CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C, seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001-23-33-000-2023-00765-02 (71.100) Actor: Unidad Nacional de Protección Demandado: Unión Temporal Protección e Integridad Referencia: Controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de enero de 20241, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. LA PROVIDENCIA RECURRIDA 1. Corresponde a la providencia antes indicada2, mediante la cual el a quo rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 2. Indicó que como el contrato de prestación de servicios 999 de 20193 finalizó el 10 de marzo de 2020, la liquidación bilateral debía realizarse hasta el 11 de julio de ese mismo año -4 meses-.
Pero como ello no se efectuó, empezaron a transcurrir desde ese momento los 2 meses que dispone la norma para la liquidación unilateral, los cuales fenecieron el 12 de septiembre de 2020. 3. Por tanto, advirtió que el término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA vencía, en principio, el 13 de septiembre de 2022; sin embargo, se presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 2 de septiembre de 2022 (faltando 11 días para que operara la caducidad) y la constancia que declaró fallida la audiencia se expidió el 26 de octubre siguiente.
Por ende, el plazo para acudir a la jurisdicción se extendió al 8 de noviembre del año en mención. Como la demanda se formuló el 21 de noviembre de 2022, concluyó que se hizo extemporáneamente. 4. Sostuvo que la suspensión de los términos judiciales decretada con ocasión de la emergencia sanitaria a causa del Covid-19 no tuvo incidencia en este asunto, dado que el término de caducidad inició el 13 de septiembre de 2020 y, además, que el trámite de la liquidación del contrato tampoco fue suspendido con ocasión de la emergencia sanitaria. 1 De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 125 y 243 ibídem.
Además, según lo previsto en el numeral 3º del artículo 244 del CPACA, la impugnación se presentó de manera oportuna, dado que el auto se notificó por estado el 25 de enero de 2024 y el recurso se formuló el 30 de ese mismo mes y año. 2 Los documentos del proceso obran en el índice 2 del aplicativo Samai del Consejo de Estado. 3 Suscrito entre la Unidad Nacional de Protección y la Unión Temporal Protección e Integridad, cuyo objeto era “la provisión e implementación de escoltas que requiera la Unidad Nacional de Protección, en desarrollo del Programa de Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, grupos, comunidades y convenios a cargo de la entidad”.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00765-02 (71.100) Actor: Unidad Nacional de Protección Demandado: Unión Temporal Protección e Integridad Proceso: Controversias contractuales 2 Impugnación 5. La parte demandante interpuso recurso de reposición4 y, en subsidio de apelación, en el cual indicó que los términos para efectuar la liquidación del contrato5, se encuentran dentro de los plazos a tener en cuenta para el conteo de la caducidad; por consiguiente, también están sujetos a la suspensión de términos dispuesta en el Decreto Legislativo 564 de 2020. 6.
Aseveró que, aun si se considerara que los términos para liquidar el contrato no se suspendieron en virtud del citado decreto, lo cierto era que, con ocasión de la emergencia sanitaria a causa del Covid-19, la entidad suspendió los términos de las actuaciones administrativas respecto de la Subdirección de Talento Humano, situación que afectó la liquidación del contrato 999 de 2019. 7.
Así las cosas, señaló que los 4 meses para efectuar la liquidación bilateral del contrato debían contarse a partir del 11 de marzo de 20206, plazo que se suspendió desde el 17 de marzo, con ocasión de la expedición de las Resoluciones 288, 310, 419, 515 y 542 de 20207, y se reanudó el 1 de julio de 20208. Por tanto, los 23 días y 3 meses faltantes para liquidar bilateralmente el contrato vencían el 23 de septiembre de 2020, momento a partir del cual se contabilizaban los 2 meses para la liquidación unilateral, los cuales iban hasta el 24 de noviembre de ese mismo año. De ese modo, consideró que no operó la caducidad del medio de control, dado que la demanda se presentó antes del 25 de noviembre de 2022.
III. CONSIDERACIONES 8. Con ocasión de la pandemia originada por la propagación del Covid-19, se expidió el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, en el cual se dispuso que la contabilización de los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal se suspendería de forma general para todos los casos desde el 16 de marzo de 2020, y se reanudaría a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cesara la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura -1° de julio de 2020-. 9.
Además, a raíz del aislamiento obligatorio preventivo ordenado por el Gobierno Nacional, se profirió el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en cuyo artículo 6° se estableció que las autoridades podían suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa9, suspensión que podría ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se hiciera de cada una de las actividades y procesos. 4 Mediante autos del 15 de noviembre de 2023 y del 26 de febrero de 2024, el Tribunal decidió no reponer su decisión y concedió el recurso de apelación, respectivamente. 5 Manifestó que el término de liquidación del contrato es para “ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial”. 6 Reiteró que el contrato finalizó el 10 de marzo de 2020. 7 Se afirmó que, con fundamento en el Decreto 491 de 2020, la Unidad Nacional de Protección expidió las referidas Resoluciones. 8 Dado que el levantamiento de la suspensión de términos ocurrió el 30 de junio de 2020. 9 La función administrativa está al servicio de los fines del Estado y, como tal, su poder realizador se activa de diversas formas, sea que se ejercite por solicitud de parte, de oficio o en cumplimiento de un deber legal, hipótesis en la que cabe no solo el cumplimiento del mandato normativo de manera permanente y continua, sino también, en aquellas hipótesis en las que a petición del juez se activa tal función. La diferencia cardinal entre funciones administrativas y jurisdiccionales reside en su propio enunciado, en tanto la primera tiene por objeto la ejecución de la Constitución y la ley -en sentido amplio-, a través de acciones administrativas y materiales, al paso que, la segunda, explícita una función realizadora del derecho, a fin de declararlo en un caso concreto o, de manera general, solucionar un conflicto.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00765-02 (71.100) Actor: Unidad Nacional de Protección Demandado: Unión Temporal Protección e Integridad Proceso: Controversias contractuales 3 10. Se manifestó, además, que: i) durante la suspensión y hasta que se reanudaran las actuaciones no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en la ley que regule la materia, y ii) los términos se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 11.
La Corte Constitucional declaró exequible dicha disposición normativa y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, quien debía definir cómo operaría, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos10. 12.
La Unidad Nacional de Protección, mediante las Resoluciones 288, 310, 487, 515, 542 y 715 de 2020, suspendió los términos de algunas actuaciones administrativas de la Subdirección de Talento Humano, específicamente, las relacionadas con la expedición de las certificaciones laborales, consultas y solicitudes atinentes con las historias laborales de los servidores y ex servidores públicos que tuvieran o hayan tenido vinculación legal y reglamentaria con la entidad. 13.
La Subdirección de Talento Humano de la UNP no tiene función alguna relacionada con la liquidación de los contratos, dado que, según lo previsto en el artículo 18 del Decreto 4065 de 2011, entre otras funciones, le corresponde “custodiar, sistematizar, y mantener actualizadas las historias laborales de todos los funcionarios de la unidad” y “atender las peticiones y consultas en asuntos relacionados con su competencia”. 14.
Entonces, dado que la Unidad Nacional de Protección no decretó la suspensión de los plazos en relación con la liquidación de sus contratos11, el cómputo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales no ha resultado alterado en sentido alguno por esa circunstancia específica. 14.1. Se reitera que el Decreto Legislativo 564 de 2020 sólo suspendió los términos de prescripción y de caducidad12 previstos en las normas sustanciales o procesales, mas no los términos para adelantar una actuación administrativa, en este caso, la liquidación de los contratos, de modo que no puede tenerse en cuenta la suspensión dispuesta en esa disposición. 15.
Establecido lo anterior, el contrato 999 de 2019 finalizó el 10 de marzo de 2020; por tanto, el plazo de 4 y 2 meses, respectivamente, para proceder a su liquidación bilateral y unilateral13, fenecía el 12 de septiembre de ese mismo año. 16. De modo que el término de caducidad de 2 años para comparecer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en 10 A través de la sentencia C-242 de 2020. 11 Esta Corporación ha precisado que “la liquidación del contrato es una actuación administrativa posterior a su terminación normal o anormal, cuyo objeto es el de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, para así dar finiquito y paz y salvo a la relación negocial”.
Concepto del 28 de junio de 2016, radicación 11001-03-06-000-2015-00067-00. 12 En la estructura de los procesos contencioso-administrativos, la caducidad se revela como aquella figura por cuya virtud se sancionan los eventos en que los medios de control judicial no son promovidos en los plazos específicos fijados por la ley; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo. 13 En la cláusula quinta del contrato 999 de 2019, se estipuló que, para efectos de su liquidación, se tendría en cuenta lo dispuesto en el “Estatuto General de Contratación de la Administración Pública conforme con los plazos allí establecidos”, esto es, 4 meses para la liquidación bilateral, y 2 meses para la unilateral -artículo 1150 de 2007-.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00765-02 (71.100) Actor: Unidad Nacional de Protección Demandado: Unión Temporal Protección e Integridad Proceso: Controversias contractuales 4 el numeral 2, literal j, apartado v, del artículo 164 del CPACA, empezó a correr el 13 de septiembre de 2020 y culminaba el 13 de septiembre de 2022. 17.
No obstante, como se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 2 de septiembre de 2022 -esto es, cuando faltaban 12 días para que caducara el medio de control- y la constancia que declaró fallida la audiencia se expidió el 26 de octubre de ese mismo año, el término para demandar se extendió al 8 de noviembre de 202214. 17.1.
La demanda se presentó el 21 de noviembre de 2022, es decir, por fuera del término previsto en la ley. 18. Por consiguiente, se confirmará la decisión impugnada. Pronunciamiento sobre costas 19. Como en este asunto no se ha trabado la litis no hay lugar a proveer sobre una condena en costas. 20. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 24 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.
TERCERO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la información que se encuentra registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai VF 14 Dado que el 7 de noviembre de 2022 era un día festivo.