Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: RAMÓN ELÍAS LÓPEZ BARRETO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora no implica la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales que invoca.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Ramón Elías López Barreto, contra el auto proferido el 28 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 76001 33 33 012 2022 00069 01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra del precitado auto, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Que de manera transitoria, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y mientras se surte el proceso judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se protejan mis derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la seguridad social, el mínimo vital y el principio de favorabilidad laboral, y en consecuencia, se proceda a REVOCAR Y/O DEJAR SIN EFECTO la decisión adoptada por El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrados Zorany Castillo Otalora, Ana Margoth Chamorro y Víctor Adolfo Hernández, mediante Auto Interlocutorio No. 489 del (28) de junio de 2023, que ordenó la medida cautelar solicitada consistente en la suspensión provisional de la Resolución SUB 185209 de (06) de agosto de 2021, es decir, del pago de mi mesada pensional por vejez, afectando mi mínimo vital, mis condiciones humanas, mi dignidad, calidad de vida y la de mi familia en las dimensiones en las cuales me venía desarrollando […]” (Mayúsculas del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución nro. SUB 185209 del 6 de agosto de 2021, a través de la cual Colpensiones le reconoció la pensión de vejez y, que, dicha entidad solicitó la suspensión provisional del precitado acto administrativo.
Manifestó que la demanda le correspondió por reparto al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali, que por auto del 16 de enero de 2023 negó la medida cautelar. Señaló que, inconforme con la decisión, Colpensiones presentó recurso de apelación, el cual fue decidido mediante providencia del 28 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, en el sentido de revocar el auto del 16 de enero de 2023 proferido por el a quo y decretar la suspensión provisional de la Resolución nro.
SUB 185209 del 6 de agosto de 2021, por la que Colpensiones le reconoció la pensión de vejez al señor López Barreto. Indicó que en el recurso de apelación presentado en contra del auto de 16 de enero de 2023, por el que se negó la suspensión provisional de la Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referida resolución, Colpensiones alegó que el operador judicial debía analizar la figura de la compatibilidad pensional; sin embargo, a su juicio, esa figura no justifica la necesidad de la medida que riñe con sus derechos fundamentales.
Adujo que en el recurso de apelación Colpensiones también sostuvo que la compatibilidad pensional es la única figura que habilita a la persona que percibe una pensión extralegal a continuar cotizando ante Colpensiones para obtener la pensión legal por vejez; no obstante, el accionante consideró que según el parágrafo 2 del artículo 60 de la convención colectiva que obra en el expediente, la jubilación reconocida es compatible en un 100% con la pensión legal por vejez reconocida por Colpensiones, por lo que afirmó que sí estaba habilitado para seguir cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión legal por vejez.
Expresó que Colpensiones también alegó en el proceso ordinario que él no era beneficiario de la compatibilidad pensional, razón por la que las únicas cotizaciones que se debieron tener en cuenta para el reconocimiento pensional son las que se hicieron hasta el momento de retiro del servicio, esto es, hasta el 2008, fecha para la que no había acumulado 1.300 semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez.
Sobre el particular, estimó que no se le puede generar un perjuicio por un yerro jurídico de Colpensiones al momento de emitir el acto administrativo y que, según el concepto BZ_2018_58147 de la oficina asesora de asuntos legales de Colpensiones “(…) …cuando el origen de la pensión es extralegal, procede su acumulación, con independencia de la fuente de financiación y siempre que las partes así lo hayan pactado, y se cumplan los presupuestos normativos para generar la pensión de vejez (…)”.
Aseveró que en el auto del 28 de junio de 2023, que ahora se ataca, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que la litis versaba sobre la compatibilidad pensional de la mesada reconocida pero, a su juicio, si bien el debate gira alrededor de la compartibilidad o la compatibilidad pensional, ello no constituye un elemento determinante Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para adoptar una medida tan gravosa, máxime cuando eso es lo que se va a discutir al interior del proceso.
Expuso que el hecho de que Colpensiones hubiera afirmado en el proceso ordinario que el señor Ramón Elías López gozaba de dos pensiones sin tener derecho a ello no justifica la medida adoptada en el auto cuestionado, ya que cuando el origen de una pensión es extralegal, procede su acumulación con independencia de la fuente de financiación y siempre que las partes así lo hubieran pactado y se cumplan los presupuestos normativos para generar la pensión de vejez.
Manifestó que en su caso la pensión de jubilación fue reconocida conforme a lo previsto en la convención colectiva y la pensión de vejez como fruto de los aportes y cotizaciones válidas, para las que estaba autorizado según lo dispuesto por el parágrafo del artículo 18 del Decreto 758 de 1990. Arguyó que el acto administrativo cuya nulidad se pretende en el proceso ordinario no adolece de algún vicio de legalidad y, agregó, que no se acreditó la mala fe de su parte para obtener el reconocimiento pensional, pues actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Citó la sentencia del 19 de enero de 2016 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente 4520-20152 y mencionó que en su caso no se afecta la estabilidad financiera del sistema pensional, toda vez que la pensión extralegal fue reconocida en virtud de la convención colectiva de trabajo, asumida por el municipio de Palmira en su totalidad, y la pensión de vejez encuentra su financiación en los periodos de cotización del trabajador.
Adujo que según la sentencia C-133 de 1993 emitida por la Corte Constitucional y la sentencia del 9 de marzo de 2010 proferida por la Corte Suprema de Justicia dentro del expediente nro. 34299, “(…) los recursos 2 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que administra el ISS, así provengan de las cotizaciones de entes públicos con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no gozan de la calidad de públicos, por lo cual, en principio, la percepción de una asignación pagada por el ISS no es incompatible con la de otra asignación del tesoro público (…)”, por lo que, consideró que no existe incompatibilidad ni causa legal justa para haber decretado una medida cautelar gravosa que vulnera sus derechos fundamentales.
Insistió en que la pensión de jubilación convencional que le reconoció el municipio de Palmira y la pensión de vejez que se discute en el proceso ordinario, son compatibles debido a que así lo dispuso la Convención Colectiva de Trabajo suscrita por el empleador y el sindicato de trabajadores, es decir, “(…) la fuente de derechos de la jubilación es el acuerdo colectivo y de la pensión legal de vejez es la ley (…)”, lo que se dijo en la sentencia del 26 de abril de 2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso radicado con el número SL6116- 2017.
Expuso que el auto atacado fue proferido con desconocimiento del precedente, defecto fáctico y violación directa de la Constitución “(…) pues la corporación accionada no dieron (sic) aplicación a la reiterada jurisprudencia laboral, constitucional y de su órgano de cierre, sobre el fenómeno jurídico de la compatibilidad y compartibilidad pensional, se actuó sin el apoyo probatorio suficiente para dar aplicación a un supuesto legal, sin reunir los requisitos para tal procedencia y vulnerando la constitución nacional infringiendo con su decisión de manera directa los artículos 13, 29, 48 y 53 de la constitución nacional (…)”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. La tutela fue radicada el 27 de julio de 2023 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial y correspondió por reparto a la Sección Primera que, por auto del 28 de julio de 20233, la admitió y dispuso notificar4 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como parte accionada, así como vincular5 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali y a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, como terceros interesados en el resultado del proceso.
Igualmente, requirió al precitado juzgado y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que allegara copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 76001 33 33 012 2022 00069 00/01 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue remitido6. 3.2. El magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ponente de la decisión atacada, rindió informe7 en el que expuso que no ha vulnerado los derechos invocados por el accionante y que la providencia del 28 de junio de 2023 contiene las argumentaciones necesarias con las cuales la Sala de Decisión de esa Corporación, de manera unánime, resolvió revocar la decisión proferida por el a quo en el proceso ordinario, que negaba la medida cautelar.
Adujo que en el auto censurado se dijo que la única razón que imponía a la Sala el decreto de la medida cautelar era la protección de la estabilidad financiera del sistema pensional y el interés público, pues el señor López Barreto estaría disfrutando de dos pensiones sin tener derecho a ello, según lo narrado por la entidad demandante en el proceso ordinario. 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 4 Esta orden se cumplió el 2 de agosto de 2023.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 5 Esta orden se cumplió el 11 de julio de 2023. Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 03368 00. 66 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 7 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 03368 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que en la decisión atacada el tribunal optó por adoptar una postura protectora de los derechos del pensionado pero también del erario público por lo que resolvió decretar la medida cautelar “(…) supeditada a que se acredite en el proceso que el demandado está percibiendo la pensión convencional reconocida por el municipio de Palmira, de lo contrario, Colpensiones deberá continuar pagando al señor López Barreto la mesada pensional hasta tanto se defina de fondo el caso en la sentencia que ponga fin al proceso (…)”.
En atención a lo anterior, afirmó que no podría considerarse que con la decisión se afectó el derecho al mínimo vital del accionante, debido a que el ingreso pensional se encuentra protegido por la decisión adoptada. 3.3. Por correo electrónico remitido a la Secretaría General de esta Corporación el 4 de agosto de 20238 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali informó que el proceso con radicación nro. 76001 33 33 012 2022 00069 00 era de conocimiento del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali.
A su vez, la oficina de apoyo de los juzgados administrativos de Cali de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, envió el 3 de agosto de 2023 un correo electrónico al Juzgado Doce Administrativo de Cali con el asunto “notifica actuación procesal RAD. 2023-04077-00”9. Por su parte, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali remitió el expediente digital del proceso 76001 33 33 012 2022 00069 00 y no rindió informe. 3.4.
La directora de la Dirección de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, presentó 8 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 9 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito10 en el que manifestó que el tribunal accionado aplicó las normas, preceptos constitucionales y la jurisprudencia pertinente en la materia y, además, sostuvo que las actuaciones de la autoridad judicial no transgredieron, violaron o amenazaron los derechos fundamentales del señor Ramón Elías López.
Estimó que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas, invade la órbita del juez ordinario y excede las competencias del juez constitucional, en la medida en que no se probó la vulneración a los derechos fundamentales invocados ni la existencia de un perjuicio irremediable. 3.5. El expediente ingresó al despacho para fallo el 15 de agosto de 202311.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199112 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,13 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202114, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201915 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 10 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 11 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 13 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 14 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 4.2.1. Mediante la Resolución nro. SUB 185209 del 6 de agosto de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, reconoció el pago de una pensión de vejez a favor del señor Ramón Elías López Barreto16. 4.2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Ramón Elías López Barreto, en la que formuló las siguientes pretensiones17: “[…] 1.
Que se declare la Nulidad de la Resolución No. SUB 185209 de 06 de agosto de 2021 por la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor RAMON ELIAS LOPEZ BARRETO, identificado con CC No. 16,263,618, a partir del del 26 de mayo de 2021, según lo establecido en la ley 797 de 2003, toda vez que no acredita las semanas requeridas para ser beneficiario de la prestación. 2.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE al señor RAMON ELIAS LOPEZ BARRETO, identificado con CC No. 16,263,618, REINTEGRAR el valor económico que resulte de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional desde el reconocimiento del derecho, hasta que se conceda la nulidad de la resolución SUB 185209 de 06 de agosto de 2021 […]”.
(Mayúsculas del original). Asimismo, como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional de la Resolución nro. SUB 185209 de 06 de agosto de 2021, por la que Colpensiones le reconoció una pensión de vejez al accionante. 4.2.3. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali que, luego de admitirla, por auto del 16 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00. 17 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de enero de 2023, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Colpensiones18. 4.2.4. Inconforme con la decisión, Colpensiones presentó recurso de apelación que fue decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y dispuso19: “[…]
PRIMERO: REVOCAR el auto del 16 de enero de 2023 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Cali, que negó la suspensión provisional del acto administrativo que reconoció una pensión de vejez al señor RAMÓN ELIAS LOPEZ BARRETO.
SEGUNDO: DECRETAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la resolución No. SUB 185209 del 06 de agosto de 2021, mediante la cual se le reconoció la pensión de vejez al señor RAMON ELIAS LOPEZ BARRETO. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ESTARÁ SUPEDITADA a que se acredite en el proceso que el señor RAMON ELIAS LOPEZ BARRETO está percibiendo la pensión convencional reconocida por el Municipio de Palmira, de lo contrario, COLPENSIONES DEBERÁ continuar pagando al demandado la mesada pensional hasta tanto se defina de fondo el caso, en la sentencia que ponga fin al proceso […]”.
(Resaltado y subrayas del original).
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional, para ello, la Sala analizará (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha 18 Ibidem. 19 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04077 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
El requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”20. Lo anterior, implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades21: 20 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 21 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia22. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, la Sala examinará el primer criterio de la relevancia constitucional, para determinar si, en el caso, este requisito general de procedencia está cumplido.
En cuanto a la primera finalidad, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales La Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este primer elemento de la relevancia supone que “(…) el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental (…)”.
En esa medida, este primer criterio, implica que la acción de tutela que se promueva contra una providencia judicial debe proponer un debate 22 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01.
C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues sólo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, tiene la carga de identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este criterio23 fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202124, SU 103 de 202225 y SU 215 de 202226.
El criterio jurisprudencial contenido en las precitadas sentencias, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone 23 Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 2018, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. 24 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 25 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 26 M.P.: Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”27 y ha explicado que el núcleo esencial es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”28. 27 Corte Constitucional. Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992.
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 28 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, la Sala examinará el contenido o el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados por el accionante, dado que, de advertirse su afectación prima facie en la faceta constitucional, se desprendería que el asunto es de naturaleza constitucional, en la medida que compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.
En el asunto bajo examen, la parte actora señaló que el auto controvertido vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital. -) Frente al derecho fundamental al debido proceso: Al respecto, lo primero que la Sala precisa es que, bajo los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, se tiene que no está acreditada la exigencia de la relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sin justificar las razones por las cuales estima que la providencia atacada lo afectó, sino que, en criterio de la Corte Constitucional, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos [contenido o núcleo esencial]”29; esto es, que el interesado alegue la vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la sentencia controvertida en la acción de tutela.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial, o el contenido, del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas30: 29 Corte Constitucional. SU 103 del 17 de marzo de 2022. M.P: Alejandro Linares Cantillo. 30 Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “(…) conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas (…)”.
La Sala considera que el requisito de relevancia constitucional no está satisfecho frente al derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la parte actora no cumplió con la exigencia de explicar, en modo alguno, los motivos por los cuales el auto atacado vulnera la faceta constitucional de este derecho y, además, lo señalado en el escrito de tutela no permite evidenciar prima facie que la providencia controvertida afecte el contenido del derecho al debido proceso.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -) Frente al derecho fundamental a la igualdad: Este derecho podría resultar comprometido cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente.
En este caso, la parte interesada se limitó a citar la sentencia del 19 de enero de 2016 proferida por el Consejo de Estado en el expediente 4520-201531, la sentencia C-133 de 1993 emitida por la Corte Constitucional y las sentencias del 9 de marzo de 201032 y del 26 de abril de 201733 proferidas por la Corte Suprema de Justicia. En lo relativo a la sentencia del 19 de enero de 2016 proferida por el Consejo de Estado en el expediente 4520-201534, se advierte que la parte actora no cumplió con la carga de identificar cuál fue la regla jurisprudencial que estima era aplicable, lo que implica señalar cuál fue el problema jurídico resuelto en uno y otro caso, así como demostrar la identidad entre las pretensiones, los hechos y los fundamentos de derecho.
Frente a la sentencia C-133 de 1993 emitida por la Corte Constitucional, la Sala ha dicho en reiteradas oportunidades que35 “(…) en razón a la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, la defensa de los derechos subjetivos es una consecuencia derivada de su ejercicio, pero no constituye su fin directo; en ese sentido, tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver los casos concretos (…)”. 31 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Proferida dentro del expediente con radicado nro. 34299. 33 Proferida dentro del expediente con radicado nro.
SL6116-2017 34 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2018-01366-01. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia citadas por la parte, la Sala ha sostenido que no constituyen precedente, en la medida que no son vinculantes para la jurisdicción de lo contencioso administrativo36.
Por lo anotado, la Sala considera que prima facie el auto censurado no compromete el derecho fundamental a la igualdad, toda vez que, la parte actora no identificó cuál era la regla jurisprudencial que era aplicable a este caso, y respecto de las providencias proferidas por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, se tiene que no constituyen precedente por lo señalado. -) Frente al derecho fundamental al mínimo vital: La jurisprudencia constitucional ha indicado que le corresponde al accionante demostrar la vulneración del mínimo vital, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”37.
Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido que para establecer si frente a un determinado caso se ha vulnerado este derecho fundamental “(…) el juez constitucional deberá verificar cuáles son aquellas necesidades básicas o gastos mínimos elementales en cabeza del individuo, indispensables para garantizar la salvaguarda de su derecho fundamental a la vida digna, y evaluar si la persona está en capacidad de satisfacerlos por sí mismo, o por medio de sus familiares (…)”38. 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de junio de 2021. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2021-02797-00. 37 Corte Constitucional. Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 38 Corte Constitucional. Sentencia T-678 del 16 de noviembre de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el asunto bajo examen, se advierte que el señor Ramón Elías López Barreto no acreditó con prueba alguna la afectación de su derecho fundamental al mínimo vital, por lo que frente a este derecho tampoco está superado el requisito de relevancia constitucional. -) Frente al derecho fundamental a la seguridad social: En cuanto al concepto de la seguridad social, la Corte Constitucional ha sostenido que hace referencia a la totalidad de las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente reconocidas39, y ha explicado que según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “(…) el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo (…)”40.
En el caso concreto, se tiene que mediante el auto atacado el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca decidió decretar la suspensión provisional de la Resolución nro. SUB 185209 del 6 de agosto de 2021, por la que Colpensiones le reconoció la pensión de vejez al señor Ramón Elías López Barreto; no obstante, supeditó la suspensión del acto a que se acreditara en el proceso que está percibiendo la pensión convencional reconocida por el municipio de Palmira, de lo contrario, indicó que Colpensiones debía continuar pagando al demandado la mesada pensional hasta tanto se defina de fondo el caso, en la sentencia que ponga fin al proceso. 39 Corte Constitucional.
Sentencia T-043 del 5 de febrero de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. 40 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ese modo, la Sala advierte que, en los términos en los que fue proferido el auto atacado, la decisión adoptada no compromete prima facie el derecho fundamental a la seguridad social, por cuanto en la parte resolutiva se indicó que “(…) LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ESTARÁ SUPEDITADA a que se acredite en el proceso que el señor RAMON ELIAS LOPEZ BARRETO está percibiendo la pensión convencional reconocida por el Municipio de Palmira, de lo contrario, COLPENSIONES DEBERÁ continuar pagando al demandado la mesada pensional hasta tanto se defina de fondo el caso, en la sentencia que ponga fin al proceso (…)”.
En ese sentido, si el contenido del derecho a la seguridad social implica la protección de unos riesgos, entre ellos, la falta de ingresos procedentes de un trabajo debido a la vejez, la decisión del auto censurado procura proteger al aquí accionante de dicho riesgo, al resolver que la suspensión del pago de la pensión por parte de Colpensiones solo será procedente si se acredita que está percibiendo la pensión convencional reconocida por el municipio de Palmira.
Es decir que el riesgo que protege la seguridad social no quedó desprotegido, lo que implica que no se advierta prima facie que este derecho resulte comprometido con la providencia atacada. Por lo anotado, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Ramón Elías López Barreto, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04077 00 Accionante: Ramón Elías López Barreto 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.