en el Valle del Cauca del 26 de octubre de 1978 al 30 de junio de 1981, obra en el plenario su acto de nombramiento y la certificación de la secretaría de educación, en los que se advierte que (i) la designación de la docente se efectuó por el respectivo secretario, (ii) en una plaza perteneciente al distrito educativo de esa entidad territorial y (iii) su tipo de vinculación fue «Departamental».
De igual modo, resulta oportuno anotar que el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 define la profesión docente así: [ ] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo [destaca la Sala].
De lo anterior, se puede inferir que las funciones de alfabetización de adultos hacen parte de la profesión docente, sin ninguna discriminación o precisión en el sentido de que tales programas solo sean del orden nacional. La parte accionada indicó que no es dable considerar los tiempos de trabajo de la actora en calidad de alfabetizadora, en razón a que «[…] pertenece a un programa de educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se determina esta vinculación como NACIONAL [ ]»; no obstante, estas aseveraciones no se demostraron en el curso del proceso, por lo que no se pueden tener como ciertas, pues el hecho de que el programa de alfabetización de adultos tuviera cobertura en todo el territorio no implica de manera directa que el vínculo de quienes prestaron servicios en este siempre fuera de naturaleza nacional, habida cuenta de que una cosa es la política pública educativa y otra las circunstancias que determinan el tipo de vinculación de los docentes estatales, las cuales en este caso permiten concluir que la educadora en el referido programa fue del orden departamental.
En consecuencia, el lapso comprendido entre el 26 de octubre de 1978 y el 30 de junio de 1981, en el que la accionante trabajó como alfabetizadora de 12.5 horas semanales para el Valle del Cauca (que suma 1 año, 4 meses y 21 días), es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada y con este ella satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Por otra parte, en lo atañedero a la vinculación de la actora por órdenes de prestación de servicios con el municipio de Santiago de Cali de manera interrumpida desde el 10 de febrero de 1993 hasta el 15 de diciembre de 1994 (que equivalen a 1 año, 3 meses y 21 días), se precisa que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que la demandante haya laborado en esa modalidad y no en propiedad, puesto que, según el ordenamiento que regula la pensión reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber trabajado como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, tal modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante órdenes de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
De igual forma, en lo concerniente a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de educadores, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]», y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]».
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Asimismo, en lo referente al tiempo de labor de la accionante en Santiago de Cali (del 11 de enero de 1995 al 23 de septiembre de 2019), la Sala destaca que se produjo en propiedad, sin interrupciones, con fundamento en el Decreto 2251 de 30 de diciembre de 1994 suscrito por el alcalde, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional y para que la actora prestara servicios como maestra en establecimientos educativos adscritos al municipio.
Amén de lo anterior, la secretaría de educación de Santiago de Cali corroboró la designación de la aludida maestra y certificó que su vinculación fue «Municipal recursos propios»; por consiguiente, no existe duda acerca de la naturaleza del vínculo de la accionante del 11 de enero de 1995 al 23 de septiembre de 2019, que para la fecha de la última constancia equivale a 18 años, 6 meses y 2 días, designación que incluso fue relacionada por la UGPP en los actos administrativos demandados como del orden municipal.
Por tanto, contrario a lo afirmado por la parte apelante, se colige que la actora sí aportó los elementos necesarios para acreditar la naturaleza de sus designaciones, por lo que los interregnos antes citados de labor educativa, como alfabetizadora, por órdenes de prestación de servicios y en propiedad en el Valle del Cauca y Santiago de Cali, son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra territorial por veinte (20) años (los cuales cumplió el 18 de mayo de 2012, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (26 de octubre de 1978), contar con 50 años de edad (los cumplió el 12 de octubre de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Por otra parte, se precisa que el a quo consideró que la demandante adquirió el estatus pensional el «10 de agosto de 2010», pues, en su criterio, ese día cumplió los 20 años de servicio, pero, al efectuar los cálculos pertinentes, la subsección advierte que tal requisito en realidad se satisfizo el 18 de mayo de 2012; sin embargo, como ese aspecto no fue objeto de alzada por la actora, se declararon prescritas las mesadas anteriores al 21 de septiembre de 2013 y para la entidad podría resultar más favorable liquidar la prestación con fundamento en lo devengado por la docente entre 2009 y 2010 (pues puede implicar un menor valor de la mesada, porque del 2011 al 2012 ella devengaba una cifra superior), no es dable para la Sala realizar alguna modificación, en virtud del principio de non reformatio in pejus, dada la condición de apelante único de la demandada.
Por otro lado, como la accionada en el recurso de apelación solicita se revoque en su totalidad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora María Yolanda Gallego Pineda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS