CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00195-00 Nº interno: 1291-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Manuel Fernando Vega Prato Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta del 21 de noviembre de 2016, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Manuel Fernando Vega Prato contra la UGPP, dentro del proceso con radicado 54001- 33-33-003-2015-00469.
I.
ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 17 de noviembre de 2017 confirmó la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Manuel Fernando Vega Prato en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la cual pretendía que se declarara la nulidad de los actos administrativos proferidos por dicha entidad, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez; y, en su lugar, se declarara que cumple los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, así como en los artículos 6 y 25 del Acuerdo 049 de1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, a través de sentencia dictada en audiencia celebrada el 21 de noviembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, bajo el argumento que la norma aplicable para el reconocimiento de la pensión de invalidez es la vigente al momento en que estructuró la invalidez, que en el presente caso es la Ley 100 de 1993.
Agregó que el actor cumple con el número de semanas cotizadas al sistema exigidas por la ley, pues cotizó 646 semanas, sin embargo, no satisface el requisito de haber cotizado 50 semanas en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de la estructuración de la invalidez. Igualmente, el juez de primera instancia advirtió que las normas que regulan la materia son regresivas y lesivas a los derechos fundamentales del actor y señaló que, como lo consideró la Corte Constitucional, el principio de progresividad es inherente a los derechos económicos, sociales y culturales y su materialización debe ser garantizada por el Estado, por lo que, en virtud de la condición más beneficiosa, si una persona cumple con los requisitos del Decreto 758 de 1990 para que se le reconozca su pensión, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es posible aplicarle dicho régimen aunque no reúna las exigencias de la norma vigente al momento de la fecha de estructuración de la invalidez, razón por la cual ordenó a la UGPP el reconocimiento de la pensión de invalidez, a partir del 19 de noviembre de 2009, en una cuantía del 48% del IBL y ordenó descontar el valor cancelado por el Instituto de Seguros Sociales por concepto de indemnización sustitutiva de la pensión. Contra la anterior decisión la UGPP interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en que la aplicación del principio de favorabilidad no se circunscribe a lo requerido por la norma para acceder al derecho de la pensión de invalidez que reclama el actor, por lo que considera que el fallo apelado desconoce lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-428 de 2009, que declaró exequible el requisito de la cotización. Agregó que el señor Manuel Vega no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues no cuenta con las 50 semanas de cotización en los últimos 3 años previos a la estructuración de la invalidez.
Advirtió que tampoco cumple con alguno de los siguientes presupuestos: (i) en caso de que el actor tuviera 20 años de edad o menos, solo debía acreditar 26 semanas de cotización en el último año con anterioridad a la estructuración de la invalidez; o (ii) si el demandante no reunía las 50 semanas de cotización exigidas en los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, podría acceder a la pensión, evento en el cual solo se exigirán 25 semanas de cotización en los últimos tres años previos a la estructuración. Advirtió que, contrario a lo indicado por la entidad apelante, el A quo no desconoció lo reglado en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 sobre las cotizaciones efectuadas en los tres últimos años anteriores a la estructuración de la invalidez, así como tampoco lo dispuesto en la sentencia C-428 de 2009, pues en la decisión de primera instancia se explicó que el actor no cumplía con tal requisito, pero sí con los exigidos en el Decreto 758 de 1990, por lo que, en aplicación del principio de la condición más favorable, se debía proteger el derecho del actor a pensionarse bajo lo previsto en la última norma.
Señaló que se comparte la posición adoptada por el juez de primera instancia por cuanto se ajusta a una protección efectiva del derecho a la pensión de invalidez del actor, así como otros derechos fundamentales que se vulnerarían de no concederse la prestación, pues el actor es un sujeto de especial protección constitucional, dada su avanzada edad (84 años) y la condición en su salud que le ha generado una invalidez.
Consideró que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990 el accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, por lo cual acertó el A quo al hacer efectivo tal derecho y advirtió que la Corte Constitucional en la sentencia SU-442 de 2016 decidió un caso muy similar al presente y ordenó a la UGPP el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del actor. 2.
El recurso extraordinario de revisión[2] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con fundamento en la causal prevista en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se revoque la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2016 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta, confirmada por el fallo dictado el 17 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander; y, en su lugar, se declare que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones es la entidad competente par efectuar el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Manuel Fernando Vega Prato, de conformidad con los Decretos 758 de 1990, 2148 de 1992 y las sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral y el Consejo de Estado.
Igualmente, pidió que se condene al señor Manuel Fernando Vega Prato a restituir a la UGPP los valores pagados por concepto de pensión de invalidez, debidamente indexados. Como hechos que sustentan el presente recurso, señaló los siguientes: i) El señor Manuel Fernando Vega Prato nació el 9 de marzo de 1933; ii) Prestó sus servicios al servicio del Estado, así: a. Departamento Administrativo de Seguridad – DAS: entre el 1 de agosto de 1954 y el 9 de junio de 1958; entre el 17 de noviembre de 1958 y el 31 de marzo de 1959, con una interrupción de 20 días.
Los aportes se efectuaron a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. b. Ministerio de Hacienda y Crédito Público: entre el 1 de marzo de 1961 y el 3 de noviembre de 1962. Los aportes se hicieron a Cajanal. c. Ministerio de Educación Nacional: entre el 14 de mayo de 1964 y el 12 de mayo de 1967, con una interrupción de 60 días.
Los aportes se realizaron a Cajanal. d. Alcaldía Municipal de Cúcuta: entre el 11 de marzo de 1971 y el 13 de junio de 1972. Los aportes se efectuaron a Cajanal. e. Ministerio de Obras Públicas y Transporte: entre el 1 de diciembre de 1972 y el 30 de junio de 1975, con una interrupción de 3 días. Los aportes se hicieron al Instituto de los Seguros Sociales.
El último cargo ocupado fue el de Ayudante de retén V-10 del Grupo Operativo Regional de Norte de Santander. iii) Que el ISS mediante Dictamen 2327 de 28 de abril de 2010 determinó que el señor Manuel Fernando Vega Prato tiene una pérdida de la capacidad laboral del 51,14%, estructurada el 19 de noviembre de 2009, por enfermedad común. iv) Que a través de la Resolución UGM 033623 de 16 de febrero de 2012, Cajanal negó el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Manuel Fernando Vega Prato, al considerar que no cumple con el requisito de 50 semanas de cotización en los tres años previos a la estructuración de la invalidez, de conformidad con la Ley 860 de 2003. v) Que por Auto ADP 00869 de 22 de enero de 2013, la UGPP rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, por ser extemporáneo. vi) Que, en virtud de lo anterior, el señor Manuel Fernando Vega Prato interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reconocer la pensión de invalidez. vii) Que mediante la Resolución RDP 18123 de 22 de mayo de 2018 la UGPP dio cumplimiento al fallo y reconoció una pensión de invalidez en cuantía de $496.900, efectiva a partir del 19 de noviembre de 2009.
Frente a la primera causal, consideró que la decisión judicial vulnera el debido proceso, “en tanto la entidad competente para efectuar el reconocimiento de la pensión de Invalidez al señor MANUEL FERNANDO VEGA PRATO de conformidad con el Decreto 758 de 1990 en aplicación de la condición más beneficiosa no es la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, siendo la entidad competente la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y no la UGPP de conformidad con lo establecido en los artículos 1º del Decreto 758 de 1990, artículos 2 y 3 del Decreto 2148 de 1992 de acuerdo a la Sentencia proferida por la Honorable Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral de fecha 21 de Junio de 2011 y Sentencia 2001-2090 de fecha 22 de septiembre de 2005 emitida por el Honorable Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, también reproducida en la Sentencia 2001-00039 de fecha 17 de mayo de 2007, con ponencia del Magistrado Alberto Arango Mantilla, donde se estableció que el Acuerdo No. 049 de 1990 tiene como destinatario a los afiliados al Instituto de Seguros sociales, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores consagrados en los artículos 29 y 48 de la Carta Política”.
En relación con la segunda causal, indicó que procede la revisión de las sentencias de instancia, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que el reconocimiento de la pensión de invalidez de conformidad con el Decreto 758 de 1990 corresponde al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones y no a la UGPP.
Advirtió que el señor Manuel Fernando Vega Prato efectuó un total de 646 semanas de cotización, de las cuales las últimas 133 semanas de cotización lo fueron al ISS con el empleador Ministerio de Obras Públicas y Transporte, razón por la que el ISS mediante la Resolución 7919 de 14 de agosto de 2006 le reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Lo anterior no es impedimento para que dicha entidad reconozca una pensión de invalidez con fundamento en el artículo 6 del Decreto 758 de 1990, en aplicación de la condición más beneficiosa. 3. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021 el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[3]. 4.
Oposición al recurso extraordinario de revisión[4] La señora María Emilse Torres Estrada, en su condición de cónyuge supérstite del señor Manuel Fernando Vega Prato, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión al considerar que el fundamento legal expuesto por la UGPP no corresponde a la realidad procesal y excede el término para la interposición del mismo, pues la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003 declaró la inexequibilidad de la frase “en cualquier tiempo”.
Agregó que no se observa vulneración alguna del debido proceso de la entidad, pues en su momento nada dijo la UGPP, sino que, esperó 4 años para plantearla. Igualmente, señaló que en la oportunidad procesal correspondiente no se efectuó ninguna manifestación sobre la falta de competencia, que ahora pretende hacer valer y, en todo caso, la mayoría de los tiempos laborados por el demandado fueron aportados o cotizados a través de cajas de previsión y no a través del operador de Colpensiones.
Planteó como excepciones: (i) prescripción y caducidad; (ii) inexistencia de las obligaciones a cargo del demandado; (iii) buena fe; (iv) extinción de la acción penal por muerte del procesado, imputado o acusado; (v) las demás que el Consejo de Estado encuentre probadas y que, por no requerir formulación expresa, declare de oficio; (vi) relaciones entre el proceso penal y el derecho al buen nombre y a la honra del procesado y de sus familiares. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 12 de marzo de 2019[5], pues la sentencia recurrida se dictó el 17 de noviembre de 2017, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia de segunda instancia se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Manuel Vega excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado a la UGPP el reconocimiento de la pensión de invalidez con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[6].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[7] y sus causales generales[8] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[9], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[10]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[11].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[12].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[13].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, se produjo con violación al debido proceso, por cuanto la UGPP no está legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, es decir, reconocer la pensión de invalidez al señor Manuel Fernando Vega Prato en virtud de lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, en aplicación de la condición más beneficiosa, sino que el reconocimiento pensional correspondía al Instituto de Seguros Sociales -ISS, hoy Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por ser el fondo de previsión al que se realizaron los últimos aportes a pensión. Señaló que las providencias de instancia fueron proferidas en contravía de la normativa aplicable y el precedente constitucional que rige el asunto, sin que esté legitimada la UGPP para reconocer y pagar la pensión de invalidez al interesado.
Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Manuel Fernando Vega Prato.
A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión, siendo necesario que se alegue y acredite alguno de dichos presupuestos bajo esta causal.
Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar las providencias bajo un argumento nuevo que no fue planteado dentro del proceso ordinario, pues la UGPP no alegó dicha inconformidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Manuel Fernando Vega Prato en su contra, pese a que contó con los mecanismos procesales para hacerlo dentro de las oportunidades otorgadas por el legislador.
Al respecto, la Sala advierte que, al revisar los documentos allegados al presente asunto, no se observa que la UGPP en el curso del proceso ordinario hubiera planteado la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, se evidencia que en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, en el cual se condenó a esa entidad al reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandante, tampoco se controvirtió dicha situación, sino que el recurso se sustentó en que el señor Manuel Fernando Vega no cumplía los requisitos para obtener el reconocimiento pensional, porque no había cotizado 50 semanas en los tres años inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez.
En virtud de lo expuesto, la Sala considera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad para subsanar las falencias u omisiones de alguna de las partes en el ejercicio de sus derechos, pues aceptar dicha situación conllevaría a la afectación del derecho al debido proceso de la parte contraria y al desconocimiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Sobre este punto, la Sala Especial de Decisión Cuarta, en sentencia del 30 de noviembre de 2021[14]: “[…] La causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003 - violación del debido proceso - falta de legitimación en la causa por pasiva El apoderado de la parte recurrente señaló que en el presente caso se configura la causal especial de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003, comoquiera que la orden judicial cuestionada se obtuvo con vulneración al debido proceso, por cuanto «[…] existía falta de legitimación por pasiva respecto de la entidad demandada CAJANAL hoy UGPP, en la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho instaura (sic) por el señor ADALBERTO MÁRQUEZ FUENTES IBARRA (…) por no ser la entidad a satisfacer (sic) las pretensiones de la demanda por ser esta la destinataria de los fondos que recaudan para la Seguridad Social en Salud […]».
En tal sentido, es oportuno precisar que, conforme con la jurisprudencia de esta corporación23, la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003 es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida -con violación al debido proceso- una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública.
Ahora bien, es importante precisar que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional24, el derecho fundamental al debido proceso está compuesto por la garantía de los siguientes presupuestos: […] (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […] (negrillas fuera del texto).
Descendiendo al caso objeto de estudio, la Sala no observa que los argumentos de la entidad demandante se encuentran dirigidos a evidenciar la vulneración directa de alguna de las garantías del debido proceso antes señaladas, sino a controvertir la legitimación en la causa la entidad que fungió como demandada dentro del proceso ordinario que dio origen a la sentencia objeto de análisis.
En efecto, la Sala advierte que el recurrente no está argumentando que el proceso ordinario no siguió las formas del procedimiento y, mucho menos, que se le desconocieron sus garantías de audiencia y defensa, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem, como tampoco que el caso haya sido resuelto por el juez incompetente.
En relación con la falta de legitimación alegada en esta oportunidad, es menester resaltar que, durante el curso del proceso ordinario, la parte recurrente no alegó dicha inconformidad, no obstante de haber contado con la posibilidad de utilizar los mecanismos procesales que la legislación procesal instituye cuando se trata de corregir irregularidades asociadas a la planteada por la UGPP -carencia de legitimación en la causa- entre los que se destacan: la proposición de excepciones previas; el incidente de nulidad o el recurso de reposición en contra del auto que admitió la demanda y ordenó la vinculación de la referida entidad al proceso.
Así las cosas, la Sala recuerda que el recurso extraordinario de revisión no puede ser instituido como una tercera instancia para subsanar las eventuales falencias de las partes en el ejercicio de sus derechos, sino para enmendar aquellos vicios que afectan sustancialmente el orden legal, de allí que, si los argumentos expuestos en sede de revisión nunca fueron objeto de debate dentro del proceso ordinario, estos se tornan improcedentes para efectos de infirmar los efectos de una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada. […]”.
En virtud de lo anterior, no se advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo dos argumentos: (i) que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la UGPP no era la entidad que debía reconocer la pensión de invalidez al señor Manuel Vega, sino que Colpensiones era la entidad competente para ello; y (ii) que se desconoció lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral en sentencia del 21 de junio de 2011 y por el Consejo de Estado en sentencias del 22 de septiembre de 2005 (2001-2090) y 17 de mayo de 2007 (2001- 00039).
Al respecto, la Sala considera que no hay lugar a estudiar esta causal, pues un presupuesto básico de la misma es que el recurso extraordinario de revisión procede cuando se controvierte una decisión judicial en la que se ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, es decir, que no es posible cuestionar a través de esta causal el derecho pensional en sí mismo, sino que, está prevista para efectuar una revisión exclusivamente de la cuantía, cuando aquella excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le era aplicable.
Adicionalmente, no es posible tampoco estudiar las decisiones de instancia bajo el supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues este mecanismo excepcional no prevé dicha situación, razón por la cual la Sala considera que no hay lugar a realizar ningún pronunciamiento adicional, teniendo en cuenta la falta de sustento para la procedencia de la causal invocada.
En virtud de lo anterior, la Sala concluye que, al no encontrarse acreditado alguna de las causales invocadas por la UGPP, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Visible en los archivos que contienen los CD’s que obran a folio 36. [2] Folios 1-8. [3] Folios 456-457. [4] Índice 9 de Samai al consultar el expediente de la referencia. [5] Folio 8 reverso. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [7] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [8] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [9] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [10] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [11] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [12] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [13] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [14] Consejo de Estado, Sala Plena del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Cuarta. Sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03- 15-000-2017-01538 (REV). M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.