Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: COMPAÑÍA DE VIGILANCIA VER LTDA. Y BLANCA ISABEL CABRERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Y El JUZGADO 44 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales.

Causales generales de procedibilidad. La relevancia constitucional: nuevos argumentos y tercera instancia. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Legalidad de actos administrativos emitidos en un procedimiento de cobro coactivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y la señora Blanca Isabel Cabrera, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de febrero de 20251, la Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y la señora Blanca Isabel Cabrera, por conducto de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias del 13 de febrero de 2024 y del 30 de enero de 2025, en las que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la UAE.

Agencia Nacional del Espectro (ANE) y se negaron las pretensiones de la demanda, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-37-044-2020-00234-02. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Solicito Al H. Magistrado Constitucional que de conformidad con el mandato supra y legal tutele mis derechos fundamentales disponiendo: De conformidad con lo normado en la C.P. tutelar nuestros derechos fundamentales de 1.- acceso a la administración de justicia para el solidario STL3903-2020 Garantizando como partes: (i) el respeto por el debido proceso, (ii) la debida aplicación para las partes de los recursos judiciales, dejando sin valor las restricciones irrazonables y desproporcionadas;

(iii) la celeridad en la notificación de estas del trámite; (iv) y el deber de proferir una decisión para los afectados de fondo, motivada y oportuna, y (v) la eliminación de todo tipo de barreras que nieguen a las partes el acceso al sistema de justicia; logrando con ello (vi) la efectividad de los mecanismos de defensa y contradicción para la protección real y material de los derechos fundamentales como lo norma el art. 229C.P. 2.- Derecho al trabajo C-212-22 y Art. 25 C.P. 3.- Derecho a la salud art. 49 C.P. T-268-23. 4.- El derecho a la seguridad social T-043-19. 1 Sistema de Gestión de Procesos del Consejo de Estado, Samai.

Índices 1 y 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5- El derecho a la defensa y contradicción art. 29 C.P: como dispone la C-162-21 aplicable a los procesos sancionatorios administrativos.»2 2.

Hechos Del expediente y de los documentos aportados por los sujetos procesales, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La subdirectora de Vigilancia y Control de la Agencia Nacional del Espectro emitió la Resolución nro. 00751 de 20 de noviembre de 2017 en la que declaró responsable e impuso sanción a la Compañía de Vigilancia Ver Ltda., por el monto de 24 salarios mínimos mensuales vigentes, por la vulneración del no. 3 del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.3 La sociedad sancionada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el mencionado acto administrativo.

En Resolución nro. 000544 del 4 de septiembre de 2018, la autoridad administrativa confirmó su determinación y concedió el recurso de apelación. Mediante Resolución nro. 000700 del 30 de noviembre de 2018, la directora general de la ANE resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión recurrida. 2.2. La coordinadora del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC) emitió el auto nro. 758 del 25 de julio de 2019 en el que libró mandamiento de pago contra la sociedad demandante, por el valor de $19.875.000.

En la parte resolutiva del acto administrativo, se lee: «1. Librar orden de pago a favor de la Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a cargo del proveedor COMPAÑÍA DE VIGILANCIA PRIVADA VER LTDA identificado (a) con Nit. y/o C.C. No. 830056283 – Código No. 10017-ACTIVIDADE DE TELECOMUNICACIONES por la suma de DIECINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS ($19.875.000,oo), por los conceptos y períodos señalados en la parte motiva, más los intereses, indexaciones y actualizaciones que se causen desde cuando se hizo exigible cada obligación hasta cuando se cancele, más las costas del precedente proceso. 2.

Advertir al deudor que dispone de 15 días, siguientes a la notificación de esta providencia para cancelar las deudas o proponer las excepciones legales que estimen pertinentes, conforme al artículo 830 y 831 del estatuto Tributario.» 2.3. La sociedad presentó excepciones contra el mandamiento de pago que fueron decididas a través del oficio TRD:134 Radicado No. 192104081 de 13 de diciembre de 2019. 2.4.

La Compañía de Vigilancia Privada Ver Ltda. promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Agencia Nacional del Espectro y contra el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, pretendiendo la nulidad de los siguientes actos administrativos: ● «Código TRD: 134 del 13 de diciembre de 2019, (Mintic) En excepción de ilegalidad; el que se pronuncia sobre las excepciones.» ● «Factura de cobro No. 02868 de 4 de diciembre de 2019 (Mintic) – Estado de cuenta y cobro radicado #831-597 y 831-598.» ● «Factura de Cobro No. 03085 del 13 de diciembre de 2019, Estado de cuenta y cobro 2 Página 2 del escrito de tutela. 3 “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 64. Infracciones. Sin perjuicio de las infracciones y sanciones previstas en otras normas, constituyen infracciones específicas a este ordenamiento las siguientes: […] 3. Utilizar el espectro radioeléctrico sin el correspondiente permiso o en forma distinta a las condiciones de su asignación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanciones 851-1224 y 851-3518.» 2.5.

En primera instancia, el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá rechazó parcialmente la demanda respecto de las facturas de cobro nros. 02868 y 03085 de 2019, por estimar que no eran susceptibles de control judicial. Sin embargo, la admitió respecto del oficio TRD:134 radicado nro. 192104081 de 13 de diciembre de 2019, por medio del cual se resolvió la excepción de falta de título ejecutivo propuesta sobre el mandamiento de pago.

También negó la petición de vinculación al proceso de la Compañía de Seguros Confianza Aseguradora de Finanzas SA., dado que no se acreditó su legitimación ni su rol procesal, y que la póliza suscrita no guardaba relación con el acto sancionatorio que originó el mandamiento de pago. Esta determinación fue apelada por la sociedad actora y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que reiteró que la legalidad de los actos que conforman el título ejecutivo no puede discutirse en el proceso de cobro coactivo y que las facturas son instrumentos de cobro, no actos autónomos objeto de nulidad.

Frente a la vinculación de la sociedad aseguradora, reiteró que no se especificó bajo qué figura procesal debía integrársela al proceso y que, vistos los antecedentes, no se advertía una relación jurídica que justificara la vinculación. 2.6. Posteriormente, el juzgado celebró la audiencia inicial del artículo 180, de la que se destacará: (i) la etapa de fijación del litigio y (ii) la emisión de la sentencia de primera instancia en audiencia. Relativo a la fijación del litigio, se centró en establecer la legalidad del oficio TRD: 134 radicado nro. 192104081 de 13 de diciembre de 2019.

De manera específica, si este acto administrativo incurrió en nulidad por infracción de las normas en las que debía fundarse. Precisó además que el objeto de la litis se dirige a analizar la legalidad de un acto emitido en un proceso de cobro coactivo adelantado por la entidad demandada, en particular, si se encuentra probada la excepción de falta de título ejecutivo.

En esa línea, precisó que no se analizarían aspectos propios de la legalidad del título ejecutivo base del cobro, toda vez que dicha controversia debía surtirse mediante los recursos en la vía administrativa. En la audiencia se dictó sentencia de primera instancia en la que el juez de la causa resolvió (i) declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por el Mintic;

(ii) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la ANE y (iii) negar las pretensiones de la demanda. En relación con el fondo del asunto, en el acta de audiencia se lee: «en la mencionada resolución, la ANE declaró responsable a la Compañía de Vigilancia Privada Ver LTDA identificada con NIT 830.056.283-1 y consecuencialmente, le impuso una multa de veinticuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así las cosas, se advierte del análisis del título ejecutivo, la existencia de una obligación clara, pues de su lectura logra advertirse de forma cierta, nítida y sin lugar a equívocos la obligación que se consigna y las partes involucradas, sin necesidad de recurrir a interpretaciones de ningún tipo; expresa, en la medida en que se determina el valor de la deuda y su concepto; y adicionalmente, no hay duda de su exigibilidad en tanto la obligación no fue sometida a plazo o condición alguna.» 2.7.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. Argumentó que el proceso sancionatorio adelantado por la ANE no debió seguirse bajo las normas del Código General del Proceso ni por las del Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estatuto Tributario, sino por las del régimen de infracciones y sanciones consagrado en la Ley 1341 de 2009.

Además, insistió en que se llegó al proceso de cobro coactivo sin que existiera título ejecutivo. 2.8. El conocimiento de la apelación correspondió a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que planteó el problema jurídico a resolver en los siguientes términos: «El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandante, la legalidad del Oficio TRD: 134 Radicado No. 192104081 de 13 de diciembre de 2019 (…); para lo cual se hace necesario establecer: (i) si el proceso sancionatorio adelantado por la ANE debía aplicar la Ley 1341 de 2009 y no lo dispuesto en el CPACA, CGP y ET, por tratarse de asuntos contractuales y no tributarios; y (ii) si se adelantó un proceso de cobro coactivo sin un título ejecutivo.» (Subraya la Sala) 2.9.

En sentencia de segunda instancia del 30 de enero de 2025, el tribunal accionado confirmó íntegramente la decisión del a quo. Señaló que no podía pronunciarse sobre el procedimiento seguido por la ANE en la imposición de la sanción, ya que esta entidad fue excluida del proceso al declararse probada su falta de legitimación en la causa por pasiva, decisión que no fue apelada.

Además, el proceso judicial se centró en los actos administrativos emitidos por el Mintic, no por la ANE. El tribunal también indicó que no podía pronunciarse sobre la supuesta naturaleza contractual de la obligación ejecutada, pues dicho argumento fue introducido por primera vez en la apelación, lo que vulnera el principio de congruencia. Igualmente, desestimó el alegato de la inexistencia del título ejecutivo por falta de notificación a la aseguradora, al considerar que esa discusión debía ventilarse en vía administrativa o mediante el medio de control de nulidad, no en el proceso de cobro coactivo, cuyo objeto es ejecutar obligaciones previamente definidas.

En todo caso, precisó que el argumento de la apelación sobre la omisión de notificación de la aseguradora no generaría la inexistencia del título, sino la falta de ejecutoria por ausencia de firmeza. Finalmente, manifestó que el acto administrativo que sirve como título contiene una obligación clara, expresa y exigible. 3. Fundamentos de la acción El apoderado de las accionantes indicó que la tutela se justifica en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso en sus facetas de defensa y contradicción, así como los derechos de acceso a la administración de justicia y al trabajo, en perjuicio del deudor solidario y de la compañía aseguradora.

Alegó que las decisiones judiciales desconocieron los precedentes obligatorios, en particular, la sentencia C-1201 de 2003 de la Corte Constitucional y las sentencias de unificación del Consejo de Estado al no vincular debidamente al solidario en el proceso sancionatorio ni en el de cobro coactivo. Agregó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión del juzgado sin resolver los cuestionamientos de fondo sobre la legalidad del título y la omisión de vinculación procesal de quienes podían resultar obligados.

La parte actora insiste en que el título no presta mérito ejecutivo al no derivar de un procedimiento administrativo en el que se respetara el derecho de defensa del solidario ni de la aseguradora. Dijo que el procedimiento administrativo se tramitó a espaldas de los obligados, por lo que se negó su participación en la etapa de determinación de la sanción y nunca pudieron controvertir los actos, con lo que se configura una nulidad absoluta por pretermisión de las instancias.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se indicó además que, la omisión en la aplicación del precedente vinculante da cuenta de que las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo, procedimental y exceso ritual manifiesto al privilegiar las normas procesales sobre los principios constitucionales.

De otra parte, asegura que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional porque no pretende reabrir un debate legal ni obtener un beneficio apenas económico sino lograr la protección de sus derechos fundamentales, especialmente al trabajo, porque la sanción podría conllevar el cierre de la empresa y el despido de sus trabajadores.

Finalmente, indicó que la tutela cumple el requisito de inmediatez porque se presentó dentro de un plazo razonable y que no existen mecanismos judiciales ordinarios con aptitud de satisfacer las pretensiones de amparo. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 7 de marzo de 2025, el despacho ponente requirió a la parte accionante para que indicara cómo se configuran en este caso uno o varios requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales establecidos en la sentencia C-590 de 2005.

Asimismo, se le solicitó que explique la legitimidad que le asiste a la señora Blanca Isabel Cabrera para controvertir las decisiones judiciales cuestionadas, dado que no se observa que tuviera la calidad de sujeto procesal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analizado. 4.2. En memorial de subsanación, el apoderado de la parte actora individualizó lo sujetos procesales en el medio de control analizado y expuso argumentación adicional relativa a la configuración de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela frente a las providencias acusadas, pero no emitió explicación alguna sobre el interés de la señora Blanca Isabel Cabrera en esta acción de tutela.

Sobre los defectos, reiteró que las providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia de los terceros solidarios (la aseguradora y la socia de la compañía), al no advertir que aquellos no fueron vinculados durante el proceso sancionatorio ni en la etapa de cobro coactivo.

Argumentó que esta omisión desconoció el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, contenido en las sentencia C-1201 de 2003 y SUJ-23018 de 2019, que obligan a la administración a vincular desde el inicio del procedimiento a los deudores solidarios y garantes. En su consideración, haber soslayado la vinculación hace que el título ejecutivo sea inválido, carente de ejecutoria y de exigibilidad.

En línea con lo anterior, acusó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos procedimentales y fácticos, al no justificar por qué se apartaron de las reglas jurisprudenciales aplicables. Además, de que impusieron al demandante una carga imposible de cumplir: exigir que los solidarios controvirtieran actos administrativos de los que no fueron notificados.

Por lo anterior, solicita que se ampare el derecho de los solidarios, se invalide lo actuado y se les garantice la posibilidad de ejercer su defensa frente al cobro de una obligación que se originó sin su intervención. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.

Mediante auto del 21 de marzo de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la Compañía de Vigilancia Ver Ltda., a través de su representante legal, y por la señora Blanca Isabel Cabrera, por conducto de apoderado judicial. Sin embargo, se advirtió que el abogado de la señora Cabrera no cumplió con el requerimiento de explicar la legitimación que le asiste en esta acción, razón por la cual se le ofició para que subsanara dicha omisión, aclarando que el análisis sobre su legitimación sería abordado en la sentencia. Adicional a lo anterior, el despacho vinculó, en calidad de terceros con interés, al Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones y a la Agencia Nacional del Espectro, ya que actuaron como demandadas en el proceso ordinario analizado.

Asimismo, se dispuso comunicar de la existencia de esta tutela al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según las exigencias de Ley. 4.4. En memorial del 27 de marzo de 2025, el apoderado de la parte accionante cumplió con el requerimiento que se reiteró en el auto admisorio de la tutela. Explicó que la señora Blanca Isabel Cabrera viene al proceso por la obligación legal que impone tanto a la administración como a los jueces la vinculación del responsable solidario en los procesos sancionatorios y de cobro coactivo.

Explicó que la señora Cabrera Cabrera, en su calidad de «solidaria», fue excluida de todas las instancias procesales sin justificación, lo que se concretó en la ya alegada pretermisión de las instancias y violación del derecho al debido proceso. Posteriormente reiteró los cargos de la acción de tutela y agregó que se concretó un defecto sustantivo por desconocer el artículo 37 del CPACA y 61 del CGP que imponen el deber de vincular a todos los sujetos que puedan verse afectados por una decisión, y un defecto fáctico por no tener en consideración el certificado de existencia y representación legal que acreditaba la calidad de solidaria de la accionante. 4.5.

El Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, por conducto de la titular del despacho, solicitó que se declare la improcedencia de la acción porque el proceso ordinario se tramitó respetando los presupuestos del debido proceso y con un análisis de fondo sobre los argumentos planteados en la demanda. Recordó que ese despacho evaluó la legalidad del título ejecutivo y concluyó que cumplía con los requisitos legales en tanto contenía una obligación clara, expresa y actualmente exigible a la parte actora.

Precisó que la actora no justificó por qué consideró que no existía un título ejecutivo y que su principal argumento fue la falta de notificación a la aseguradora, cuestión que no invalidaba la ejecutabilidad del título frente a la sociedad sancionada. Finalmente, advirtió que la acción de tutela pretende reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto en el curso del proceso ordinario. 4.6.

La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de la ponente de la sentencia acusada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que se utiliza la acción de tutela como una instancia adicional para insistir en un debate que fue suficientemente resuelto en el curso del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recordó que, en el curso del proceso ordinario, la sociedad demandante solicitó la vinculación de la Compañía de Seguros Confianza, Aseguradora de Finanzas SA, pero fue negada porque no se acreditó la pertinencia procesal ni la relación de la póliza con el acto administrativo demandado.

Determinación que atendió a los precedentes jurisprudenciales y sin violación al debido proceso. Respecto de la configuración de los defectos alegados, argumentó que no se concretó el defecto procedimental absoluto porque el trámite del medio de control atendió a las prerrogativas del debido proceso. Tampoco se concretó el desconocimiento del precedente porque la decisión se basó en las sentencias del Consejo de Estado sobre la imposibilidad de cuestionar la legalidad del título ejecutivo en el proceso de cobro coactivo.

Finalmente, mencionó que no se concretó el defecto material porque la interpretación adoptada en la sentencia acusada fue razonable y conforme a derecho sin que se evidenciara arbitrariedad o capricho atribuible a las autoridades judiciales accionadas. En relación con la legalidad del título ejecutivo, se remitió a los fundamentos de la sentencia acusada, en el sentido de que no era procedente analizar en el proceso de cobro coactivo la legalidad de los actos administrativos que conforman el título ni la vinculación de la aseguradora, pues se trata de un asunto que debió discutirse en sede administrativa o a través de otro medio de control judicial. 4.7.

La Agencia Nacional del Espectro, por conducto de abogada adscrita a la Dirección Judicial, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque sus argumentos ya fueron analizados y decididos por las autoridades judiciales en cada una de las instancias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine.

Además, porque el proceso se tramitó respetando las garantías del debido proceso de las partes. 4.8. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, por conducto de apoderado especial, solicitó la desvinculación del proceso de tutela porque no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte accionante y la entidad es un tercero respecto de las decisiones judiciales adoptadas en el curso del proceso ordinario.

También alegó la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, pues la actora contaba con el recurso extraordinario de revisión para exponer sus desacuerdos con la sentencia de segunda instancia. 5. De la manifestación de impedimento El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó impedimento para decidir esta causa debido a que integró la Sala que emitió la sentencia ordinaria del 30 de enero de 2025, acusada en esta acción de tutela.

El impedimento se declaró fundado mediante auto del 30 de abril de 2025, y se ordenó el sorteo de dos conjueces para integrar el cuórum decisorio. Posteriormente, la Secretaría General llevó a cabo el sorteo y designó como conjueces a los doctores Eleonora Lozano Rodríguez y Humberto Aníbal Restrepo Vélez, quienes integrarán la Sala de decisión en este asunto constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Cuestión previa: de la legitimación en la causa por activa de la señora Blanca Isabel Cabrera 3.1.

En el auto admisorio de la acción de tutela se indicó que la legitimación en la causa por activa de la señora Blanca Isabel Cabrera sería analizada en sentencia, dado que esta cuestión no fue aclarada en el escrito de subsanación por el apoderado de la parte actora. Pues bien, en memorial del 27 de marzo de 2025, el apoderado de la parte accionante explicó que la señora Cabrera acude al proceso con interés directo pues, a pesar de su calidad de responsable solidaria, fue excluida sin justificación del proceso administrativo en que se impuso la sanción a la Compañía Ver Ltda., del proceso de cobro coactivo que pretendió cobrar la aludida deuda y del proceso judicial, a pesar de que su calidad se acreditó con el correspondiente certificado de existencia y representación legal de la sociedad. 4 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de acciones u omisiones de autoridades o de particulares, en los eventos delineados por la Constitución y la ley.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 19918 señala que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), o (iv) a través de agente oficioso9 (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).

Asimismo, dicha norma señala que (v) tanto el defensor del pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. La Corte Constitucional ha considerado como requisito para que se configure la legitimación en la causa en las acciones de tutela, la identidad entre el titular del derecho fundamental vulnerado y quien ejerce la acción de tutela.

De tal forma que el único que, en principio, está legitimado para interponer la tutela del derecho fundamental amenazado es el titular de este, ya sea directamente o por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido, o a través de agente oficioso, en aquellos eventos en que se reúnan los requisitos para la procedencia de esta última figura.

Sobre la importancia de la legitimación en la causa por activa en el trámite de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se trata de un requisito o exigencia mínima, sino necesaria, en la medida que garantiza la protección de los derechos fundamentales. Así, en Sentencia T-403 de 1995 precisó: «…como quien pidió la tutela evidentemente no tenía la titularidad de todos los derechos fundamentales reclamados, la jurisdicción constitucional no podría, sin perjuicio del debido proceso, proferir sentencia favorable a sus pretensiones, porque el interés subjetivo y específico en la resolución de la supuesta violación de los derechos constitucionales fundamentales reseñados en la demanda, corresponde a persona distinta que no intervino en el proceso.

Por lo tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió en un error insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios derechos ajenos como si fueran suyos…». Asimismo, en la Sentencia T-1191 de 2004 el tribunal constitucional indicó que la finalidad del requisito de procedibilidad de legitimación en la causa por activa es el de evidenciar el interés directo del accionante en relación con las pretensiones planteadas en la demanda de tutela.

Por ende, debe el juez constitucional asegurar que «el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona». En la Sentencia T-697 de 2006 la Corte Constitucional explicó que « la exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo». 8 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 10. «Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales». 9 Cuando la acción de tutela se interpone por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional (Sentencia T-004 de 2013) ha exigido que se cumpla con los siguientes elementos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;

(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en la Sentencia T-878 de 2007 la Corte Constitucional fue enfática en señalar que, pese a la informalidad de la acción de tutela, «la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada»10. 3.2.

Al respecto, conviene recordar que, en lo que respecta a la legitimación en causa para interponer la acción de tutela contra una providencia judicial, la Corte Constitucional, desde la sentencia T-240 de 200411 aclaró que cuando se demuestra que el juez natural de la causa incurrió en una vía de hecho se «vulnera el derecho fundamental al debido proceso que asiste a quienes intervienen en el respectivo proceso judicial.

Por el contrario, quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en él, carecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial. En tales circunstancias mal puede una persona alegar que se conculcaron sus derechos al debido proceso, por cuanto la violación de éstos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la vulneración, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular.» (subrayas fuera del texto original) También se considera pertinente recordar que en sentencia T-487 de 201912, la Corte Constitucional declaró la improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales del accionante dado que pretendía dejar sin efectos una providencia pero el accionante era un sujeto diferente a aquellos que integraron la relación jurídico procesal en comento.

Agregó que el actor tampoco era un sujeto que debiera vincularse al proceso conforme al marco jurídico aplicable 3.3. Ahora bien, estudiado el expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-37-044-2020-00234-02, la Sala observa que la señora Blanca Isabel Cabrera no conformó la relación procesal del mencionado proceso (pese a que fue la propia sociedad de la cual invoca la calidad de socia, la que promovió el respectivo medio de control en el que se profirió la decisión judicial que pretende dejar sin efectos mediante la presente acción de tutela); luego, no ostenta legitimación en causa por activa para ejercer la acción de tutela en procura de que se deje sin efectos las providencias acusadas.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala no se encuentra acreditada la legitimación en causa por activa de la señora Blanca Isabel Cabrera, en los términos del artículo del Decreto 2591 de 1991. 4. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala debe determinar, en primer lugar, si la petición de amparo supera el examen general de procedibilidad, en especial, si se cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional.

Superado el anterior examen, se analizará si la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá incurrieron en defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución al proferir las sentencias del 13 de febrero de 2024 y del 30 de enero 10 En este sentido, ver entre otras, las siguientes sentencias: T-978 de 2006, T-912 de 2006, T-542 de 2006, T-451 de 2006, T-451 de 2006, T-356 de 2006 y T-809 de 2003.

En la sentencia T-899 de 2001 esta Corporación afirmó que: «La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo». 11 Sala Cuarta de Revisión. Ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño 12 Sala novena de decisión. M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2025, en las que negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Compañía de Vigilancia Privada Ver Ltda. 5.

Análisis del presupuesto de procedibilidad de relevancia constitucional en el caso particular 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”13. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. 13 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. C. P: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural.

En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional para prolongar la discusión propuesta al juez de la causa. 5.2. En este punto conviene aclarar que las sentencias judiciales proferidas dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho centraron su análisis en la legalidad del acto administrativo que resolvió las excepciones propuestas en el proceso de cobro coactivo que inició el Mintic, con fundamento en el acto administrativo sancionatorio que sirvió de título ejecutivo.

A ese respecto, se encuentra pertinente recordar brevemente las principales actuaciones tanto del procedimiento administrativo sancionatorio como del de cobro coactivo, para tener claridad sobre el objeto de la litis en el proceso ordinario que se examina. (i) La ANE sancionó a la Compañía Ver Ltda. mediante la Resolución nro. 00751 del 20 de noviembre de 2017 por vulnerar el artículo 64.3. de la Ley 1341 de 2009, imponiéndole una multa de 24 SMLMV.

(ii) La sociedad interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión administrativa, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones nro. 000544 y 000700 de 2018, confirmando la sanción. (iii) El Mintic inició el proceso de cobro de la sanción mediante auto nro. 758 del 25 de julio de 2019, en el que libró mandamiento de pago por $19.875.000.

(iv) La sociedad presentó excepciones que fueron rechazadas en oficio TRD:134 de 13 de diciembre de 2019. (v) La Compañía de Vigilancia Privada Ver Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ANE y el MINTIC, solicitando la nulidad del oficio TRD:134 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual se resolvieron las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo, así como de dos facturas de cobro emitidas en diciembre de 2019, relacionadas con estados de cuenta y sanciones impuestas.

(vi) En audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá y en la etapa de fijación del litigio indicó que el debate se centraría en determinar la legalidad del oficio TRD:134 del 13 de diciembre de 2019, en particular, si dicho acto incurrió en nulidad por violación de las normas en las que debía fundarse.

El juez precisó que el objeto del litigio se limitaba al acto emitido por el Mintic en el proceso de cobro coactivo, y no incluía el análisis de la legalidad del título ejecutivo, pues este debía impugnarse por la vía administrativa correspondiente. 5.3. Antes de analizar el escrito de tutela en relación con la motivación de las sentencias ordinarias, esta Sala debe precisar que los cargos expuestos por la sociedad actora sobre la supuesta ilegalidad del título ejecutivo y del procedimiento de cobro coactivo frente a la omisión en la vinculación de la señora Blanca Isabel Cabrera como presunta responsable solidaria, no supera el requisito de relevancia constitucional.

Lo anterior, porque se trata de un argumento nuevo que no fue planteado durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En el curso del proceso ordinario, la controversia giró en torno a establecer si la falta de vinculación de la compañía aseguradora afectó la existencia del título y la legalidad del cobro coactivo, pero no se discutió la omisión en la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación o notificación de aquellas actuaciones administrativas a la señora Blanca Isabel Cabrera, en su calidad de responsable solidaria por ser socia de la Compañía Ver Ltda. Ahora que si el cargo se dirige a acusar la falta de vinculación de la señora Cabrera en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine, la Sala debe advertir que la Sociedad Ver Ltda. fue la que promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, por lo que, si consideraba que la señora Blanca Isabel Cabrera, debía acudir al proceso en calidad de responsable solidaria debió solicitar su vinculación en el curso del proceso ordinario.

En consecuencia, se reitera que el argumento no cumple con el requisito de relevancia constitucional, conforme a lo dispuesto en el literal iv) del numeral 4.1. de esta sentencia. 5.4. Aclarado lo anterior, la Sala advierte que la tutela en estudio es improcedente porque se emplea como un mecanismo para prolongar la discusión sobre la legalidad y validez del acto administrativo que constituyó el titulo ejecutivo en el caso concreto, con ocasión a la alegada omisión en la vinculación de la compañía de seguros en el proceso administrativo sancionatorio y el de cobro coactivo.

Pero, estos argumentos ya se habían expuesto en el curso del proceso ordinario y fueron descartados por los jueces de la causa en cada una de las instancias. En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine, la sociedad actora alegó que el proceso de cobro coactivo se adelantó sin que existiera un título ejecutivo válido, ya que los actos administrativos que lo conforman no estaban ejecutoriados porque no fueron notificados a la compañía aseguradora (mismo argumento de la tutela).

La Compañía de Vigilancia Ver Ltda. argumentó que, al no haberse notificado la sanción ni el mandamiento de pago a la aseguradora garante, y no haberse integrado adecuadamente el título ejecutivo, se quebranta el procedimiento de cobro coactivo. Recordó que, la jurisprudencia contenciosa ha indicado que la falta de notificación al garante genera la nulidad del proceso. 5.5.

Así las cosas, procede la Sala a recordar en este punto que, el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, en audiencia inicial del 13 de febrero de 2024, precisó que el litigio en el caso analizado se fijaría en relación con la legalidad del oficio TRD: 134 Radicado nro. 192104081 de 2019, proferido por el Mintic en el proceso de cobro coactivo, por medio del cual se resolvió la excepción de falta de título ejecutivo propuesta respecto del mandamiento de pago.

Por lo tanto, centró la discusión en definir si el acto incurrió en nulidad por infracción a las normas en que debía fundarse y, en esa línea, si estaba demostrada la excepción de falta de título. Lo anterior implicó que no se pronunciaría sobre la legalidad del acto administrativo que constituyó el título ejecutivo base del cobro, aduciendo que esa discusión debía agotarse en la vía administrativa frente al mencionado acto administrativo y, de ser necesario, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En esa línea, advirtió que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible cuestionar la legalidad del título ejecutivo en el procedimiento de cobro coactivo, porque este último busca la efectividad de obligaciones previamente definidas. Se extracta el aparte pertinente de la sentencia de primera instancia: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Previo a entrar a resolver sobre los cargos de nulidad propuestos en la demanda, este Despacho debe advertir que el pronunciamiento emitido se circunscribirá exclusivamente a los actos demandados que fueron expedidos en el curso del proceso de cobro coactivo iniciado por la entidad demandada.

Es decir, que no se analizarán aspectos propios de la legalidad del título ejecutivo base del cobro, toda vez que dicha controversia debe surtirse mediante los recursos en la vía administrativa y, concluida esta etapa, si es del caso, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control correspondiente contra los actos que determinan la obligación. En este sentido se pronunció la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de octubre de 2009, con ponencia del Magistrado Héctor Romero Díaz14, así: “(…) el artículo 829-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992, prohíbe debatir, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, por cuanto para cobrar administrativamente una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme.

Si existen cuestionamientos en relación con los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, si, una vez surtida la vía gubernativa, el deudor pretende discutir la legalidad de los actos administrativos ejecutoriados que le impongan la obligación de pagar una determinada suma de dinero a favor del fisco nacional o, lo que es lo mismo, cuestionar la validez misma del título ejecutivo en su contra, debe demandar tales actos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…)”» (Subraya la Sala) 5.6.

Establecido lo anterior, procedió con el análisis del cargo de nulidad contra el acto administrativo que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo, para establecer si estaba probada la excepción de falta de título ejecutivo. El juez de la primera instancia advirtió que, en la demanda no se expusieron con claridad las razones por las que se acusó la inexistencia del título ejecutivo, sino que se limitó el actor a indicar que la aseguradora debió ser notificada en el proceso administrativo sancionatorio que culminó con la expedición de las Resoluciones 751 de 2017 y los actos administrativos que la confirmaron, las cuales integran el título ejecutivo.

Expuso que el actor mezcló conceptos relacionados con la firmeza y la integración del mandamiento de pago, evidenciando una confusión entre la falta de ejecutoria y la existencia del título, pues en el proceso de cobro coactivo la falta de firmeza o ejecutoria no implica la inexistencia del título. Sin embargo, indicó que, en garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, analizaría si estaban dados los elementos del título ejecutivo base de cobro en el presente asunto.

Concluyó que la entidad demandada ejecutó la obligación impuesta en la Resolución 751 de 2017, confirmada en las Resoluciones 544 y 700 de 2018, mediante las cuales se sancionó a la Compañía Ver Ltda. Y advirtió que del análisis del título deriva una obligación clara, expresa y exigible, por lo que declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo. 5.7.

En la sentencia de segunda instancia, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca reiteró que las posibles objeciones que pudieran surgir frente a la legalidad de los actos que constituyen el título ejecutivo que se pretende cobrar a través del proceso de cobro coactivo debieron alegarse en sede administrativa y, eventualmente, en sede judicial para cuestionar la legalidad de dichos actos.

Por lo tanto, que no era procedente, en el caso particular, analizar la vinculación de la aseguradora al proceso sancionatorio adelantado por la ANE, pues implicaba reabrir el debate sobre la obligación contenida en los actos que constituyen el titulo ejecutivo, para el cual el ordenamiento jurídico previó mecanismos administrativos y judiciales. 14 «Radicado: 440012331000200400191 01, Número Interno: 16976.

Criterio reiterado en sentencia del 04 de abril de 2013, C.P.: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez, Ref.: 76001-23-31-000-2005-04450-01» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de lo indicado, el tribunal invocó la sentencia del 8 de marzo de 2018, emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 19001-23-33-000-2016-00145- 01 (23392).

Al respecto, en la sentencia acusada se lee: «La parte recurrente reitera el hecho de que se adelantó el proceso de cobro coactivo sin que exista un título ejecutivo; sustentando dicho argumento en que los actos administrativos que conforman el título ejecutivo no se encuentran debidamente ejecutoriados, al no haber sido notificados a la aseguradora.

Sobre este argumento, en primer lugar, es necesario destacar lo expuesto por el A quo, pues no es posible realizar un análisis sobre la legalidad del título ejecutivo, pues dicha controversia debía ser resuelta en la vía administrativa mediante los recursos pertinentes, y en caso de ser necesario, en vía judicial mediante el medio de control correspondiente, para obtener la declaración de nulidad de los actos que conforman el título ejecutivo.

El artículo 829-1 del Estatuto Tributario establece lo siguiente: “Efectos de la revocatoria directa. En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo.” (Subrayado fuera del texto) Con base en dicho fundamento normativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado en diversas ocasiones que: “(…) la finalidad del proceso de cobro coactivo es la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor del fisco, y no la declaración o constitución de las mismas, ni mucho menos la revisión de aspectos propios de la etapa de determinación del impuesto, como son los que atañen a los elementos de la obligación tributaria.”15 Adicionalmente, ha precisado que las posibles objeciones que puedan surgir frente a la legalidad de los actos que constituyen el título ejecutivo y que se pretende ejecutar por la Administración a través del proceso de cobro coactivo, debieron alegarse en sede administrativa, y eventualmente en sede judicial para cuestionar la legalidad de dichos actos.

Así las cosas, no es de recibo que en el proceso de cobro coactivo se cuestione la validez del título ejecutivo, así como tampoco que se pretenda la revisión de aspectos propios del mismo, como sería en este caso, analizar la vinculación de la aseguradora en el proceso sancionatorio adelantado por la ANE a la sociedad demandante, por lo tanto, no es procedente abordar su análisis en el estudio de legalidad de la resolución que negó la excepción propuesta contra el mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo, pues ello conllevaría a reabrir el debate de la obligación impuesta en los actos que constituyen el título ejecutivo, para lo cual el ordenamiento jurídico ha previsto los respectivos mecanismos administrativos y judiciales.

(…) Aunado a lo anterior, se debe señalar que el argumento expuesto en el recurso de apelación respecto de la falta de notificación del título ejecutivo a la aseguradora no generaría la inexistencia del título, sino la falta de ejecutoria del mismo por ausencia de firmeza; por lo tanto, no prospera este argumento de apelación.» (Destaca la Sala) 5.8.

Como se advierte, los argumentos de la acción de tutela fueron examinados en cada una de las instancias del proceso ordinario, en el cual las autoridades judiciales accionadas expusieron las razones por las que no era posible analizar la legalidad del título ejecutivo objeto de cobro en el proceso coactivo, sustentando su decisión con la explicación de los argumentos jurídicos y precedentes que respaldaban su posición. A pesar de lo anterior, la sociedad accionante insiste en el mismo argumento a través de la acción de tutela, utilizándola como una instancia adicional para procurar un análisis distinto, sin aportar ningún elemento que evidencie que las autoridades incurrieron en un error manifiesto al analizar este cargo de la demanda y de la apelación. Se limitó a afirmar que no se puede exigir a la deudora solidaria y a la aseguradora que recurran unos actos administrativos dictados en un procedimiento al que no fueron vinculadas.

Sin embargo, tal argumento no es suficiente para evidenciar la vulneración de los derechos fundamentales de las 15 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionantes con fundamento en las providencias cuestionadas, pues no controvierte el argumento principal de que la legalidad del título no se puede discutir en el procedimiento administrativo de cobro coactivo.

Y ese, precisamente, según la fijación del litigio, es el objeto de la demanda: un acto administrativo que se emitió en un proceso administrativo de cobro coactivo. Luego, el argumento analizado se trata de una reiteración del que ya había sido expuesto en el curso del proceso ordinario, tanto en la demanda como en la apelación, y que fue analizado y descartado de manera motivada por los jueces de la causa.

Sin que la actora exponga un argumento con aptitud de evidenciar un error en el juicio jurídico de las autoridades judiciales accionadas. De acuerdo con lo anterior, insistir en sede tutela en un cargo que ya fue examinado en el proceso ordinario implica utilizar este mecanismo como un escenario adicional para prolongar una discusión jurídica que fue cerrada por el juez natural, con el único propósito de obtener una decisión favorable a los intereses de la parte accionante, lo cual resulta contrario a la naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela. 5.9.

A ese respecto, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo 5.10.

Ahora bien, en la acción de tutela también se alegó el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional16 y del Consejo de Estado17 relativo a la necesidad de vincular al deudor solidario y a la compañía aseguradora tanto al procedimiento sancionatorio y como al de cobro coactivo. Según la parte actora, dicha omisión impidió que aquellas ejercieran su derecho de defensa y contradicción, lo que afectó la validez del título ejecutivo.

Asimismo, sostuvo que esa omisión concretó un defecto sustantivo y violación directa a la constitución ya que no se motivó el apartamiento, en desconocimiento de su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Este argumento no se acompasa con el contenido de las sentencias cuestionadas, pues tanto en la sentencia de primera como en la de segunda instancia del proceso ordinario, las autoridades judiciales expusieron las razones por las cuales no era procedente analizar la falta de vinculación de la compañía aseguradora como supuesta causal de invalidez del título ejecutivo.

Las razones se resumen en que (i) el análisis de legalidad se limitó, desde la fijación del litigio, al acto administrativo emitido por el Mintic en el proceso de cobro coactivo en el cual resolvió la excepción de falta de título contra el mandamiento de pago; (ii) el artículo 829-1 del Estatuto Tributario y la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado niegan la 16 Sentencia C-1201 de 2003. 17 Sentencia de unificación, Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-37-000-2013-00452-01(23018) CE-SUJ-4-011. M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de que en el proceso de cobro coactivo se cuestione la legalidad y validez del título ejecutivo, pues esa discusión debía surtirse a través de los recursos de la vía administrativa título ejecutivo base de cobro; y (iii) la ANE fue desvinculada del proceso en la sentencia de primera instancia, decisión que no fue objeto de recurso, por lo que no hay lugar a revisar los actos administrativos emitidos por esa entidad.

Respecto, de la alegada falta de vinculación de la señora Blanca Isabel Cabrera como deudora solidaria en el proceso administrativo de sancionatorio y en el de cobro coactivo, se reitera, que no fue discutida por la compañía de Vigilancia Ver Ltda. en la demanda ni en el escrito de apelación, motivo por el cual no puede ser objeto de análisis de fondo por parte del juez constitucional, tal y como se explicó en el numeral 4.3. de esta providencia. Por lo anterior, la Sala considera que estos cargos de la demanda no superan el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que su fundamentación no se corresponde con el contenido de las decisiones judiciales que se cuestionan (ver supra 4.1. iii). 5.11.

Así las cosas, la Sala observa que las conclusiones a las que arribaron las autoridades judiciales fueron consecuencia de la aplicación y análisis motivado del marco jurídico que estimaron pertinente, a partir de los cuales se negó la nulidad del acto administrativo demandado al considerar que no se probó la excepción de falta de título ejecutivo.

Asunto diferente es que la parte actora, no comparta la aplicación e interpretación de las normas procesales y de los precedentes jurisprudenciales realizada por las autoridades judiciales en el caso particular y pretenda obtener del juez constitucional una decisión favorable a sus pretensiones. Además de lo expuesto, esta Sala advierte que la entidad accionante fundamentó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en un debate de índole estrictamente legal que ya fue objeto de análisis dentro del proceso ordinario y decidido por los jueces competentes. 6.

Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, concretamente el de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Blanca Isabel Cabrera, de acuerdo con los argumentos contenidos en el acápite de cuestión previa de este fallo. 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Compañía de Vigilancia Ver Ltda., dados los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 3.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01138-00 Demandante: Compañía de Vigilancia Ver Ltda. y otra 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ELEONORA LOZANO RODRÍGUEZ Conjuez HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ Conjuez Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador