CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 250002326000201701826 01(66589) Actor: PEDRO EDUARDO GARCÍA REALPE Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (Ley 1437 de 2011) Temas: CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONADORA – en materia de imposición de multas en el marco del contrato no aplica la caducidad de la potestad sancionadora prevista en el artículo 52 del CPACA / NORMATIVA APLICABLE COMO FUNDAMENTO DE LA MULTA IMPUESTA - en el sublite se aplica la Ley 685 de 2001, por ser norma especial y posterior / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / el abandono del contrato no justifica la inactividad de la explotación minera – CONDENA EN COSTAS por ambas instancias cuando la decisión del a quo es revocada / para aplicar criterios de menor y mayor cuantía se acude a las reglas del CGP Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, el 17 de junio de 2020, mediante la cual se resolvió negar las pretensiones de la demanda.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno a la declaratoria de nulidad de la resolución No. VSC000606 del 23 de junio de 2016, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería impuso una multa al demandante, en el marco del contrato de concesión minera No. FAD-111 y de la resolución No. VSC001646 del 23 de diciembre de 2016, por la que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, se repuso parcialmente y rebajó la multa impuesta, ilegalidad que, según el demandante, se concretó, por cuanto la entidad aplicó una norma que no correspondía para su tasación, excedió el límite de caducidad de la potestad sancionadora y desconoció que el contrato no se hallaba materialmente en etapa de explotación, por lo que no resultaba exigible el cumplimiento de las obligaciones correspondientes a esa fase. 2.

La demanda La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 30 de mayo de 2017 por el señor Pedro Eduardo García Realpe en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra la Nación – Agencia Nacional de Minería, con el fin de que: • Se declare la nulidad de la resolución No. VSC000606 del 23 de junio de 2016, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería impuso una multa al demandante en suma equivalente a 155 SMLMV, en el marco del contrato de concesión minera No. FAD-111, y de la resolución No. VSC001646 del 23 de diciembre de 2016, por la que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, la repuso parcialmente y rebajó la multa impuesta a 125 SMLMV. • Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se revoque la multa impuesta en el valor equivalente a 125 SMLMV.

Subsidiariamente, se pretendió: • Se declare la nulidad de las referidas resoluciones y consecuencialmente se ordene a la Agencia Nacional de Minería que, para la imposición de la multa, se siga el procedimiento establecido en la cláusula décima quinta del contrato de concesión FAD-111 y en el artículo 115 de la Ley 685 del 2001. 3.

Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes: 3.1. El 15 de abril de 2005, el señor Pedro Eduardo García Realpe y el Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, celebraron el contrato de concesión Minera No. FAD-111, para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción en el municipio de Puerres - Nariño. Dicho negocio jurídico fue inscrito en el registro minero nacional el 22 de junio de 2007. 3.2.

El 20 de junio de 2016, la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución VSC-000606, por la cual impuso una multa al concesionario, Pedro Eduardo García Realpe, por valor equivalente a 155 SMLMV, decisión que, según se afirma, aplicó indebidamente el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, excedió el límite temporal de la potestad sancionadora y está viciado de falsa motivación. 3.3.

El concesionario interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante resolución No. VSC-001646 del 23 de diciembre de 2016, en el que se repuso parcialmente el acto administrativo impositivo de la multa, en el sentido de rebajar su monto a 125 SMLMV. 4. Normas violadas y concepto de la violación El actor señaló que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad por: 4.1.

Violación directa de la norma superior por indebida aplicación del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 Adujo que los actos demandados introdujeron nuevos procedimientos e incrementaron el monto de las multas a imponer hasta en 1.000 SMLMV, lo cual contrariaba lo pactado en el contrato de concesión FAD-111, en el cual se estipuló que el valor máximo de las multas no superaría los 30 SMLMV, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, norma vigente al tiempo en que se perfeccionó ese acuerdo.

En esa medida, manifestó que esta conducta contrarió lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001. Por lo anterior, consideró que no podían desconocerse los derechos adquiridos bajo la norma señalada ni otorgar efectos retroactivos a normas posteriores, so pena de vulnerar el artículo 58 superior. 4.2. Falta de competencia temporal – caducidad de la facultad sancionadora Adujo que las resoluciones vulneraban lo establecido en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la facultad para imponer sanciones caduca a los tres años de ocurrido el hecho, puesto que su expedición se fundamentó en sucesos acaecidos en un lapso de siete años, período superior al indicado en la norma. 4.3.

Falsa motivación Señaló que, aun cuando los hechos en que se sustentó la imposición de la multa fueron reales, lo cierto es que fueron indebidamente apreciados por el concedente. Afirmó que tal fue el caso de lo acontecido respecto del formato básico minero, cuya obligación de entrega nacía cuando el titular iniciara los trabajos de explotación. Precisó que similar situación se presentó en relación con la entrega de la licencia ambiental, la cual solo era exigible una vez el concesionario iniciara las labores de construcción y montaje.

Explicó que una situación semejante se predicó respecto del deber de señalizar, cuyo propósito era la prevención de accidentes, ya que este debe acatarse por el titular del contrato de concesión cuando esté desarrollando labores de explotación o cuando se encuentren suspendidas, por lo que al no haber comenzado esas actividades no tenía razón de ser el requerimiento de la señalización, como tampoco los relacionados con higiene minera y seguridad. 5.

Actuación procesal 5.1. En providencia del 17 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 5.3 Contestación de la demanda – Agencia Nacional de Minería La entidad contestó la demanda dentro del término legalmente establecido.

Frente a los hechos manifestó que unos eran ciertos parcialmente, con las aclaraciones del caso, y que otros no le constaban. En cuanto al primer cargo de nulidad, explicó que, aunque era cierto que el contrato de concesión se celebró en vigencia de la Ley 685 de 2001, también lo era que, con arreglo al numeral 2 del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, la infracción sería castigada con apego a la ley bajo cuya vigencia la hubiera cometido.

Respecto del segundo cargo, explicó que, al resolver el recurso de reposición contra el acto impositivo de la multa, la Agencia modificó su decisión en el sentido de imponer sanción solo por la comisión de faltas de naturaleza grave, las cuales estribaron en no subsanar los aspectos referentes a la señalización informativa y preventiva y no contar con brigada de emergencia, asuntos frente a los cuales se elevaron requerimientos solo hasta el 2014.

Agregó que el incumplimiento sobre cuya base se estructuraba la sanción era una situación continuada que no había cesado al momento en que se profirió el acto. En lo atinente al tercer cargo, señaló que el contrato de concesión minera está compuesto por unas etapas que tienen un término de duración y que su desarrollo implica el cumplimiento de unas obligaciones específicas, las cuales no fueron oportunamente ejecutadas por el concesionario. 5.4.

Audiencia inicial El 1 de noviembre de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la etapa de saneamiento. En su desarrollo se advirtió sobre la ausencia de causales de nulidad que viciaran lo actuado y así quedó expresamente convalidado por los intervinientes.

De forma oficiosa, el a quo analizó los presupuestos de legitimación en la causa por activa y por pasiva y el de caducidad de la acción, examen al cabo del cual estimó que en el caso se hallaban debidamente satisfechos. Luego, al fijar el litigio, lo circunscribió a establecer si el titular del contrato de concesión FAD-111 incumplió las obligaciones contractuales enrostradas y, si en el evento de encontrar acreditado el incumplimiento, éste daba lugar a la imposición de la multa por parte de la ANM mediante las resoluciones demandadas.

Concatenado con lo anterior, extendió el litigio a determinar si la ANM aplicó en forma indebida el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, al imponer la multa por un monto superior al establecido en el contrato; si la facultad sancionatoria se ejerció en el tiempo previsto en el artículo 52 del CPACA, si la falta de presentación de la licencia ambiental, los formatos básicos mineros y la señalización informativa y preventiva dentro de la ejecución del referido contrato acarreaba la multa, o si se configuró la falsa motivación del acto que la impuso.

Después se pronunció acerca del valor de las pruebas aportadas al proceso, incorporó las documentales allegadas por las partes y decretó los oficios solicitados para que se remitieran otros documentos. 5.4. Etapa de pruebas En auto de 5 de diciembre de 2018 el a quo requirió a la parte demandada para que allegara los documentos decretados como pruebas, cumplido lo cual se agotó la etapa probatoria. 5.5.

Alegatos de conclusión Al final de la audiencia de pruebas, el tribunal a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. En el término concedido las partes presentaron sus respectivos escritos de alegaciones, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes.

El Ministerio Público guardó silencio. 6. La sentencia de primera instancia El Tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. Luego de referirse a los hechos acreditados, abordó el análisis del primer cargo de nulidad. Al afecto advirtió que a los contratos les aplican las leyes vigentes al momento de su celebración; sin embargo, la Ley 153 de 1887 estableció dos excepciones a esa regla, entre las que se encuentran las normas que señalan penas para el caso de infracción a lo estipulado en el contrato, como ocurre con el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011.

De conformidad con lo anotado, y en atención a la jurisprudencia que sobre la interpretación de esa norma han desarrollado tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, encontró acertado aplicar el contenido del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, a través del cual se incrementaron las multas a imponer por incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión No. FAD-111.

A ello agregó que no se estaban vulnerando derechos adquiridos por el titular del contrato, puesto que de lo que se trataba era de ejercer en su contra la potestad sancionadora. Frente a la falta de competencia temporal por caducidad de la facultad sancionadora, el a quo indicó que los actos demandados se fundamentaron en conductas omisivas del concesionario para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión No. FAD-111, que se presentaron desde el 2007, según los antecedentes aportados al plenario.

Precisó que las conductas omisivas se prolongaron con el transcurso de los años, por lo que se configuró el supuesto de conducta continuada de que trata el artículo 52 del CPACA. En ese sentido, sostuvo que no le asiste razón al demandante en cuanto a la materialización de la caducidad de la facultad sancionatoria, pues es claro que la conducta omisiva en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión No. FAD-111 se prolongó con el paso de los años, tanto así que para la fecha en que fueron emitidas la Resoluciones demandadas el concesionario aún se encontraba incurso en unos incumplimientos, como se desprende de lo señalado en la Resolución No. 000606 de 20 de junio de 2006.

Al analizar el cargo de falsa motivación, explicó que, de conformidad con la Ley 685 de 2001, el contrato de concesión minera estaba determinado por la existencia de una serie de etapas consistentes en la exploración, construcción, montaje y explotación. Tras explicar las actividades que se desarrollaban en cada una de ellas, el a quo concluyó que, para la fecha en que fueron proferidos los actos enjuiciados (23 de junio de 2016 y 23 de diciembre de 2016), el contrato se encontraba en etapa de explotación, razón por la cual el titular del contrato se encontraba obligado a cumplir con las obligaciones contractuales, independientemente de que se estuvieren o no ejecutando actividades propias de la misma.

Con base en las anteriores consideraciones, concluyó que las Resoluciones demandadas Nos. VSC - 000646 de 20 de junio de 2016 y VSC-001646 de 23 de diciembre de 2016, proferidas por la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería, cumplen a cabalidad con los requisitos de validez de los actos administrativos.

De ahí que correspondía denegar las pretensiones de la demanda. En relación con las agencias en derecho, la Sala dispuso su tasación al tenor de lo previsto en el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, modificado por el Acuerdo 2222 del 10 de diciembre de 2003, (numeral 1.1.2.), en el dos por ciento (2.0%) de la suma pretendida, correspondiente a la suma de $1.844.292, en consideración a la gestión asumida por la parte demandada, en este caso verificada en la contestación de la demanda y asistencia a las audiencias programadas. 7.

Recurso de apelación – parte actora Como argumentos de la apelación la parte actora alegó que el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 tenía aplicación prevalente frente al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, toda vez que, en observancia de las mismas reglas de hermenéutica normativa previstas en esta última, la ley posterior prima sobre la anterior y la ley especial, como era el caso del Código de Minas, debe privilegiarse sobre la general.

En ese sentido, afirmó que para resolver el caso concreto debía aplicarse el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, puesto que, además, su sustantividad normativa frente a otras disposiciones, se desprendía de la misma intención del legislador al redactar la exposición de motivos para su expedición. El segundo aspecto de inconformidad consistió en reprochar la consideración del fallador de primer grado, según la cual las omisiones que estructuraron la imposición de la sanción debían considerarse una infracción continuada.

En criterio del apelante, la sanción se fundó en la omisión del concesionario en el cumplimiento de obligaciones contractuales que en un 70% ocurrieron antes del límite temporal de tres años para ejercer la potestad punitiva. En este punto alegó que, si bien la entidad posteriormente restringió el análisis de las omisiones acaecidas, lo cierto es que “el procedimiento administrativo inició con una competencia temporal indiscriminada”.

A su juicio, para que “exista omisión se debe verificar una obligación incumplida, así las cosas, si las obligaciones eran de ejecución instantánea, su omisión no puede calificarse como un hecho que se prolongue en el tiempo”. El tercer punto de inconformidad estribó en manifestar que, a diferencia de lo acotado por el tribunal, el contrato de concesión no se encontraba en etapa de explotación, con lo cual las actividades de seguridad, higiene minera, señalización informativa y preventiva sobre frentes de explotación no tendrían propósito, así como tampoco se requería contar con personal de brigada de emergencia. 8.

Actuación en segunda instancia 8.1. Mediante providencia del 29 de abril de 2021, la Sección Tercera de esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. 8.2. En auto del 27 de julio de 2021, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

En el término otorgado, la entidad demandada presentó escrito de alegaciones en el cual, en esencia, reiteró los argumentos en que soportó la contradicción. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; 2) oportunidad en el ejercicio del medio de control de controversias contractuales; 3) cuestión previa: La naturaleza y alcance de las multas; 4) análisis de los cargos de la apelación: 4.1) sobre la falta de competencia temporal para ejercer la facultad sancionadora; 4.2) la normativa que debía aplicarse para efectos de la tasación de la multa impuesta en el marco del contrato de concesión minera; 4.3) sobre la falsa motivación en la expedición de los actos impositivos de la multa; 4.4) decisión sobre la nulidad de los actos impositivos de la multa con ocasión de la ejecución del contrato FAD-111; y 5) costas. 1.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia A continuación, la Sala verificará la competencia para conocer del recurso de apelación: Se tiene presente que el artículo 104[2] de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), vigente a partir del 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”.

En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la nulidad de las resoluciones por las cuales la Agencia Nacional de Minería impuso multa al concesionario Pedro Eduardo García Realpe, en el marco del contrato de concesión minera No. FAD-111. Así las cosas, la Agencia Nacional de Minería, al ser una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, ostenta la naturaleza de entidad pública, por lo que, con sujeción a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto.

En razón a que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 293 de la Ley 685 de 2001: “De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”, al haber sido proferida la sentencia que se impugna en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, compete a esta Corporación asumir el conocimiento del asunto en segunda instancia. En consonancia con lo anterior, se advierte que de conformidad con lo dispuesto Artículo 150 del CPACA[3], modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Procedencia y oportunidad para el ejercicio del medio de control de controversias contractuales Observa la Sala que las pretensiones versan sobre la decisión por la cual la Agencia Nacional de Minería impuso multa al concesionario Pedro Eduardo García Realpe, aspecto que, al tenor de los dictados del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 orientan a que: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”, por lo que corresponde tramitar el asunto a través del medio de control de controversias contractuales.

Para establecer la oportunidad de la interposición de la demanda, la Sala atenderá a la regla prescrita en el literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la cual: “En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.

La Resolución No. 01646 del 23 de diciembre de 2016, mediante la cual se modificó la Resolución 000606 del 20 de junio de 2016, por la que se impuso multa al contratista, fue notificada personalmente a Pedro Eduardo García Realpe el 7 de febrero de 2017[4], cobrando ejecutoria[5] el 8 de febrero siguiente. Así pues, el punto inicial del término de caducidad ha de situarse en el 9 de febrero de 2017, por lo que los dos años de caducidad habrían de cumplirse el 9 de febrero de 2019.

En este punto es imperativo señalar que el 6 de abril de 2017, faltando un año, diez meses y tres días para fenecer el plazo, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial 125 para Asuntos Administrativos, trámite que culminó el 18 de mayo de 2017[6], tras expedirse la constancia en la cual se daba cuenta de que la audiencia se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio.

A partir del día siguiente se reanudó el plazo de un año, diez meses y tres días restantes para completar los dos años de la caducidad, los cuales vencían el 21 de marzo de 2019. Como consecuencia, al haberse interpuesto la demanda el 30 de mayo de 2017, la Sala concluye que la acción se ejerció dentro del término legalmente establecido. 3.

Cuestión previa: La naturaleza y alcance de las multas En consideración a que el presente asunto versa sobre la nulidad de una decisión impositiva de una multa en el marco de la ejecución de un contrato de concesión, la Sala considera pertinente realizar algunas reflexiones sobre la naturaleza y alcance de esta figura. Cabe precisar que los ordenamientos civil y comercial no ofrecen una definición específica de la multa.

De cara a lo dicho, tanto la doctrina como la jurisprudencia han coincidido en extraer sus elementos de la regulación que disciplina la cláusula penal y cuya distinción de aquella se prescribe por las finalidades que ambas comportan, según la intención de las partes. De conformidad con el artículo 1592 del Código Civil, “La cláusula penal es aquella en que una persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal”.

Para la Corte Suprema de Justicia, la cláusula penal es “simplemente el avalúo anticipado hecho por las partes contratantes de perjuicios que pueden resultar por la inejecución de una obligación, su ejecución defectuosa o el retardo en el cumplimiento de la misma…”[7]. La facultad legal que habilita a las partes para convenir la consecuencia que se desprende de la indebida conducta contractual y dirigida a garantizar el cumplimiento de la prestación pactada, procede indistintamente en el evento de inejecución, en cuyo caso la pena adquiere un carácter compensatorio o resarcitorio, o de ejecución tardía, evento en el cual su condición será moratoria.

En el caso concreto, la Sala observa que en la cláusula decimoquinta del contrato FAD -111 se estipuló lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores de forma): Multas en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte del CONCESIONARIO, previo requerimiento, la CONCEDENTE podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del presente contrato, siempre que no fuere causal de caducidad o que la CONCEDENTE, por razones de interés público expresamente invocadas se abstuviera de declararla.

Cada multa deberá ser pagada por el CONCESIONARIO dentro del termino de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la providencia que la imponga, si el CONCESIONARIO no cancelare oportunamente las multas de que trata esta cláusula la CONCEDENTE las hará efectivas con cargo a la póliza de cumplimiento, sin perjuicio de que declare la caducidad.

Como se aprecia, en la redacción de la cláusula su finalidad fue la de fungir como una multa, bajo la comprensión de que su propósito no se dirigió a tasar anticipadamente perjuicios, sino como un mecanismo de apremio, de acuerdo con el alcance jurisprudencial[8] otorgado a este tipo de estipulaciones previsto para conminar al contratista y así asegurar el cumplimiento del contrato. 4.

Análisis de los cargos de la apelación Sentado lo anterior, procede la Sala a analizar los cargos de la apelación, en el siguiente orden: 4.1. Sobre la falta de competencia temporal para ejercer la facultad sancionadora El tribunal de primera instancia estimó que la Agencia Nacional de Minería había ejercido oportunamente la potestad, en consideración a que al caso debía aplicarse lo prescrito en el segundo inciso del artículo 52 del CPACA, debido a que los supuestos constitutivos de incumplimiento que sirvieron de base para la imposición de la multa se derivaban de una conducta continuada que a la fecha de expedición del acto administrativo aún no había cesado.

El apelante afirmó que la omisión en el cumplimiento de las obligaciones contractuales que fundaron la imposición de la multa ocurrió en un 70% antes del límite temporal de tres años para ejercer la potestad punitiva, a lo que sumó que, aun cuando la entidad posteriormente restringió el análisis de las omisiones acaecidas, lo cierto es que “el procedimiento administrativo inició una competencia temporal indiscriminada”.

Señaló que, para que se configurara la omisión, debía verificarse el incumplimiento de una obligación, por lo que, al ser obligaciones de ejecución instantánea, su omisión no podía constituir un hecho u omisión prolongada o continuada. Planteado este escenario argumentativo, la Sala considera necesario realizar las siguientes precisiones en relación con la aplicación del artículo 52 del CPACA, en el marco de la imposición de multas en desarrollo de la actividad contractual del Estado.

En primer lugar, es importante poner de presente que la caducidad de la potestad sancionadora del Estado se encuentra regulada en el CPACA, en el acápite específico destinado a trazar las reglas que habrán de seguirse en los procedimientos administrativos sancionatorios que no tengan una legislación especial o no se hallen cobijados por el Código Único Disciplinario.

En atención a ese marco normativo, cabe anotar que la caducidad de la potestad sancionadora prevista en el artículo 52 del CPACA, entendida como el límite temporal dispuesto para instrumentar el ius puniendi por parte de la administración, resultará aplicable en cuanto se trate del desarrollo de prerrogativas sancionadoras adoptadas en ejercicio de función administrativa habilitada expresamente por el legislador en los ámbitos específicamente autorizados por el ordenamiento jurídico.

Lo anterior no puede confundirse ni hacerse extensivo a la facultad de imponer multas mediante actos administrativos en desarrollo de la ejecución de un contrato del Estado, con apoyo en las siguientes consideraciones: De entrada, se precisa que fue el mismo CPACA el que, en su artículo 47, reconoció la sustantividad de que goza la legislación sancionadora en materia de contratación estatal, al establecer en el parágrafo 1) del artículo 47 que “las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia”.

En materia de contratación estatal, la doctrina ha sostenido que el objeto primordial de las multas, como expresión del poder de control y dirección del Estado en la ejecución del negocio “es actuar en forma compulsiva sobre este [el contratista] para constreñirlo al más exacto cumplimiento de sus obligaciones”[9]. A su turno, el Consejo de Estado, ha destacado que la multa “se define como aquella sanción pecuniaria de la cual puede hacer uso la administración (…) con el objeto de constreñir o apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, una que vez se verifique el acaecimiento de incumplimientos parciales en vigencia del plazo contractual”[10].

En resumen, el origen e implementación de esta herramienta, desde la perspectiva contractual, se correlaciona y encuentra justificación en los eventos en los que una de las partes incurre en incumplimiento de las obligaciones contraídas, al paso que su activación surge como consecuencia de una previsión anticipada y libremente acordada por los contratantes sobre los efectos que pueden extraerse de dicha inobservancia y que, por regla general, conlleva al pago de una suma preestablecida, sin que con esto el incumplido se releve de satisfacer la prestación debida; lo que busca es precisamente inducir a su acatamiento.

El pacto sobre la multa encuentra su apoyo en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes presente desde luego en el ámbito de la contratación estatal. En virtud de este postulado, los extremos del negocio están llamados a definir cuál será el efecto y alcance del incumplimiento de las partes de un contrato, bien sea para fungir como apremio o conminación para conducir al moroso a que honre su compromiso, o como mecanismo indemnizatorio, finalidades que, se reitera, habrán de examinarse a la luz de los términos convencionales en que explícitamente se encuentre estipulada la multa.

En esa línea, conviene agregar que el límite temporal para aplicar la sanción pecuniaria habrá de ser el acordado en el contrato, por manera que al no definirse uno, como ocurrió en el caso concreto según se desprende del texto contractual, la sanción podría ser impuesta en tanto persistiera el incumplimiento y el plazo contractual se hallara vigente, tal y como aconteció en el sublite.

Por las razones anotadas el primer cargo de la apelación no tiene vocación de prosperidad. 4.2. La normativa que debía aplicarse para efectos de la tasación de la multa impuesta en el marco del contrato de concesión minera FAD-111 El fallador de primer grado consideró que, con apego al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, debían aplicarse las normas punitivas que se hallaren vigentes para el tiempo en que se incurrió en infracción. Inconforme con lo anterior, la parte actora alegó que el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 tenía aplicación prevalente frente al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, toda vez que, en observancia de las mismas reglas de hermenéutica normativa previstas en esta última, la ley posterior prima sobre la anterior y la ley especial debe privilegiarse sobre la general.

Para resolver la cuestión enjuiciada, la Sala estima necesario precisar lo siguiente: Está demostrado que en la cláusula decimoquinta el contrato FAD-111 se pactó que, “en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte del CONCESIONARIO, previo requerimiento, la CONCEDENTE podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales (…)”.

Igualmente, se observa que esta cláusula no hizo nada distinto que desarrollar lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001[11], norma bajo cuya vigencia se celebró el contrato en mención. Se advierte también que, al imponer la multa al demandante mediante los actos administrativos objeto de pretensión de nulidad, la Agencia cimentó la tasación de la cuantía de la sanción en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011[12], por la cual se expidió el Plan de Desarrollo 2010-2014 y, siguiendo esa disposición, fijó la multa impuesta al señor Pedro Eduardo García Realpe en cuantía equivalente a 125 SMLMV.

Planteado este escenario fáctico, la Sala anota lo siguiente: Sea lo primero indicar que el caso supone el enfrentamiento entre una regla general de hermenéutica sobre aplicación de las leyes y una norma positiva contenida en el Código de Minas. En efecto, el conflicto se presenta entre la regla general[13], contemplada en Ley 153 de 1887[14], que desarrolla la máxima según la cual a todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración[15], -enunciado que, a su turno, contiene la prohibición general del efecto retroactivo de la ley a situaciones acaecidas al amparo del marco contractual preexistente- y una norma positiva en materia minera contenida en la Ley 685 de 2001 que reproduce el mismo criterio de interpretación para el caso específico del contrato de concesión, pero que, como se verá, establece un régimen exceptivo diferente.

Si bien ambas guardan identidad respecto del supuesto sobre el cual recaen, dado que, tanto en la Ley 685 de 2001 como en la Ley 153 de 1887 se regulan aspectos relacionados con la regla de aplicación a los contratos de las leyes vigentes al tiempo de su celebración, la oposición entre una y otra se centra en el régimen exceptivo a la observancia de ese criterio de temporalidad.

Al respecto se observa que el artículo 38 de la Ley 153 de 1887[16] estableció una premisa general, según la cual en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración y, a renglón seguido, la misma norma introdujo la excepción de que la infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido.

Así pues, la exégesis del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 dicta que los contratos celebrados bajo la vigencia de una norma quedarán sometidos a su imperio hasta su extinción, al margen de que en el curso de su ejecución se expida una nueva ley tendiente a regular materias que impactan la relación contractual preexistente. Igualmente, prescribe la presencia de dos excepciones, entre ellas, la aplicación de las normas que señalan penas para el caso de incumplimiento de lo convenido, conducta que se sancionará con apego a la ley vigente al tiempo en que se hubiere cometido la infracción. Por su parte, el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 -actual Código de Minas- [17] mantuvo una estructura similar, en cuanto reguló lo concerniente a la normativa aplicable al contrato de concesión minera, bajo la comprensión de que se entenderán incorporadas a este las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Sin embargo, dispuso que aquella premisa sería aplicada “sin excepción o salvedad alguna”, con lo cual surge con nitidez que el legislador en el ámbito minero no contempló la excepción prevista en la regla general asociada a la ley vigente para la imposición de penas.

Al contrario, la descartó al introducir que el enunciado general sería aplicado sin excepción alguna, a la par con lo cual procedió a fijar su propio régimen exceptivo frente al postulado genérico. Fue así como en este compendio se incluyó una disposición que, de manera específica, se refirió, en lo concerniente a la posibilidad de aplicar normas expedidas con posterioridad a la celebración del contrato de concesión minera, siempre que éstas amplíen, confirmen o mejoren las prerrogativas del concesionario, salvo las que prevean contraprestaciones económicas a favor del Estado o de los entes territoriales, nada de lo cual guardó conexidad alguna con el régimen sancionatorio expresamente aludido en la Ley 153 de 1887.

Puesta en evidencia la antinomia que se presenta entre la regla general de interpretación prevista en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 y la norma contenida en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, en orden a dilucidar cuál de las dos disposiciones debió fungir como sustento jurídico para la imposición de la multa en controversia, la Sala acudirá a los siguientes criterios hermenéuticos, varios de ellos recogidos igualmente en la misma Ley 153 de 1887: i).

La ley posterior prevalece sobre la anterior[18]. Bajo este criterio cronológico, se advierte que la Ley 685 de 2001 resulta de prevalente aplicación por ser posterior a la Ley 153 de 1887. Se precisa que la viabilidad de observar este factor exegético se desprende, además, del hecho de que ambas corresponden a la misma categoría normativa jerárquica, ya que en los dos casos están comprendidas en leyes ordinarias[19]. ii).

La norma especial prima sobre la general[20]. La Ley 153 de 1887 cobija un ámbito de aplicación general frente a los Códigos Nacionales, mientras que la Ley 685 de 2001 contiene el Código de Minas[21], por el cual se regulan las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada; esta última norma constituye una ley especial, cuya aplicación en esta materia habría de primar sobre el postulado general que sobre el régimen normativo de los contratos previó la Ley 153 de 1887.

Es preciso indicar, en todo caso, que no obstante que el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 corresponde a una regla general de interpretación, ello no se traduce en afirmar que su operancia en cualquier escenario temático sea inmutable e inalterable y que no esté llamada a ceder ante la existencia de disposiciones especiales en las que el legislador, constitucionalmente facultado para ello, se encarga de regular asuntos específicos que supongan un alejamiento de aquella, tal como aconteció en el sublite. iii).

Principio de favorabilidad. En la medida en que la colisión normativa presentada comporta sustancialmente el ejercicio de la potestad sancionatoria en el marco de ejecución de un contrato del Estado, la Sala considera que corresponde dar aplicación al principio de favorabilidad como criterio integrador, en cuya virtud se impone aplicar la norma más permisiva para los intereses del sancionado.

Sobre la aplicación de este principio en materia administrativa, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en un caso análogo en el que, si bien la habilitación legal para imponer la sanción existía a la luz tanto de la norma anterior como de la posterior, la diferencia entre una y otra radicaba en que, como ocurre en el sublite, se produjo una variación en el quantum de las multas: El principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, debe aplicarse, como regla general, en los procesos disciplinarios y administrativos adelantados por las autoridades administrativas, salvo en aquellas materias que por su especial naturaleza no resulten compatibles con él, como es el caso, por ejemplo, de las disposiciones en que se decide sobre sanciones a imponerse por violación de las disposiciones sobre política económica.

En el caso sometido a estudio derivado de la expedición del decreto 176 de 2001 y de la derogatoria expresa de los decretos 1554 y 1557 de 1998 por los decretos 173 y 171 de 2001, respectivamente, no existe un cambio en el procedimiento administrativo aplicable en el juzgamiento de las conductas de los eventuales infractores de las normas sobre transporte, sino que se ha realizado una variación en el cuantum o clase de las sanciones aplicables según el tipo de conducta asumida por el inculpado.

Por ello, para dar cumplimiento al mandato constitucional y aplicación al principio de favorabilidad, basta con que en el momento de definir administrativamente la o las sanciones procedentes respecto de cada uno de los correspondientes infractores de las normas sobre transporte, se dé aplicación a las disposiciones de las normas que resultan más favorables para ellos[22].

Relevante resulta señalar también, para este propósito, que en pronunciamiento de 2016 la Sección Primera del Consejo de Estado unificó su criterio en el sentido de considerar que “el principio de favorabilidad es aplicable en las actuaciones administrativas dirigidas a sancionar las infracciones al régimen cambiario, por tratarse de una garantía mínima del debido proceso, el cual es un derecho constitucional fundamental que debe operar no solo en las actuaciones judiciales sino en toda clase de actuaciones administrativas”[23].

En el presente asunto, la sujeción a lo previsto en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, norma posterior y especial, que, se reitera, consagró que las normas que regirían el contrato de concesión minera eran las vigentes al tiempo de su celebración, sin contemplar excepción alguna frente al régimen sancionatorio que debió informar el acuerdo, habría dado lugar a que en materia de multas la ANM observara lo previsto en el artículo 115[24] de ese mismo Código, norma que, en cuanto al monto de la sanción resultaba más favorable para el actor que lo previsto en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, que fue la que finalmente sirvió de sustento a la imposición de la pena.

Así pues, luego de descender todo lo expuesto al caso concreto se concluye que: En el contrato de concesión FAD-111 las partes pactaron la posibilidad de imponer multas al concesionario con apego a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, norma vigente para la época en que se celebró el acuerdo y cuyo tope máximo de la sanción equivalía a 30 SMLMV.

En consideración a la existencia de esa previsión legal, las partes, al suscribir el contrato FAD -111, incorporaron en la cláusula decimoquinta que, en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte del concesionario, previo requerimiento, la concedente podría imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos Al imponer la multa al demandante, a través de las resoluciones acusadas, la concedente tasó su cuantía con apoyo en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 -norma expedida con posterioridad al perfeccionamiento del negocio jurídico- y fijó su valor en la suma equivalente a 125 SMLMV, aduciendo en su defensa que la aplicación de esta norma, pese a ser posterior a la celebración del contrato, se justificaba en la excepción prevista en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Ante el panorama expuesto, la Sala estima fundado el cargo de la apelación, puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, norma posterior y especial de prevalente observancia en el ámbito minero, la norma que gobernaba el contrato de concesión FAD -111 en materia sancionatoria sería la contenida en el artículo 115 de ese mismo código, disposición que, además, era la más favorable para el sujeto de la pena.

Se insiste en que a este respecto no resultaba extensible la excepción prescrita en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, puesto que, de un lado, la literalidad del artículo 46 del Código de Minas dictó que su aplicación se haría sin excepción alguna, y de otro, fue el legislador el que, en el ámbito minero, se encargó de establecer sus propias excepciones a la aplicación del postulado genérico.

Como consecuencia, al haber sustentado la decisión impositiva de la multa en una regulación legal que no resultaba aplicable al contrato de concesión FAD-111, tal circunstancia vicia de nulidad los actos administrativos demandados por infracción de las normas en que debió fundarse, en este caso de los artículos 46 y 115 de la Ley 685 de 2001.

Sin embargo, para establecer si el vicio que pesa sobre las decisiones impugnadas es total o parcial, es necesario resolver el tercer cargo de la apelación, referido a la falsa motivación asociada a la constatación del incumplimiento sobre cuya base descansó la imposición de la sanción. Este análisis se torna necesario, ya que, en caso de verificarse que se reunieron los fundamentos fácticos para proceder en esa dirección, en ese evento, no obstante que el acto hubiese impuesto una multa tasada con base en una norma que no correspondía, en todo caso subsistirían los supuestos de hecho para confirmar su imposición, solo que su tasación no habría de surtirse bajo la Ley 1450 de 2011, como erradamente se efectuó, sino con base en la norma que en derecho concernía, el artículo 115 de la Ley 685 de 2001. 4.3.

Sobre la falsa motivación en la expedición de los actos impositivos de la multa Al revisar el cargo de falsa motivación, el tribunal explicó que, según la Ley 685 de 2001, el contrato de concesión minera estaba determinado por la existencia de una serie de etapas consistentes en la exploración, construcción y montaje y explotación. Puntualizado esto, el a quo concluyó que para la fecha en que fueron proferidos los actos enjuiciados, el contrato se encontraba en etapa de explotación, razón por la cual su titular se encontraba obligado a cumplir con las obligaciones contractuales, independientemente de que se estuvieren o no ejecutando actividades propias de la misma.

En contraposición, el recurrente afirmó que en el contrato de concesión no se habían realizado labores de explotación, con lo cual las actividades de señalización informativa y preventiva sobre frentes de explotación no tendrían propósito, así como tampoco se requería contar con personal de brigada de emergencia. Agregó que el a quo erró al considerar que por el paso del tiempo habían surgido unas obligaciones en cabeza del actor, cuando lo cierto es que no se estaban ejecutando labores de la etapa contractual de explotación. Para resolver lo anterior, la Sala se referirá a los hechos probados que resultan relevantes para este fin específico.

El 15 de abril de 2005, el Instituto Colombiano de Geología y Minería Ingeominas y Pedro Eduardo García Realpe celebraron el contrato de concesión minera FAD-111, cuyo objeto lo constituyó la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de materiales de construcción y demás materiales como arenas, gravas naturales y silíceas[25].

Su perfeccionamiento se llevó a cabo el 22 de junio de 2007, día en que se inscribió el contrato de concesión en el registro minero nacional[26]. De conformidad con la cláusula cuarta, el plazo del contrato se acordó en 28 años, contados a partir de su inscripción en el registro minero, el cual se distribuiría en las siguientes etapas: • Etapa de exploración. Esta fase debía realizarse en un plazo de un año, contado desde la inscripción del contrato en el registro minero, y sería destinada a efectuar la exploración técnica del área contratada, a través de la elaboración de estudios y trabajos dirigidos a establecer la existencia de los minerales concedidos y la factibilidad técnica y económica de explotarlos.

El término de un año podría ser menor o, por el contrario, podría ser prorrogado por dos años, previa solicitud de prórroga elevada en un término no menor a tres meses antes del vencimiento del plazo inicial. • Etapa de construcción y montaje. El plazo fijado para esta fase fue de tres años, que empezarían a correr desde la finalización de la etapa anterior y serían utilizados para la instalación y construcción de la infraestructura y del montaje necesario para las labores de explotación. Dicha etapa podría ser prorrogada por un año, siempre que el interesado presentara solicitud en ese sentido dentro de los tres meses anteriores a su vencimiento. • Etapa de explotación. El término de esta etapa correspondería a 24 años, los cuales podrían ser prorrogados hasta por treinta años.

De conformidad con lo expuesto y teniendo en consideración que durante su ejecución no se produjo ningún tipo de prórroga o suspensión del plazo, las distintas etapas del contrato FAD-111 corrieron entre las siguientes fechas: |ETAPA CONTRACTUAL |VIGENCIA | |EXPLORACIÓN |22 DE JUNIO DE 2007 HASTA EL 22 DE JUNIO | | |DE 2008 | |CONSTRUCCIÓN Y MONTAJE |23 DE JUNIO DE 2008 HASTA EL 23 DE JUNIO | | |DE 2011 | |EXPLOTACIÓN |24 DE JUNIO DE 2011 HASTA EL 24 DE JUNIO | | |DE 2035 | En consideración a lo expuesto, se concluye que, en tanto la decisión impositiva de la multa, como aquella que al resolver el recurso de reposición la confirmó, se expidieron el 20 de junio de 2016 y el 23 de diciembre de 2016, respectivamente, se colige que fueron expedidas en el transcurso de la etapa de explotación. Despejado este panorama, se evidencia que, a los cinco años de haber iniciado la etapa de explotación, mediante Resolución 00606 del 20 de junio de 2016, la Agencia Nacional de Minería impuso multa al concesionario Pedro Eduardo García Realpe, equivalente a 155 SMLMV, con base en la omisión en el cumplimiento de varias obligaciones contractuales, a saber: • No contar con licencia ambiental, lo que fue considerado como una falta moderada[27]. • No presentar formatos mineros FBM con los respectivos planos semestrales y anuales, lo cual fue catalogado como falta leve[28]. • No presentar plan de trabajo y obras, lo cual fue estimado como falta moderada. • No subsanar aspectos referentes a la señalización informativa y preventiva de los frentes de área de explotación del título, no contar con planos actualizados de labores de explotación minera, no subsanar las falencias referidas a seguridad e higiene minera y seguridad industrial y el no contar con brigada de emergencia, las cuales se consideran dos faltas graves[29].

En Resolución 01646 del 23 de diciembre de 2016, la Agencia Nacional de Minería resolvió el recurso de reposición interpuesto por el concesionario contra la anterior decisión, en el sentido de modificarla para, en su lugar, reducir el monto de la multa impuesta a la suma equivalente a 125 SMLMV. La razón en la cual se sustentó esa decisión obedeció a que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, numeral 2 de la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014, que dispone que ante la concurrencia de faltas de diferentes niveles únicamente procederá imponer la sanción de más alto nivel, las cuales en el caso correspondían a dos faltas de naturaleza grave, por lo que la Agencia estimó procedente rebajar el monto de la multa.

En ese orden, se tiene que: Las omisiones que se desestimaron en la decisión sancionatoria final para efectos de la imposición de la multa fueron: i) no contar con licencia ambiental; ii) no presentar formatos mineros FBM con los respectivos planos semestrales y anuales; iii) no presentar plan de trabajo y obras PTO, lo cual fue considerado como falta moderada.

Entonces, las omisiones sobre cuya base se estructuró la decisión definitiva sancionatoria fueron las siguientes: No subsanar aspectos referentes a la señalización informativa y preventiva de los frentes de área de explotación del título, no subsanar las falencias referidas a seguridad e higiene minera y seguridad industrial, no contar con brigada de emergencia y no tener planos actualizados de labores de explotación minera.

Así pues, en las anteriores omisiones quedó demarcado el juicio de reproche en el que se basó la imposición de la multa por parte de la Agencia y será respecto del cumplimiento de esas obligaciones sobre lo cual recaerá el examen de la Sala, en relación con la falta motivación alegada. Se reitera que existieron tres fases de ejecución del contrato de concesión FAD-111, siendo la última de ellas la etapa de explotación, en cuyo desarrollo se impuso la multa cuya legalidad se enjuicia. En esa línea se advierte que, de conformidad con el contenido obligacional del contrato y su regulación normativa, las obligaciones supuestamente desatendidas resultaban exigibles durante la etapa de explotación, como se verá: • En cuanto a las labores de señalización informativa y preventiva de los frentes de área de explotación del título, las medidas referentes a seguridad e higiene minera y seguridad industrial y la adopción de la brigada de emergencia, se observa: En el numeral 6.11 del contrato FAD-111 se regularon las obligaciones que debían ser cumplidas por el concesionario durante la etapa de explotación. Entre ellas se estableció que en la ejecución de los trabajos de explotación “EL CONCESIONARIO deberá adoptar y mantener todas las medidas y disponer del personal y de los medios materiales necesarios para preservar la vida e integridad de las personas vinculadas a él y de terceros, de conformidad con las normas vigentes sobre higiene y salud ocupacional”.

Del contenido de esa estipulación se concluye, que: Esa obligación dio lugar al surgimiento de varios deberes, tales como: el de mantener la señalización informativa y preventiva de los frentes de área de explotación del título, adoptar medidas referidas a seguridad industrial e higiene minera y seguridad industrial y contar con brigada de emergencia. • En cuanto a la obligación de presentar planos actualizados de las actividades mineras: El Decreto 2222 de 1993, vigente para la época de celebración del contrato FAD-111 y cuya aplicación resultaba obligatoria en la medida en que constituía el reglamento de higiene y seguridad en las labores mineras a cielo abierto, en su artículo 13 establece que el explotador está obligado a elaborar y mantener actualizados los planos y registros de los avances y frentes de explotación de acuerdo con el desarrollo de la mina.

Por su parte, el artículo 14 indica que los registros de los avances y frentes de explotación se refieren principalmente al diseño que incluye secuencia y cronología de actividades, diseño y control de estabilidad de taludes, ubicación de botaderos, almacenamiento de capa vegetal, estériles y mineral, control de aguas, vías de acceso, y de una manera general, la naturaleza e importancia de las variaciones topográficas que se ejecuten en el área de la mina.

Igualmente prescribe esa norma que los planos deben actualizarse por lo menos dos veces por año al final de cada semestre. Así pues, si bien el cumplimiento de la obligación de actualizar los planos de actividades mineras estaba sujeto al transcurso de intervalos semestrales, lo cierto es que su acatamiento se debía extender durante toda la etapa de explotación. De lo evidenciado en precedencia la Sala advierte que, contrario a lo señalado por el apelante, cuando se profirieron los actos administrativos sancionatorios, tras agotarse el plazo previsto para las dos primeras etapas, -exploración, construcción y montaje- la fase contractual en la que por razón del transcurso del plazo se hallaba era la de explotación, la cual inició en junio de 2011.

Cuestión diferente es que materialmente no se estuvieran adelantando actividades propias de esa etapa, debido a la conducta de abandono que el concesionario observó frente a su ejecución y al incumplimiento de las obligaciones contraídas. Así se documentó en los múltiples informes de fiscalización practicados por la ANM desde que inició el plazo del negocio jurídico, en los que constantemente se dejó constancia del reiterado incumplimiento en que incurrió el concesionario en relación con sus obligaciones de presentar la licencia ambiental, el programa de trabajos y obras, la falta de pago del canon superficiario y, al tiempo, se evidenció que el terreno destinado como frente de explotación se hallaba abandonado, no había personal del concesionario ni se estaba llevando a cabo ninguna actividad.

Ahora, el hecho de que motu proprio el contratista hubiese optado por no ejecutar el contrato de concesión minera, con estricta sujeción a las actividades que respecto de cada una de las etapas debían adelantarse, no lo relevaba de su oportuno cumplimiento y, menos aún, impedía a la entidad concedente ejercer la vigilancia y control sobre su acatamiento y requerirlo bajo apremio de multa en caso de que no se ciñera a los compromisos pactados.

Incluso, la inactividad observada por el contratista en relación con la ejecución de actividades a su cargo era a tal extremo reprochable que, según lo previsto en el artículo 112 del Código de Minas, constituía causal de declaratoria de caducidad del contrato. Así se previó en su literal c, en el que se estableció que “La no realización de los trabajos y obras dentro de los términos establecidos en este Código o su suspensión no autorizada por más de seis (6) meses continuos”.

No se observa en este proceso que el contrato hubiera sido objeto de suspensión, de tal suerte que la inactividad carecía de justificación jurídica válida que facultara al demandante a apartarse del cumplimiento de lo pactado en los términos acordados, y menos que, por el hecho de no hacerlo, la entidad debiera abstenerse de ejercer su función fiscalizadora sobre el cabal cumplimiento de lo convenido.

Se suma a lo anotado, las obligaciones desatendidas que se concretaron en la ausencia de la señalización informativa y preventiva de los frentes de área de explotación del título, en no subsanar las falencias referidas a seguridad en higiene minera y seguridad industrial, no contar con brigada de emergencia y no presentar con planos actualizados de labores de explotación minera resultaban exigibles durante la etapa de explotación, tal cual se sustentó en los actos administrativos impugnados, por manera que no se le estaba requiriendo por cuenta de esas decisiones el incumplimiento de obligaciones atinentes a etapas ya fenecidas.

Lo dicho basta para desestimar el tercer cargo de la apelación, habida cuenta de que existió mérito fáctico y jurídico suficiente para apoyar la imposición de la multa que se impugna y, por tanto, no se configuró la alegada falsa motivación. 4.4. Decisión sobre la nulidad de los actos impositivos de la multa con ocasión de la ejecución del contrato FAD-111 Según se anticipó, a pesar de que las resoluciones que impusieron la multa al concesionario Pedro Eduardo García Realpe, para su tasación, se ampararon en una norma que no resultaba aplicable a este evento, tal situación lleva a la nulidad parcial de la resolución en cuanto al monto impuesto, por infracción de las normas en que debió fundarse.

Sin embargo, la circunstancia advertida no tiene la virtualidad de anular totalmente la sanción impuesta, toda vez que, como resultado del examen de los demás cargos de la apelación, se evidenció que se configuraron los supuestos de hecho y de derecho para la imposición de la multa al concesionario, en la forma descrita en las resoluciones impugnadas.

Así pues, con apego a las pretensiones subsidiarias de la demanda, en las que se solicitó que para la imposición de la multa se siguiera lo establecido en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 y la cláusula décima quinta del contrato FAD-111, procede la Sala a tasarla de acuerdo con la cuantía establecida en esas disposiciones, pero aplicando la misma regla de proporcionalidad que utilizó la Agencia Nacional de Minería para calcularla.

Para ese efecto, se recuerda que el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, norma erradamente aplicada por la entidad, establece que las multas previstas en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 se incrementarán hasta en mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones contractuales.

De conformidad con ese tope, la Agencia procedió a tasar la multa impuesta en la suma equivalente a 125 SMLMV, es decir, el 12,5% del límite máximo. A su turno, el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 y la cláusula décima quinta del contrato FAD-111 señalan que podrían imponerse al concesionario multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato.

En ese orden, con el propósito de tasar el monto de la multa que habrá de imponerse en contra del demandante, se calculará el 12,5% del tope máximo de 30 salarios mínimos mensuales previsto en las disposiciones aplicables, de lo cual se obtiene una suma equivalente a 3.75 salarios mínimos mensuales, que será el valor a que se condene a pagar al concesionario por concepto de multa.

Conclusión La sentencia de primera instancia será revocada, para, en su lugar, declarar la nulidad parcial de la decisión contenida en las resoluciones No. VSC000606 del 20 de junio de 2016, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería impuso una multa al demandante, equivalente a 155 SMLMV, en el marco del contrato de concesión minera No. FAD-111, y de la resolución No. VSC001646 del 23 de diciembre de 2016, por la que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, la repuso parcialmente y rebajó la multa impuesta a 125 SMLMV, bajo el entendido de que el valor de la multa impuesta al concesionario Pedro Eduardo García Realpe asciende a 3.75 SMLMV y se negarán las demás pretensiones de la demanda. 5.

Costas La Sala estima que, en consideración a lo consagrado en el artículo 365 del CGP, cuyo numeral 4 dispone que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”, al ser revocada en su totalidad la sentencia de primera instancia, será en esta providencia en la que se proceda a condenar al pago de las costas de ambas instancias en contra de la parte vencida, que en este caso es la parte demandada, Agencia Nacional de Minería. De conformidad con el artículo 188[30] del CPACA y con la disposición especial del numeral cuarto del artículo 365[31] del CGP, para el caso particular procede la condena en costas a cargo de la parte vencida en juicio.

Así las cosas, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso[32].

En el presente caso se encuentra acreditada la gestión de la parte actora, en ambas instancias, pues presentó la demanda, asistió a las audiencias e interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, de igual manera, alegó de conclusión en primera instancia. En tal sentido, la Sala estima suficiente dicha gestión para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de la demandante, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP.

Conviene señalar que, bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”[33].

En línea con lo anterior, con apego a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 2016[34], en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: ACUERDO 10.554 de 2016 Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.

“(…).“Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. “(…). En primera Instancia a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario[35]: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido[36]. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” A partir de lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho de ambas instancias que estarán a cargo de la Agencia Nacional de Minería y a favor del demandante, teniendo en consideración la suma de las pretensiones económicas.

En relación con la primera instancia, se fija en el 5% de 125 SMLMV, que equivale a 6 SMLMV. Así mismo, en la segunda instancia se fija en 3 SMLMV. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 17 de junio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia y en su lugar se dispone:

1. DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la decisión contenida en las resoluciones No. VSC000606 del 20 de junio de 2016, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería impuso una multa al demandante, equivalente a 155 SMLMV, en el marco del contrato de concesión minera No. FAD-111 y No. VSC001646 del 23 de diciembre de 2016, por la que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, la repuso parcialmente y rebajó la multa impuesta a 125 SMLMV, bajo el entendido de que el valor de la multa impuesta al concesionario Pedro Eduardo García Realpe asciende a 3.75 SMLMV. 2.

NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandada, Agencia Nacional de Minería, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Por concepto de agencias en derecho en primera instancia, se fija la suma equivalente a 6 SMLMV que deberá ser pagada por la Agencia Nacional de Minería, en favor de la parte demandante, Pedro Eduardo García Realpe.

Como agencias en derecho en esta instancia, se fija la suma equivalente a 3 SMLMV, que deberá ser pagada por la Agencia Nacional de Minería, en favor de la parte demandante, Pedro Eduardo García Realpe.

TERCERO: Para el cumplimiento de esta sentencia, expídanse, con destino a las partes, las copias auténticas con las constancias previstas en la ley procesal. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

CUARTO: El cumplimiento de la presente sentencia deberá realizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN Aclaración de voto JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Nota: esta providencia fue suscrita en forma |[pic] | |electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera | | |que el certificado digital que arroja el sistema | | |permite validar la integridad y autenticidad del | | |presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vis| | |tas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al| | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | VF ----------------------- [1] Si bien la demanda inicialmente fue ejercida por el cauce de la nulidad y restablecimiento del derecho, en el curso de la audiencia inicial se precisó que el medio de control que correspondía ejercer era el de las controversias contractuales y ese fue el trámite impartido a este proceso. [2] “Artículo 104.

De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

“Igualmente conocerá de los siguientes procesos: “(…). “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. [3] Conviene señalar que al presente asunto no le resulta aplicable la modificación introducida por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 en consideración a que el inciso primero del mencionado artículo sobre el régimen de vigencia y transición normativa contempla que las modificaciones de competencias de los juzgados, tribunales y del Consejo de Estado solo aplicarán respecto de las demandas que se presente un año después de publicada esa ley. [4] Folio 104 del cuaderno 1. [5] “ARTÍCULO

87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. [6] Folios 38 a 39 del cuaderno 1. [7] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia del 27 de septiembre de 1974, Magistrado Ponente Luis Sarmiento Buitrago. [8] Sobre el particular, ver sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, 10 de septiembre de 2014, exp. 28875, C.P. Jaime Orlando Santofimio: “La multa contractual tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no sólo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista”. [9] BERCAITZ, Miguel Ángel.

Teoría General de los Contratos Administrativos, Segunda edición, Buenos Aires, Edit. Depalma, 1980. Página 415. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de septiembre de 2014, Exp. 28875, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [11] “Artículo  115. Multas. Previo el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código, la autoridad concedente o su delegada, podrán imponer al concesionario multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato, siempre que no fuere causal de caducidad o que la autoridad concedente, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviere de declararla.

La cuantía de las multas será fijada valorando, en forma objetiva, la índole de la infracción y sus efectos perjudiciales para el contrato. La imposición de las multas estará precedida por el apercibimiento del concesionario mediante el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código”. [12] “ART 111. Las multas previstas en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se incrementarán hasta en mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones contractuales, en particular de aquellas que se refieren a la seguridad minera.

El Ministerio de Minas y Energía reglamentará los criterios de graduación de dichas multas”. [13] Su estirpe corresponde a la de una regla general en tanto fija un mandato claro, preciso, carente de vaguedad-como sí ocurre en el caso de los principios-, que no deja margen de discrecionalidad en su aplicación por parte del fallador. Según enseña el tratadista Robert Alexy, los principios, en tanto son mandatos de optimización, suponen que su cumplimiento sea logrado en la medida de lo posible atendiendo a las posibilidades jurídicas y reales, mientras que las reglas, en cuanto constituyen mandatos definitivos deben ser acatadas de una sola forma inequívoca, de la manera exacta que su contenido prescribe.

Alexy, Robert (1993). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. [14] La Corte Constitucional ha considerado que “la parte primera de la Ley 153 de 1887, que en su artículo 49 derogó el artículo 13 del Código Civil, prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan (vi) la validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, entre otros”.

Corte Constitucional, sentencia SU-309 del 11 de julio de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos. [15] En relación con el alcance de la regla general de hermenéutica consagrada en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, esta Sección ha precisado: “La regla general es que las normas jurídicas rigen todos los hechos que ocurran durante su vigencia, esto es, durante el tiempo en que resultan plenamente aplicables sus efectos y, por tanto, resulta obligatoria, de manera que realizados o verificados los supuestos fácticos que ella contempla se producen las consecuencias jurídicas que la misma establece, regla que ningún inconveniente ofrece cuando las consecuencias jurídicas se extinguen totalmente estando en vigor la norma, como tampoco cuando el hecho no se ha presentado o comenzado en vigencia de la ley antigua, al tener advenimiento otra norma posterior.

No obstante, teniendo en cuenta que en la aplicación de las leyes nuevas frente a las antiguas, y en la determinación de la subsistencia de éstas, se parte de la existencia de una ley precedente que reguló o regula al momento de expedir las segundas ciertos hechos con determinadas consecuencias jurídicas, es claro que se plantea un conflicto de normas en el tiempo cuando el hecho ocurrió al amparo de la ley antigua, pero sus consecuencias jurídicas se producen en vigencia de la ley nueva, o cuando acaecido el hecho en rigor de una determinada norma, la ley posterior entra a fijar nuevas condiciones o suprime o modifica las previstas en la antigua.

Es decir, se está en presencia de un conflicto de leyes en el tiempo, cuando a una situación de hecho que venía siendo regida por una norma jurídica se le somete a otra norma nueva y se desea indagar si los derechos y demás relaciones jurídicas creadas bajo el imperio de la primera pueden ser desconocidas o no por la segunda. (…). 3.2. Así las cosas, en materia de contratos imperan las reglas generales de la prohibición del efecto retroactivo y la supervivencia de la ley antigua.

En efecto, cuando Roubier concluyó que debía exceptuarse del efecto general e inmediato de la ley las consecuencias jurídicas no realizadas de los contratos regidos por normas precedentes, para aceptar que a los mismos continúa aplicándose la ley antigua, fundamentó esa supervivencia de la norma vigente al tiempo de la celebración de los contratos, en que en ellos, con excepción de las condiciones de validez y capacidad, existe un margen amplio de libertad de las partes para manifestar su voluntad en múltiples formas, para obtener los efectos jurídicos por ellos deseados, de suerte que constituyen un acto de previsión, en el que ‘[l]os contratantes, que vinculan a él sus intereses, saben que pueden esperar del juego de las cláusulas expresas del acto, o incluso de la ley.

Es de evidente que la elección hecha por las partes sería inútil si una nueva ley, modificando las disposiciones del régimen en vigor el día en que el contrato fue concluido, viniese a echar por tierra sus previsiones… En esta misma dirección, al comentar la jurisprudencia francesa Henri, León y Jean Mazeaud, señalan que ésta tiene por sentada la necesidad de ‘…distinguir entre las situaciones jurídicas no contractuales, que la nueva ley debe alcanzar inmediatamente, de las situaciones contractuales incluso en curso, que no podrían ser modificadas sin perturbar injustamente el equilibrio del contrato con perjuicio de uno de los contratantes (…) Sin embargo, motivos imperiosos de orden público, pero solo ellos, pueden conducir a someter a la ley nueva efectos que normalmente no debía alcanzar ’ A su turno, en nuestro orden jurídico, a la par de en que la Constitución Política se garantizan los derechos adquiridos de acuerdo con la ley civil (art. 58 C.P.) con las excepciones en ella prescritas, noción dentro de la cual se comprenden los derechos que emanan de un contrato, en el artículo 38 de la 153 de 1887, se consagra la regla de que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, excepto las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos resultantes del mismo (procesales) y las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado, que se castigará con arreglo a la ley vigente bajo la cual se hubiere cometido”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 11 de febrero de 2009, exp. 16653, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.  [16] Ley 153 de 1887. “ART 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Exceptúense de esta disposición:    1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y  2.

Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.  [17] Ley 685 de 2001. “Artículo 46. Normatividad del contrato. Al contrato de concesión le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna.

Si dichas leyes fueren modificadas o adicionadas con posterioridad, al concesionario le serán aplicables estas últimas en cuanto amplíen, confirmen o mejoren sus prerrogativas exceptuando aquellas que prevean modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las de Entidades Territoriales”. [18] Ley 153 de 1887.

“ART 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”.  [19] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, 13 de febrero de 2014, exp. 48521, C.P. Enrique Gil Botero. A partir de la Constitución de 1991 se establecieron diferentes tipos, clases o naturaleza de leyes, “entre las que se encuentran: i) las leyes estatutarias (art. 152 C.P.), las leyes orgánicas (art. 151 C.P.), las leyes de autorizaciones (art. 150. 9 C.P.), las leyes que conceden facultades extraordinarias (art. 150.10), las leyes marco (art. 150.19), las leyes ordinarias (art. 150 C.P.) (…) Cada una de esas categorías normativas tiene un nivel específico y, por consiguiente, es preciso que el intérprete verifique el peso y la jerarquía que tiene cada ley al interior del ordenamiento jurídico.

No obstante lo anterior, lo cierto es que las leyes que contienen códigos, de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional tienen la jerarquía de una ley ordinaria”. [20] “Art. 5°. Ley 57 de 1887. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:  1ª La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”;

En concordancia con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 “ARTÍCULO  3. Estímese insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. [21] A título ilustrativo se recuerda que, en pasada oportunidad esta Sección, en observancia del criterio de especialidad, privilegió la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código de Minas en relación con las normas de competencia para conocer de asuntos mineros de manera prevalente sobre aquellas disposiciones que sobre la misma materia contuvo en el CPACA, norma que, si bien era posterior, resultaba general.

Así discurrió. “Es importante tener en cuenta para resolver los problemas jurídicos planteados, si la ley 1437 de 2011 (ley general) derogó - en materia de competencias– las contenidas en la ley 685 de 2001 (ley especial para el tema minero). Para arribar a la respuesta específica, es preciso despejar la antinomia real o aparente que surge entre las dos disposiciones, razón por la que, con apoyo en las normas hermenéuticas, la jurisprudencia constitucional y la doctrina se analizará y definirá la inquietud antes planteada y, a partir de ello, resolver los problemas jurídicos que aborda la Sala.

En relación con los conflictos de validez temporal - como se deriva en el caso sub lite– la legislación vinculante, se encuentra contenida en los artículos 1 y 2 de la ley 153 de 1887, y el 10 del Código Civil, subrogado por la ley 57 de 1887. (…) Como se desprende de las normas trascritas (sic), existen tres criterios para solucionar los conflictos de normas: i) el criterio jerárquico o de primacía, según el cual la norma superior prima sobre la inferior (v.gr. la ley estatutaria del derecho de petición (vs) una la ley 1437 de 2011), ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior (v.gr. la ley 1437 de 2011 (vs) el Decreto - ley 01 de 1984), y iii) el criterio de especialidad, según la cual la norma especial prima sobre la general, inclusive cuando esta última sea posterior (v.gr. la ley 1437 de 2011 (vs) la ley 1564 de 2012).

Ahora bien, la norma especial es aquella que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia concreta que, de no estar allí contenida, tendría que ser resuelta por las disposiciones más generales (v.gr. los temas tributarios). (…) es posible que, a su vez, exista conflicto o pugnacidad entre cualquiera de los citados criterios para definir la aplicación de la ley en el tiempo, concretamente entre el cronológico y el de especialidad, ya que con el de superioridad no puede desencadenarse por ser prevalente este último frente a los dos restantes.

En otros términos, es necesario definir qué ocurre cuando la ley posterior (criterio cronológico) regula o se refiere a una materia previamente legislada en una ley anterior pero especial (criterio de especialidad). Artículo 27 del código civil literalidad de la ley. (…). Comoquiera que las actividades de exploración y explotación minera tienden a intervenir, limitar o afectar en gran medida derechos subjetivos individuales o colectivos de la población, razón por la que corresponde al Consejo de Estado ejercer la competencia del control de legalidad de esa actividad estatal.

En otros términos, la voluntad del legislador general no puede derogar la regulación del legislador especial anterior a partir del silencio, máxime si el objeto normado tiene una finalidad específica de protección de derechos y control específico de actividades. (…) La interpretación de las normas jurídicas tiene que hacerse bajo una perspectiva razonable, esto es, lo que tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han denominado “la lógica de lo razonable”, es decir, que al margen de la exégesis que se desprende de la literalidad (positivismo) de las normas jurídicas, el juez cuenta con un ámbito hermenéutico en el que se persigue la razonabilidad del ordenamiento jurídico.

(…) no todo asunto que tenga incidencia en un tema minero puede ser catalogado como tal, en los términos del artículo 295 de la ley 685 de 2001, sino que, por el contrario, sólo serán del conocimiento del Consejo de Estado, en única instancia, aquellos que sean eminentemente asuntos de esta naturaleza, es decir, que el objeto de la controversia se refiera de manera directa e inmediata a un tema minero (v.gr. la prórroga de un título habilitante).

Como corolario de lo anterior, la ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la ley 685 de 2001, actual Código de Minas”.

Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, 13 de febrero de 2014, exp. 48521, C.P. Enrique Gil Botero. [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 16 de octubre de 2002, exp.1454, C.P. Susana Montes Echeverri. Sobre el particular, también se puede consultar la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación, el 23 de enero de 2014, en el exp. 2002-00176, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso: “Como es evidente que la norma que regía cuando ocurrieron los hechos, esto es, el Decreto 1259 de 1994 era más gravosa para las demandantes que la norma posterior, el Decreto 452 de 2000, que estaba vigente cuando se expidieron los actos demandados, debió aplicarse el segundo decreto, que era la norma posterior y más favorable”.

En relación con este tema, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 922 de 29 de agosto de 2001 al declarar la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1074 de 1999 en forma condicionada señaló: “No obstante, la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepción a dicha prohibición general.

Esta excepción se da en el caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional, sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución. ( ) Al comparar el régimen sancionatorio consagrado en el Decreto 1092 de 1996, con el que establece el Decreto 1074 de 1999, la Corte aprecia que de manera general éste último establece sanciones más benignas que aquél. ( ) Por todo lo anterior, la Corte estima que la disposición acusada, en su segunda interpretación, puede tener, en cada caso particular, efectos constitucionales o inconstitucionales, dependiendo de la favorabilidad o desfavorabilidad de la norma sancionatoria concreta del Decreto 1092 de 1996 o del Decreto 1074 de 1999, que en virtud de lo ordenado por ella, resulta aplicable a los infractores del régimen cambiario, que cometieron la contravención administrativa antes de la entrada en vigencia de éste último.

En tal virtud, declarará la exequibilidad de esta última interpretación, condicionada a que la aplicación de la norma se restrinja a aquellos casos en que redunda en beneficio del infractor que cometió la contravención antes de su entrada en vigencia”. (M.P Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 4 de agosto de 2016, exp. 2013-00701, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [24] Se recuerda que el tope máximo de la multa prevista en esta norma era de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que el límite de la sanción contemplado en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2001 era de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. [25] Folios 40 a 49 del cuaderno 1. [26] Folio 50 del cuaderno 1. [27] Se precisó en el acto administrativo que con apego a la tabla prevista en el artículo 3 de la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014, por medio de la cual se reglamentan los criterios de graduación de multas por el incumplimiento de las obligaciones contractuales emanadas de los títulos mineros, tal falta y la relativa a la omisión de presentar el plan de trabajo eran descritas como moderadas. [28] Se indicó en esa resolución que la omisión de presentar formatos mineros FBM era catalogada como falta leve, según la tabla prevista en el artículo 3 de la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014. [29] En el acto administrativo se explicó que, de acuerdo con la tabla prevista en el artículo 3 de la Resolución 91544 de 2014, el incumplimiento de cinco obligaciones equivalía a la comisión de dos faltas graves. [30] “CPACA.

Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [31] “CGP. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas 4.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. [32] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. [33] De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. [34] La demanda se presentó el 30 de mayo 2017. El Acuerdo 10554 fue expedido y publicado el 5 de agosto de 2016 y entró a aplicar para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. [35] Se precisa que, si bien en la demanda no se elevaron pretensiones de condena, lo cierto es que a título de restablecimiento sí se pretendió que se dispusiera que el concesionario no debía pagar la suma equivalente a 125 SMLMV por concepto de multa y en ese monto se fijó la cuantía de la demanda. [36] Sobre el particular cabe precisar que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los asuntos no atienden a la clasificación en términos de mínima, menor o mayor cuantía, por lo que, para efectos de calcular las agencias en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 10554, resulta pertinente acudir a los rangos que sobre la cuantía de los asuntos contempla el CGP.

El asunto recae sobre pretensiones de menor cuantía, tasadas en 125 SMLMV, en razón a que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del CGP los asuntos son menor de cuantía cuando “versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv) sin exceder el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150 smlmv”).

Se agrega que esta misma directriz fue acogida por esta Subsección, en sentencia del 19 de marzo de 2021, proferida dentro del expediente No. 63836, actor: Cecilia Arévalo de García y otros, en la que se razonó de la siguiente manera: “Así, para los procesos declarativos en general, cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, las agencias en derecho en primera instancia deben fijarse en atención a la cuantía del proceso.

Si se trata de un proceso de menor cuantía, la fijación oscilará entre el 4% y el 10% de lo pedido en el escrito inicial, mientras que, si el proceso es de mayor cuantía, deberán fijarse las agencias entre el 3% y el 7.5% de lo solicitado en la demanda. De conformidad con lo anterior, se advierte que la cuantía procesal del presente asunto, determinada por la pretensión mayor, superó los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento en que se presentó la demanda, de manera que el proceso debe ser clasificado como de mayor cuantía, en los términos del artículo 25 del Código General del Proceso.

Sobre el particular cabe precisar que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los asuntos no atienden a la clasificación en términos de mínima, menor o mayor cuantía, por lo que, para efectos de atender las agencias en derecho de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 10554 resulta pertinente acudir a los rangos que sobre la cuantía de los asuntos contempla el CGP”.