Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Sustitución pensional.
Controversia entre cónyuge y compañera permanente. Requisito de convivencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y por la tercera vinculada, contra la sentencia del 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Edelmira Bonilla de Blanco, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 003952 del 9 de Julio de 2013, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, 1 Folios 1 al 16 2 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Secretaría de Educación de Boyacá, por medio de la cual se dejó en suspenso el derecho y el porcentaje que le corresponde, con ocasión de la solicitud de pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento de su cónyuge, Luis Eleuterio Blanco Pinto.
A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la demandada a i) reconocerle y pagarle la sustitución de la pensión, en calidad de cónyuge del causante, a partir del 22 de enero de 2012; ii) incorporar sobre las sumas adeudadas los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, como lo autoriza el artículo 187 del C.P.A.C.A.; iii) reconocer y pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 192 ibidem; iv) pagar los intereses moratorios, conforme a lo preceptuado en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) cumplir el fallo dentro del término perentorio legal; y vi) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El señor Luis Eleuterio Blanco Pinto, quien nació el 23 de noviembre de 1953, en vida disfrutaba de la pensión de jubilación, reconocida por medio de la Resolución 1148 del 5 de noviembre de 2009. ii) La señora Edelmira Bonilla de Blanco, nacida el 2 de febrero de 1951, contrajo matrimonio con el señor Blanco Pinto, el día 25 de mayo de 1972, y convivió con este, en forma permanente y bajo el mismo techo, durante más de 40 años, hasta el día de su fallecimiento el 22 de enero de 2012.
En dicha unión nacieron tres hijos, de nombres Sandro Yesit, Weldon Giraldo y Mario Ernesto Blanco Bonilla, en la actualidad, todos mayores de edad. iii) Al parecer, el señor Blanco Pinto sostuvo una relación extramatrimonial con la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín y fruto de esta relación habría nacido la menor Maurely Cecilia Blanco, quien fue reconocida por el causante.
La relación fue esporádica y nunca existió una convivencia permanente entre ellos. 3 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco iv) Con posterioridad al fallecimiento del señor Blanco Pinto, su cónyuge se enteró de la existencia de la menor de edad Maurely Cecilia Blanco y radicó demanda de impugnación de paternidad, la cual fue admitida por el Juzgado Promiscuo de El Cocuy, el 11 de abril de 2012. v) La señora Bonilla de Blanco, el 17 de febrero de 2012, solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Boyacá, la sustitución de la pensión de jubilación reconocida al señor Blanco Pinto. vii) Dicha entidad, mediante Resolución 003952 del 9 de julio de 2013, resolvió dejar en suspenso el porcentaje que le corresponde, en calidad de cónyuge sobreviviente. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 90, 228 y 336 de la Constitución Política; 1 de la Ley 12 de 1975; 1 de la Ley 33 de 1985; 2, numeral 5, de la Ley 91 de 1989; 46, numeral 2, de la Ley 100 de 1993; 115 y 180 de la Ley 115 de 1994; y el Decreto 2563 de 1990.
Al desarrollar el concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos: i) El proceder ilegal de la Administración no ha permitido que a la actora se le garantice el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de la pensión, transgrediendo el artículo 53 de la Carta. Igualmente, el artículo 58, en concordancia con el artículo 336 de la C.P., son vulnerados por el acto atacado, en tanto que desconoce los derechos adquiridos.
También le ha impedido a la demandante acceder al servicio de salud, con lo cual se ponen en riesgo derechos fundamentales, como la integridad física, la vida, etc. ii) La concepción de Estado Social de Derecho imperante en Colombia, como eje Constitucional, impone a las autoridades actuar dentro de lo previsto en la ley. En su esencia y desarrollo se constituye el principio de legalidad como la expresión democrática más profunda en una estructura social.
Es incuestionable que el implícito principio constitucional de la seguridad jurídica ha sido conculcado, abierta 4 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco y flagrantemente, con la expedición del acto acusado, ignorando las pruebas legalmente allegadas. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación, Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se opuso a las pretensiones de la demanda. En cuanto a los hechos, manifestó que se atiene a lo que resulte probado; y frente al derecho en discusión, expuso lo siguiente:2 El reconocimiento de la pensión de sobrevivientes le compete sin duda alguna a la entidad empleadora y, en caso de controversia, le corresponde a la jurisdicción laboral.
Sin embargo, la demandante no aporta la sentencia judicial que la declare beneficiaria de la pensión del señor Blanco Pinto, teniendo en cuenta que existe controversia en torno a la reclamación; por ende, el Fondo no está en la obligación de reconocer y pagar la pensión reclamada. 1.2.2. La señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín, vinculada al proceso por tener interés directo en el resultado,3 contestó la demanda, por conducto de apoderado y se opuso a las pretensiones, con sustento en las siguientes razones:4 i) La demandante, Edelmira Bonilla de Blanco, para la fecha del fallecimiento del señor Blanco Pinto, el 22 de enero de 2012, llevaba más de diez años separada de este, quien sostenía una convivencia con la señora Blanco Albarracín, y dentro de esta unión procrearon una hija de nombre Maurely Cecilia Blanco Blanco.
La menor y su progenitora dependían económicamente del causante y este permanecía todo el tiempo con ellas en la casa de la señora Blanco Albarracín, en el municipio de Guacamayas (Boyacá). Por su parte, la señora Edelmira Bonilla ya disfrutaba de sus dos pensiones como educadora y convivía con sus hijos, mayores de edad, en 2 Folios 164 al 213 3 Auto del 6 de diciembre de 2016 (folio 234) 4 Folios 240 al 247 5 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco las ciudades de Bogotá y Tunja, toda vez que uno padece una enfermedad mental y otro es alcohólico. ii) La entidad demandada se limitó a dejar en suspenso el posible derecho y el porcentaje que les pudiera corresponder a las señoras Edelmira Bonilla de Blanco y Bertha Cecilia Blanco, dada la controversia existente entre estas, en condición de cónyuge y compañera permanente, respectivamente. iii) La señora Blanco Albarracín conoció al causante hace 26 años y convivió con él los últimos 14, anteriores a la fecha de su fallecimiento, lo acompañó y compartieron lecho, techo y mesa y fue su soporte moral durante el tiempo en que la señora Bonilla de Blanco se separó de hecho. iv) La señora Edelmira Bonilla presentó denuncia penal en contra de la señora Bertha Cecilia Banco y de las personas que rindieron testimonio en el trámite administrativo ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por el supuesto delito de falso testimonio y falsedad en documento público.
Dentro de dicho proceso, que cursó ante el Juzgado Promiscuo de El Cocuy, la Fiscalía 14 Seccional de El Cocuy, luego de realizar varias entrevistas a parientes el causante solicitó la preclusión de la investigación, por cuanto logró concluir que las personas denunciadas no incurrieron en los delitos imputados. La solicitud prosperó y así se declaró. v) El causante y la señora Edelmira Blanco procrearon una hija que fue reconocida de manera voluntaria por el causante.
Esta paternidad fue impugnada por la señora Edelmira Bonilla y el proceso se tramitó ante el Juzgado Promiscuo de El Cocuy, que culminó con sentencia desfavorable a las pretensiones de la demanda, el 17 de febrero de 2016. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada.
Sustentó su decisión en las siguientes 6 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco consideraciones:5 i) El Consejo de Estado, en punto al criterio de convivencia entre parejas, reconocido como el hecho determinante para obtener el derecho a la sustitución pensional, ha precisado que el cónyuge o compañero o compañera permanente supérstite tiene que demostrar que estuvo haciendo vida marital con el causante, por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez y hasta su muerte, y convivió con el fallecido no menos de dos años continuos con anterioridad a su muerte, a excepción de que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido.6 Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que puede plantearse la controversia por el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o el derecho a la sustitución pensional si la cónyuge y la compañera permanente o dos compañera permanentes, han demostrado convivir con el causante en periodos de tiempo diferentes o de manera simultánea. ii) En el sub lite, la vinculada, en su declaración de parte, adujo que convivió con el señor Luis Eleuterio Blanco en el año 2000, tanto en la casa de él como en la de su propiedad, ubicadas en el municipio de Guacamayas.
Sin embargo, no hay otros elementos de convicción que corroboren su dicho y, en ese sentido, tales afirmaciones, por sí solas, no dan cuenta de que hubiese mantenido relaciones permanentes de afecto y cariño con el causante. No se advierte, por ejemplo, que hubiese asistido a reuniones con la familia del señor Eleuterio Blanco, o que lo hubiera asistido en momentos de calamidad; no lo acompañó durante una intervención quirúrgica que le fue practicada en el año 2009 o a la cita de control que aquel tuvo horas antes de su fallecimiento, ni a sus exequias, que, valga precisar, las gestionó la señora Edelmira Bonilla, aspectos que resultan propios de una relación de convivencia armónica entre los integrantes de 5 Folios 267 al 274 6 Citó las sentencias proferidas por la Sección Segunda el 10 de octubre y el 26 de noviembre de 1993, radicados 11223 y 4755-5394 de, referenciadas, a su vez, en la sentencia dictada por la Subsección A, el 7 de marzo de 2013, radicado 0339-12, con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero. 7 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco una pareja, que no se lograron acreditar entre los señores Eleuterio Blanco y Bertha Blanco. iii) Por el contrario, lo que si se dedujo, tanto del interrogatorio de parte como de las testimoniales recaudadas, es que el señor Luis Eleuterio Blanco sí mantuvo una convivencia con la señora Edelmira Bonilla hasta el momento del fallecimiento.
En efecto, al revisar los documentos allegados por el apoderado de la vinculada, que corresponden a las entrevistas adelantadas dentro del proceso que se tramitó ante la Fiscalía 14 seccional del Cocuy (Boyacá), se puede colegir: a) que la señora Edelmira Bonilla y el señor Luis Eleuterio Blanco tenían una unión marital en la ciudad de Guacamayas; b) que la demandante, luego de haberse pensionado, debía trasladarse continuamente a la ciudad de Bogotá debido a la enfermedad de uno de sus hijos que residía en esta ciudad; c) que si bien la señora Bertha Cecilia Blanco era vista con el causante, a los declarantes no les constaba que entre estos hubiera una relación de pareja. iv) En relación con las fotografías allegadas por el apoderado de la vinculada, para la Sala no resulta preciso que estas provengan del expediente que se tramitó en la Fiscalía, como lo aduce este, pues no se allega ninguna constancia sobre el particular, de manera que las mismas no pueden ser valoradas. v) Finalmente, debe aclararse que en el auto de decreto de pruebas se negó la prueba trasladada solicitada, relacionada con los testimonios e interrogatorio de parte practicados en el proceso 2014-038, que se tramitó ante el Juzgado 751 mixto de descongestión de Duitama, debido a que no se cumplían los requisitos previstos en la norma procesal para tal efecto, de manera que no se tendrá por válida la prueba allegada por dicho extremo procesal con posterioridad a la expedición del aludido auto.
Con fundamento em lo anterior, el a quo decidió declarar la nulidad parcial de la resolución acusada y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento del 50% de la sustitución pensional a favor de la señora Edelmira Bonilla de Blanco, a partir del 23 de enero de 2012, día siguiente al del fallecimiento 8 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco del causante, teniendo en cuenta que el 50% restante fue reconocido a la menor Maurely Cecilia Blanco Blanco, en su condición de hija menor de edad. 1.4.
El recurso de apelación La accionada y la vinculada, por conducto de sus apoderados, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia, con sustento en las siguientes razones de inconformidad: 1.4.1. Nación, Ministerio de Educación-Fomag7 alegó que debe declararse la prescripción de las sumas reclamadas que superen el lapso de los 3 años desde que se hizo exigible la obligación hasta que se radicó la demanda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 1.4.2.
El apoderado de la vinculada, Bertha Cecilia Blanco Albarracín,8 manifestó: i) De las pruebas obrantes en el proceso se puede establecer que la persona que convivió con el causante durante los últimos 14 años anteriores a su fallecimiento fue la señora Blanco Albarracín, como puede concluirse de las declaraciones extrajuicio, de la escritura pública de reconocimiento de la menor Maurely Cecilia Blanco y del expediente 152446000214201200076 tramitado ante la Fiscalía 14 Seccional del Cocuy Boyacá, que contiene más de 10 entrevista realizadas a diferentes personas, incluso parientes del causante, y de las fotografías en las cuales se observa al de cujus compartiendo con esta y su menor hija. ii) Es evidente que las pruebas aportadas y recaudadas por la demandante, comparadas con las recaudadas y solicitadas por la señora Blanco Albarracín, permiten concluir que esta si convivió con el señor Blanco Pinto durante los últimos 10 años, en el municipio del Cocuy, de manera permanente y pública.
La señora 7 Folios 392 al 395 8 Folios 396 al 399 9 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Edelmira Bonilla solo visitaba el municipio de Guacamayas en fechas especiales, como Semana Santa, Navidad y Año Nuevo. Lo anterior se reafirma con la escritura pública 390 del 23 de agosto de 2010, por la cual el causante reconoció ser el padre de la menor Maurely Cecilia Blanco Blanco, hecho frente al cual la demandante presentó demanda de impugnación de paternidad ante el Juzgado Promiscuo del Cocuy, radicado 2012-0030, en el cual se practicó prueba de ADN, que arrojo un dictamen en el que se señala que existe una probabilidad acumulada de paternidad del 99.9999999%. iii) De las pruebas testimoniales arrimadas, tanto por la demandante como por la vinculada y de los interrogatorios de parte de una y otra, acerca de la existencia de una relación sentimental entre el causante y la vinculada, se puede establecer que esta se remonta en el tiempo hasta la época en que la señora Blanco Albarracín era menor de edad y el causante aún convivía con su cónyuge supérstite.
Dicha circunstancia fue debidamente probada en el proceso de sustitución de la pensión gracia que devengaba el causante, que promovió la señora Edelmira Bonilla contra la UGPP, donde también actuó como vinculada la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín [radicado 152383339751201400038-01] en el cual se reconoció el derecho pensional a la señora Edelmira Bonilla de Blanco como cónyuge del causante y a la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín como compañera, por cuanto encontró que esta acreditó convivencia con el causante y procreó una hija. iv) Por lo anterior, debe reconocerse a favor de la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín el porcentaje pensional objeto de debate, en su calidad de compañera permanente, por cuanto convivió con el señor Luis Eleuterio Blanco Pinto durante sus últimos 14 años de vida. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La partes guardaron silencio. 10 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a establecer si la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín acreditó el requisito de convivencia con el señor Luis Eleuterio Blanco Pinto, durante los cinco años anteriores al fallecimiento de este. 2.2.
Marco normativo El artículo 48 de la Constitución Política prescribe que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con observancia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. En desarrollo de este mandato el legislador, por medio de la Ley 100 de 1993, organizó el sistema de seguridad social integral, en lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, con el objeto de garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en esta ley.
Con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, se estableció la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha 11 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.
En este punto es relevante aclarar que, si bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobrevivientes es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión.9 Respecto del orden de beneficiarios de la pensión, el artículo 47 dispone lo siguiente: Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; […]. (Subrayas del texto) De acuerdo con la norma, el compañero permanente o cónyuge supérstite que pretenda acceder a la sustitución pensional debe probar que hizo vida marital con el causante hasta la fecha de su deceso no menos de cinco años continuos con anterioridad a su muerte.
El aparte subrayado de la norma citada fue declarado exequible por la Corte Constitucional, que en sentencia C-1094 de 200310 discurrió así: […] La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección 9 Sentencia T-564 de 2015. 10 Sentencia del 19 de noviembre de 2003.
Referencia: expediente D-4659. 12 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. […] En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema.
En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes. […]. (Negritas del texto). Como se observa, la exigencia del referido requisito pretende evitar que, con base en vínculos adquiridos a último momento y convivencia que no tenga el carácter de permanencia, se origine el derecho a sustituir, en forma vitalicia, una prestación. Ahora bien, el artículo 47 de la Ley 100 de 199311, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, señalaba que cuando había convivencia simultánea, en los últimos cinco años del causante con la cónyuge y la compañera permanente, la beneficiaria de la sustitución era la esposa.
Sin embargo, dicha norma fue declarada exequible de manera condicionada,12 en el entendido de que también es beneficiaria de la sustitución pensional la compañera permanente. En consecuencia, la pensión se dividirá en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. Para adoptar la citada decisión, la Corte determinó que la norma demandada sí establecía un trato diferenciado y preferencial, cuando había convivencia simultánea con el causante.
Dicha diferenciación, advirtió la Corte, se fundaba en una distinción de origen familiar que privilegió injustificadamente al cónyuge supérstite sobre la compañera permanente. Al respecto determinó que: Frente a esta regulación legislativa, considera la Corte que, de acuerdo al entendimiento de la dimensión constitucional que irradia la figura de la pensión de 11 Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. […] 12 Corte Constitucional, sentencia C-1035 de 2008 13 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco sobrevivientes, no existe razón alguna para privilegiar, en casos de convivencia simultánea, la pareja conformada por medio de un vínculo matrimonial, sobre aquella que se formó con base en un vínculo natural.
Dicho en otras palabras, no se puede argumentar que para proteger la familia como núcleo esencial de la sociedad, se excluyan del ámbito de protección asistencial modelos que incluso la propia Carta ha considerado como tales. Al analizar el criterio con base en el cual, en casos de convivencia simultánea, se prefiere al cónyuge a efectos de reconocer la pensión de sobrevivientes, la Corte no encuentra que con la norma se busque alcanzar un fin constitucionalmente imperioso.
Es más, la Corte, con base en su propia jurisprudencia, estima que la distinción en razón a la naturaleza del vínculo familiar no puede constituir un criterio con base en el cual, como lo hace la disposición bajo examen, se establezcan tratamientos preferenciales que desconozcan la finalidad legal y constitucional de la pensión de sobrevivientes. […] En estos términos, a pesar de que la Corte ha sostenido que el matrimonio y la unión marital de hecho son instituciones con especificidades propias y no plenamente asimilables, la jurisprudencia constitucional ha decantado que “los derechos conferidos a la familia que se conforma por cualquiera de las dos vías no son susceptibles de tratamiento diferencial cuando éste tiene como único fundamento su divergencia estructural”.
Por este motivo, la Corte llega a la conclusión de que el trato preferencial que establece la expresión demandada no es constitucional. Respecto de dicha circunstancia, ya esta Sección13 había considerado que en aplicación de los artículos 13, 42 y 48 de la Constitución Política, cuando hay conflicto entre la compañera permanente y la cónyuge supérstite, debido a la convivencia simultánea con el pensionado, el criterio para establecer la titularidad del derecho a la sustitución pensional se funda en el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva, la comprensión y la vida en común al momento de la muerte.
Se explicó en la citada providencia que cuando se acredita la convivencia simultánea no se justifica dar un trato diferente a la cónyuge y a la compañera permanente «pues concurre el elemento material de convivencia y apoyo mutuo, de manera simultánea, por voluntad propia del causante, en cabeza de la cónyuge y de la compañera».14 Al respecto se consideró lo siguiente: […] bajo un criterio de justicia y equidad y en consideración a que la finalidad de la sustitución pensional es la de evitar que las personas que forman parte de la familia y que dependen patrimonialmente del causante puedan quedar sumergidas en el desamparo y abandono económico, en el caso concreto, habiéndose acreditado una 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 20 de septiembre de 2007, radicado 76001-23-31-000-1999-01453-01 (2410-2004), consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 14 Ídem 14 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco convivencia simultánea, se resolverá el conflicto concediendo el 50% restante de la prestación que devengaba el extinto agente Jaime Aparicio Ocampo, distribuido en partes iguales entre la cónyuge y la compañera permanente, con quienes convivió varios años antes de su muerte, procreó hijos y a quienes prodigaba ayuda económica compartiendo lo que recibía a título de asignación mensual de retiro.15 2.3.
Hechos probados De las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) Los señores Luis Eleuterio Blanco y Edelmira Bonilla contrajeron matrimonio el 25 de mayo de 1972;16 procrearon 3 hijos de nombres Weldon Gildardo, Sandro Yesit y Mario Ernesto Bonilla Blanco.17 ii) El 5 de noviembre de 2009, mediante la Resolución 1146, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio concedió al señor Luis Eleuterio Blanco Pinto una pensión mensual vitalicia de jubilación, por haber laborado más de 36 años al servicio de la docencia oficial.18 iii) El 23 de agosto de 2010, por medio de la escritura pública 390 de la Notaría Única del círculo de El Cocuy, el señor Blanco Pinto reconoció como hija suya a la menor Maurel Cecilia Blanco Albarracín, procreada con la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín. iv) El 22 de enero de 2012, falleció el señor Luis Eleuterio Blanco Pinto.19 v) El 17 de febrero de 2012, la señora Edelmira Bonilla de Blanco, en nombre propio y en representación de Weldon Gildardo Blanco Bonilla, radicó solicitud de sustitución de la referida pensión.20 15 Ídem 16 Certificado de registro civil de matrimonio obrante a folio 23 17 Folios 20, 21 y 22, respectivamente. 18 Folios 35 al 37 19 Folio 25 20 De ello da cuenta la Resolución 3952 del 9 de julio de 2013, acusada en el sub lite (folios 140 al 143) 15 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco En la misma fecha, la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín, en condición de compañera permanente del causante y en representación de Maurel Cecilia Blanco Blanco, radicó solicitud de sustitución pensional.21 vi) El 9 de julio de 2013, por medio de la Resolución 003952, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio resolvió sustituir y pagar la pensión vitalicia de jubilación reconocida al señor Blanco Pinto a favor de Bertha Cecilia Blanco Albarracín, en representación de su menor hija Maurely Cecilia Blanco Blanco, a partir del 23 de enero de 2012, y dejar suspendido el 50% restante hasta tanto se decida judicialmente a quien le corresponde.22 vii) El 17 de febrero de 2016, el Juzgado Promiscuo de El Cocuy denegó las pretensiones de la demanda de impugnación de paternidad incoada por la señora Edelmira Bonilla de Blanco contra la menor Maurely Cecilia Blanco, representada por su progenitora Bertha Cecilia Blanco de Albarracín, debido a que la prueba de ADN arrojó como resultado el 99.999999999 % de probabilidad acumulada de paternidad. viii) El 20 de junio de 2017, en audiencia de pruebas,23 se recibieron las declaraciones de parte de las señoras Bertha Cecilia Blanco Albarracín y Edelmira Bonilla de Blanco y los testimonios de los señores Marolin Walteros, Hermes Montañez, Elvia Sierra Blanco, Rosa Evelia Sepúlveda, Luz Mery Lozano Rico y Pedro Blanco Albarracín, a los cuales se referirá la Sala más adelante. 2.4.
Caso Concreto. Análisis de la Sala El a quo concluyó, por un parte, que la demandante convivió con el causante desde la fecha de su matrimonio hasta el momento del fallecimiento y que si bien esta debía trasladarse continuamente a la ciudad de Bogotá, ello obedeció a la enfermedad de uno de sus hijos. 21 Ibidem 22 Folios 140 al 143 23 Cd obrante a folio 329 16 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Por otra parte, en relación con la convivencia con la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín, advirtió que si bien los declarantes manifestaron haber visto al causante compartir los últimos años de su vida con la señora Blanco Albarracín, lo cierto es que dichas afirmaciones no resultan suficientes para determinar el grado de convivencia. Por lo tanto, el tribunal concluyó que únicamente la demandante Edelmira Bonilla de Blanco, en condición de cónyuge supérstite, acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, razón por la cual dispuso el reconocimiento y pago a su favor del 50% de la pensión del causante que fue dejado en suspenso en el acto acusado.
Para resolver el problema jurídico planteado se debe establecer, entonces, si las pruebas allegadas al proceso dan cuenta de la convivencia efectiva que presuntamente sostuvieron la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín y el señor Luis Eleuterio Blanco Pinto durante los cinco últimos años de vida de este. Al respecto, la señora Blanco Albarracín manifestó, en la declaración de parte rendida en la audiencia de pruebas, que conoció al causante desde la época en que estaba estudiando en el colegio y que convivieron en la casa de él y en la ella, en el municipio de Guacamayas, y en la casa de campo [de sus padres] en una vereda.
Relató lo siguiente:24 […] estaba yo estudiando en el colegio cuando lo conocí, terminé y seguí con él ahí viviendo en Guacamayas [ ] teníamos la residencia en Guacamayas en mi casa y en la casa de él [ ] en ambas casas convivíamos, y en mi casa en el campo. [ ] La pasábamos en el pueblo en mi casa [ ) luego nos dirigíamos al campo porque yo tenía que estar pendiente de mi mamá y de mi papá [ ] y como la casa estaba sola entonces nos teníamos que ir a mirar la casa de él y así sucesivamente. [ ] a partir del 2000 empezamos esa convivencia así, porque igual él trabajaba y se transportaba a su trabajo a la escuela porque igual él era profesor, regresaba a las 3 de la tarde y el resto de tiempo la pasaba conmigo porque ella [la cónyuge] había abandonado la casa que tenía en Guacamayas y se había venido a vivir a Bogotá o algo así. […] 24 cd folio 329 17 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Desde el año 2000 vivíamos en mi casa. […] Solamente tenía una muda de ropa y una pijama. […] todo el tiempo estuve con él […] a él lo operaron de la próstata en febrero del 2009 yo no lo fui a acompañar porque tenía que estar pendiente de otras cosas allá en Guacamayas, entonces él fue solo a la operación. […] él falleció en la casa, falleció solo […] cuando todo sucedió llegó la esposa a decir que ella era la que mandaba, que lo iban a traer para Tunja y le iban a hacer las exequias […]. […] el sábado en la mañana él se enfermó entonces yo no lo fui a acompañar […] yo estaba en el campo.
Por su parte, la señora Marolyn Walteros Tarazona,25 personera del municipio de Guacamayas declaró que vive por la misma cuadra que vivía el profesor Eleuterio y la profesora Edelmira. Toda la vida lo vio viviendo con su esposa. Ella era profesora en la escuela, se pensionó y siempre estaba yendo y viniendo. Siempre se encontraba con el causante, casi todos los días, porque cuando la señora Edelmira no estaba él tomaba la alimentación en la esquina donde el señor Arturo Pinto, un tío de él. Nunca dejó de vivir en la casa de su propiedad y nunca supo que viviera en otra casa.
Manifestó que en el pueblo había comentarios de que la señora Bertha era la amante del profesor Eleuterio. Supo que ella tuvo una hija, pero no sabe quién sea el papá. No le consta que sea hija del señor Luis Blanco. Él salía para las fincas, pero no tiene conocimiento de que se quedara allí. A su turno, el señor Hermes Montañez,26 peluquero del pueblo, manifestó que no le consta que el señor Eleuterio Blanco hubiera convivido con la señora Bertha Blanco.
Conoció al señor Blanco desde niños, pero no le consta que haya tenido una relación con esta. Los veía juntos, a veces, en el parque. Sabe que la señora Blanco tiene una hija, pero no le consta que su padre sea el señor Luis Eleuterio, pues él nunca le comentó nada al respecto. La señora Elvia Sierra Blanco declaró27 que la señora Edelmira Bonilla siempre fue la esposa del señor Blanco.
Los conoce desde que eran docentes en la escuela. Antes del fallecimiento él vivía con su cónyuge; iba a la casa de ellos cuando este 25 Ibidem 26 ibidem 27 Ibidem 18 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco le iba a mandar encomiendas, por ahí cada quince o veinte días.
La señora Edelmira también la llamaba para que le ayudara. Ellos compartían habitación. Siempre fue a la casa de ellos a trabajar. El desayuno lo hacía él en la casa. El almuerzo iba a donde la tía Rosita. La ropa se la lavaba Edilma, la empleada de los papás. Cuando la señora Edelmira estaba en Guacamayas ella le lavaba, le planchaba y le hacía la comida.
No le consta que haya tenido una relación sentimental con la señora Bertha Blanco. La señora Rosa Evelia Sepúlveda declaró28 que cuando conoció al profesor él estaba saliendo con Bertha. Salían a la escuela y a la vereda. Iban los fines de semana a ver el ganado. El profesor le dijo que él estaba saliendo con Bertha. Los veía en el parque y en el campo, donde ella vigilaba el ganado del profesor.
No le consta que vivieran juntos en la vereda. Él la presentaba como la amiga. Considera que tenían una relación, pero no tiene certeza de su convivencia. Luz Mery Lozano Rico indicó29 que los últimos años vio al causante compartir más con Bertha Cecilia Blanco y que se imagina que convivían porque tuvieron una hija. A la señora Edelmira solamente la veía en ocasiones de Semana Santa o en diciembre.
El señor Luis Eleuterio y la señora Blanco Albarracín salían a compartir en el parque y él compraba cosas para la niña. Finalmente, el señor Pedro Blanco Albarracín, hermano de la vinculada, residente en Honda (Tolima) manifestó30 que conoció al causante desde cuando fue docente en la escuela de Uragón, y que desde el 94 o 95 tuvieron una relación con su hermana hasta el 2005 o 2006; no recuerda las fechas.
Sabe que tuvieron su relación como tal desde esa época; ellos iban a galleras, permanecían constantemente juntos, se la pasaban prácticamente en el parque todas las tardes y él iba a la casa, comía en la casa, muchas veces se quedaba; calcula un lapso de 5 o 6 años, pues luego se fue al ejército, aunque está en contacto con la familia. 28 Ibidem 29 Ibidem 30 Ibidem 19 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Sabe que el causante iba a los asados, se quedaba en el campo, incluso cuando él estuvo de concejal su hermana era la que estaba pendiente.
Así pues, el interrogatorio de parte y las declaraciones reseñadas permiten advertir que si bien entre la señora Blanco Albarracín y el causante existió una relación sentimental, esta no tuvo la connotación que exige la ley, es decir, el interés natural de crear una comunidad de vida, de conformar una familia de forma permanente y estable.
De hecho, las declaraciones de los deponentes, convocados por la vinculada, son vagas e imprecisas respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar; ninguno aporta detalles concretos sobre la convivencia, pues no refieren situaciones particulares que hubieran podido presenciar; por ende, no otorgan convicción sobre el apoyo, la solidaridad o el socorro entre la actora y el causante durante los últimos años de su vida.
Por el contrario, como lo advirtió el a quo, fue la cónyuge, Edelmira Bonilla, quien lo acompañó durante la intervención quirúrgica que le fue practicada en el año 2009 y quien estuvo a su lado durante el periodo de recuperación. Y aunque la señora Blanco asegura que permanecía a su lado todo el tiempo porque estaba separado de su esposa, este era quien se preparaba sus alimentos o los tomaba donde una tía; además, falleció solo, en su casa, porque su cónyuge se encontraba en Bogotá y fue esta quien se ocupó de los trámites relacionados con las exequias.
Por su parte, las señoras Rosa Sepúlveda y Luz Mery Lozano declararon que siempre veían juntos a la señora Bertha y al causante, en el parque y cuando se iban para la vereda a ver el ganado, pero a ninguna le consta que vivieran juntos. La señora Sepúlveda relató que él la presentaba como la amiga y considera que tenían una relación. A su turno, la señora Mery Lozano «se imagina» que convivían porque tuvieron una hija, pero su dicho tampoco otorga certeza de la convivencia. Además, este hecho, por sí solo, no tiene la entidad suficiente para acreditar la convivencia. A su turno, la declaración del señor Pedro Blanco Albarracín tampoco ofrece certeza, pues, según su relato, se fue del municipio de Guacamayas desde 2002, 20 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco cuando ingresó al Ejército; este hecho, sin duda, le impide conocer directamente las circunstancias de la relación entre su hermana y el causante.
En suma, las citadas declaraciones, rendidas en tales términos de vaguedad e imprecisión, están lejos de demostrar la convivencia exigida por la ley para otorgar el derecho pretendido por la señora Blanco Albarracín. Si bien entre estos, se repite, existió una relación amorosa, dentro de la cual procrearon una hija, esta circunstancia, por si sola, se repite, no otorga la convicción de que hubieran convivido.
Lo que se infiere es que el causante ejerció la paternidad de manera responsable, pues estaba pendiente de la manutención de la menor, sin que ello acredite el ánimo de conformar una unidad de vida, caracterizada por la convivencia real y efectiva, el apoyo mutuo, el socorro, el acompañamiento espiritual y el ánimo de compartir los recursos económicos que se tienen.
En conclusión, aunque la Sala no desconoce la existencia de una relación sentimental entre el causante y la señora Blanco Albarracín y, en gracia de discusión, la convivencia simultánea en algún periodo, de las pruebas allegadas no se desprende que esta se configuró hasta el momento de la muerte del causante; se itera, no existen elementos de juicio que permitan deducir que durante los últimos años de vida del señor Blanco Pinto, estos tuvieran vida en común. En el plenario no existe siquiera un indicio del que pueda inferirse que el causante tuvo la intención de establecer una morada con la compañera.
En esos términos, no resulta procedente el reconocimiento de la sustitución pensional deprecada por la señora Bertha Cecilia Blanco Albarracín, tal como lo determinó el a quo, por cuanto no logró acreditar la convivencia con el fallecido por un tiempo no menor a cinco años continuos con anterioridad a su muerte. Finalmente, frente al motivo de apelación de la demandada, la Sala advierte que en el sub lite operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 4 de diciembre de 2012.
En efecto, el derecho pensional reclamado se consolidó el 22 de enero de 2012, fecha en que falleció el señor Luis Eleuterio Blanco Pinto y la solicitud se radicó el 17 de febrero de 2012; sin embargo, la demanda se presentó 21 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco el 4 de diciembre de 2015, cuando se había superado el término de tres años previsto en la ley.
En consecuencia, se modificará la sentencia en tal sentido. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,31 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 22 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, razón por la cual será confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 4 de diciembre de 2012. Segundo. Modificar el numeral segundo de la sentencia apelada, en el sentido de precisar que el pago de la sustitución pensional reconocida a la actora tiene efectos fiscales a partir del 4 de diciembre de 2012, por haberse configurado la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad a esta fecha.
Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia del 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Edelmira Bonilla de Blanco contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Cuarto. Sin condena en costas. 23 Radicado: 15001 23 33 000 2015 00826 01 (1819-2019) Demandante: Edelmira Bonilla de Blanco Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «SAMAI».
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.